Federalismo: características e classificações

O federalismo é a denominação dada à forma de organização do Estado em que se estabelecem níveis de governo, dividindo o poder entre os entes federados que, sendo independentes um do outro, são dotados de certa autonomia, mas que se reúnem em uma só nação, mantendo-se o equilíbrio na relação entre as diversas unidades para a constituição do

Estado Federal. Portanto, o federalismo representa o vínculo de pessoas livres e de suas comunidades, a fim de proteger determinados direitos e alcançar fins comuns específicos, preservando a integridade dos participantes (ELAZAR, 2011). Em um sentido mais amplo, busca-se compreender como as pessoas se organizam e se reorganizam voluntariamente para viver juntas, em uma convivência pacífica (BURGESS, 2006).

O federalismo relaciona-se, portanto, à forma como os países se organizam para a distribuição de poder entre as unidades central e periféricas de governo. A tipologia dos sistemas políticos federais dá origem a uma exploração das características essenciais de uma forma de organização de Estado federalista, que repousa, principalmente, sobre o grau de autonomia do qual as unidades constituintes desfrutam dentro do sistema político. O governo central tem a tarefa de considerar a trajetória percorrida pelas organizações políticas e adaptar- se às necessidades das unidades subnacionais, sempre considerando peculiaridades, como a cultura e a história local.

Qual forma de federalismo deve ser adaptada ao sistema político de uma nação torna- se o cerne do debate político contemporâneo. Abrucio (2010, p. 41) assinala que o federalismo ocasiona impactos na organização dos governos e na maneira como estes respondem aos cidadãos, especialmente porque o processo de decisão e a base de legitimação no federalismo são distintos do modelo de Estado unitário, em que “o governo central é anterior e superior às instâncias locais, e as relações de poder obedecem a uma lógica hierárquica e piramidal”5_.

Em princípio, todas as nações que adotam o federalismo compartilham três características essenciais: possuem, pelo menos, dois níveis de governo, têm uma Constituição que não pode ser modificada unilateralmente por um dos membros e são conduzidas por uma série de normas que regula a relação entre as partes (ANDERSON, 2009). Burgess (2006) afirma que, por sua própria natureza, o federalismo é multifacetado, pois abarca demandas de cunho constitucional, político, social, econômico, cultural, jurídico, filosófico e ideológico. Almeida (2001, p. 14) acrescenta que o federalismo estabelece um compromisso típico entre difusão e concentração do poder político, que, na visão da autora, ocorre em consequência “da luta política e das concepções predominantes sobre os contornos do Estado nacional e sobre os graus desejáveis de integração política e de equidade social”. Isso quer dizer que, sob diversificadas dimensões, pretende-se alcançar parâmetros que sejam capazes de minimizar os efeitos das diversidades de base territorial.

5 _{Para aprofundar a discussão sobre os tipos de Estado: unitário, federação, confederação, sugere-se a leitura de}

Anderson (2009), Abrucio e Sano (2013). Os autores distinguem os conceitos e apresentam as principais características de cada forma de organização do Estado.

Apesar das diferentes terminologias empregadas e de um intenso debate sobre a demarcação adequada entre federações e outras formas de governo, o federalismo é, geralmente, reconhecido como um dispositivo que visa à separação vertical de poderes, dividindo a competência ao longo de linhas territoriais (OBINGER; LEIBFRIED; CASTLES, 2005). Portanto, o federalismo estabelece a definição de regras de autoridade e de capacidades institucionais por meio de escalas políticas, as quais legitimam o uso de estratégias hierárquicas em diferentes escalas (CLARKE, 2007). Essas estratégias são utilizadas pelo governo central para atingir seus objetivos.

Os entes federados podem constituir-se de duas maneiras: por agregação, quando Estados independentes unem-se para formar um Estado Federal, ou por desagregação, quando se parte de um Estado unitário já constituído para a formação de um Estado Federal (ANDERSON, 2009; PINHO, 2011). Nos casos em que a agregação é adotada, a estrutura federal permite às unidades, até então separadas, preservar sua autonomia e, ao mesmo tempo, beneficiar-se das vantagens de pertencer a uma comunidade maior (ANDERSON, 2009), pois, com seus diferentes níveis de governo, o federalismo fornece uma maneira de mediar a variedade de preferências gerais e locais dos cidadãos (WATTS, 2001). Já no caso da desagregação, o federalismo tem a seu favor o argumento de que busca proteger os cidadãos de um poder central excessivamente forte, que possa tender ao estabelecimento de ações autoritárias e antidemocráticas, ou, ainda, como acrescenta Stepan (1999, p. 9), “o sistema protege os direitos do indivíduo contra [...] a ‘tirania da maioria’”6.

O federalismo existe em nações que possuem especificidades capazes de tornar a conjuntura nacional favorável à adoção do sistema federativo. A constituição de uma nação federativa é regida pela condicionante da heterogeneidade, que divide e cria conflitos no país. As heterogeneidades podem ser de cunho territorial (grande extensão e/ou enorme diversidade física), étnico, linguístico, socioeconômico, cultural e político. No Canadá, por exemplo, há variações linguísticas; na Índia, encontram-se diversidades étnicas, linguísticas e socioeconômicas; no Brasil e na Argentina, há diferenças econômicas regionais, como também entre as elites políticas locais (ABRUCIO; SANO, 2013)7. Afirmam os autores que, caso um

6 _{Em analogia semelhante, Stepan (1999) afirma que o Estado Federal pode ser formado com o propósito de unir}

(come together), quando as unidades são independentes entre si, mas constituem uma federação com o objetivo de mútua defesa ou crescimento comum ou para manter a união (hold together), para países onde a unidade dos estados-membros é anterior à descentralização, e a federação emerge para responder às demandas por autonomia das partes constituintes e evitar desagregações.

7 _{Outros autores discutem a adoção do sistema federativo em diversas nações. Recomenda-se a leitura de Stepan}

(1999), Anderson (2009), Obinger, Castles e Leibfried (2005) e Pierson (1995), os quais apresentarão as escolhas políticas adotadas em vários contextos nacionais, tecendo discussões acerca da forma de organização do Estado

país com essas características não constitua uma estrutura federativa, dificilmente a unidade nacional manterá a estabilidade social, havendo o risco de fragmentação.

Após a observância dessa condicionante, é necessário destacar alguns critérios que devem reger o federalismo nos sistemas políticos democráticos: o Estado deve conter subunidades políticas territoriais, cujo eleitorado seja constituído pelos cidadãos dessas unidades e com uma Constituição que lhes garanta soberania na elaboração de leis e de políticas, e deve haver uma unidade política de âmbito nacional (eleita pela população), à qual pertença a competência para legislar e formular políticas públicas (STEPAN, 1999). Um dos autores clássicos do federalismo, William Riker argumenta que as atividades do governo estão divididas entre os governos regionais e um governo central, de tal forma que cada tipo de governo tem algumas atividades em que se tomam decisões finais (RIKER, 1975 apud OBINGER; LEIBFRIED; CASTLES, 2005). Abrucio e Sano (2013) complementam que o governo central possui poderes próprios, mas que são controlados pelos outros entes federativos e que a própria demanda pela autonomia dos governos subnacionais cria as condições para o surgimento de espaço de atuação dessas subunidades no panorama nacional.

Percebe-se que existem tênues limites entre os espaços de poder compartilhados pelos entes federados. Para que haja clareza no compartilhamento do poder sem ferir a autonomia, mas, ao mesmo tempo, mantendo a interdependência entre os entes, faz-se necessário estabelecer regras claras de atuação em cada nível de governo. Buscando delinear o limiar dessa compreensão, Obinger, Castles e Leibfried (2005) expõem uma série de critérios que compreendem o federalismo: primeiro, um conjunto de arranjos institucionais e regras de decisão do governo central para incorporar interesses de base territorial, que variam de acordo com o grau em que fornecem poder de veto aos entes federados; segundo, um conjunto de atores com base territorial, com ideias e interesses que variam muito em número e heterogeneidade; terceiro, uma série de disposições jurisdicionais para a atribuição de responsabilidades políticas entre os diferentes níveis de governo, no que se refere tanto à formulação de políticas quanto a sua implementação; quarto, arranjos fiscais intergovernamentais e quinto, arranjos informais, tanto verticais como horizontais, entre governos.

O que se compreende, na dinâmica do federalismo, é a possibilidade de haver a atuação “de mais de um agente governamental legítimo na definição e elaboração das políticas públicas, além de ser necessária, em maior ou menor medida, a ação conjunta e/ou a negociação entre os níveis de governo em questões condicionadas à interdependência entre eles” (ABRUCIO, 2010,

estabelecida em cada nação investigada. Realizando uma leitura dessas e de outras obras, será possível traçar um quadro geral do federalismo ao redor do mundo.

p. 41). Na concepção de Watts (2006), as características estruturais comuns em federações são, geralmente, as seguintes:

a) Pelo menos duas esferas de governo atuando diretamente sobre seus cidadãos. b) A distribuição constitucional formal da autoridade legislativa e executiva e a

alocação de recursos entre os níveis do governo, garantindo áreas de autonomia jurídica e política para cada nível.

c) Representação regional dentro das instituições de formulação de políticas federais, normalmente prestados pela forma particular de segunda câmara federal (bicameralismo).

d) Uma constituição não alterável unilateralmente, exigindo o consentimento de uma parte significativa das unidades constituintes.

e) Corte Suprema (quer sob a forma de tribunais ou referendos) para regular as disputas entre os governos.

f) Processos e instituições para facilitar a colaboração intergovernamental nas áreas nas quais as responsabilidades governamentais são compartilhadas ou inevitavelmente se sobrepõem.

Com base na exposição dessas características, pode-se conjecturar que o federalismo “deriva da formação de uma nação em que a soberania é compartilhada entre o governo central e os subnacionais” (ABRUCIO; SANO, 2013, p. 14). Essas unidades federativas atuam diretamente sobre os indivíduos, ou seja, exercem controle efetivo sobre as pessoas dentro de suas respectivas jurisdições (WRIGHT, 1978). Watts (2001) argumenta que a característica definidora desse tipo de organização do Estado é que, em uma federação, nem o governo federal nem as unidades constituintes de governo (estados e municípios no caso do Brasil) são constitucionalmente subordinados ao outro. O autor explica que os níveis de governo têm poderes soberanos definidos pela Constituição e não por outro nível de governo, possuindo a capacidade de lidar diretamente com seus cidadãos no exercício dos seus poderes legislativo, executivo e tributário, e cada nível é eleito diretamente por seus cidadãos.

Em resumo, Obinger, Castles e Leibfried (2005) explicam que todas as federações têm uma Constituição escrita difícil de alterar. E que, por isso, um supremo tribunal atua como árbitro para resolver conflitos entre os diferentes níveis do governo. Assim, no federalismo, as unidades constitucionais participam do processo político federal. Mas as características mais específicas de cada federação, segundo Anderson (2009), irão refletir as tradições institucionais locais, bem como o grau e o tipo de autonomia desejados. Se a nação adotará políticas públicas

centralizadas ou mais descentralizadas, isso dependerá das concepções do Estado nacional sobre temas como integração política e equidade social. Conforme esclarece Abrucio (2002, p. 145), a descentralização é definida como

um processo nitidamente político, circunscrito a um Estado nacional, que resulta da conquista ou transferência efetiva de poder decisório a governos subnacionais, os quais adquirem autonomia para escolher seus governantes e legisladores (1), para comandar diretamente sua administração (2), para elaborar uma legislação referente às competências que lhes cabem (3) e, por fim, para cuidar de sua estrutura tributária e financeira (4).

Haverá nações em que os programas e políticas sociais, tais como educação, segurança pública e transporte, são assumidos pelo governo central, mas, em outros casos, todos os níveis de governo estão envolvidos, em certa medida, com as políticas sociais, assumindo um papel mais ou menos dominante em cada uma dessas arenas políticas, além de, muitas vezes, requerer a cooperação com outro ente federado.

Para compreender melhor as relações que se estabelecem no âmbito do federalismo, faz-se necessário distinguir os diferentes aportes teóricos sobre o tema, pois cada abordagem contempla diferentes ênfases, características e variáveis explicativas dos sistemas federativos. Torna-se importante conduzir pesquisas para se verificar como o federalismo atua na prática (SOUZA, C., 2008), como também verificar, do ponto de vista normativo, a existência de teorias que discutem o federalismo como produtor de eficiência econômica e outras que o discutem como produtor de eficiência democrática. Ainda, o federalismo pode ser visto como estimulador tanto da competição como da cooperação, dependendo da corrente teórica, que, embora possua pontos em comum, atribui importância distinta às variáveis analíticas.

Para Soares (1998), como o federalismo traz implicações sobre diversos aspectos estruturais de uma nação, compreende-se a existência de vários campos de estudo em que a federação aparece como objeto de pesquisa. Assim, apresenta-se, no Quadro 2, uma síntese das principais abordagens teóricas sobre o federalismo.

Quadro 2 – Síntese das principais abordagens sobre Federalismo

Abordagens sobre o Federalismo Características Federalismo como descentralização das instituições políticas e das atividades econômicas (Contribuições de William Riker)

sistema em que a distribuição da atividade política e econômica é espacialmente descentralizada no interior de um território nacional;

a questão central é limitar o exercício arbitrário da autoridade em todos os níveis de governo;

permite a competição entre mercados políticos, promovendo eficiência política e preservando as vantagens de uma economia de mercado;

Abordagens sobre o Federalismo Características Federalismo e Democracia (Contribuições de Vincent Ostrom e Alfred Stepan)

associado à democracia constitucional, pois apenas nesse regime é possível haver garantias confiáveis e mecanismos institucionais que possam assegurar que as prerrogativas legislativas das unidades da federação serão respeitadas;

argumenta-se que só os sistemas democráticos têm meios de assegurar que as regras formais, inclusive as do federalismo, não serão arbitrariamente violadas; na perspectiva de Stepan (1999), estabelece-se um contínuo que vai desde sistemas que contêm restrições mínimas ao conjunto dos cidadãos da federação (denominado demos-enabling), aos que contêm restrições máximas a esse mesmo conjunto de cidadãos (demos-constraining);

guia a literatura sobre federalismo constitucional.

Federações e Federalismos

(Contribuições de Burgess)

a federação refere-se à estrutura institucional que acomoda a existência de um governo central e governos subnacionais dentro de um mesmo Estado;

independente de arranjos institucionais, a lógica das federações é o federalismo, que é a percepção ideológica do que deve acontecer após a federalização; as federações são diferentes e passíveis de mudanças porque os interesses que as compõem (o federalismo) também são diferentes e mutantes;

a necessidade de distinguir federação de federalismo é importante devido à existência de grande variedade na prática dos princípios federativos em cada federação e da existência de princípios federativos em contextos nos quais o sistema federativo não é formalmente adotado;

cada federalismo, e também cada federação, incorpora um número variado de atributos econômicos, políticos e socioculturais que se inter-relacionam e produzem padrões complexos de interesses e identidades;

guia a literatura sobre federalismo como valor – ideologia política.

Federalismo como pacto

(Contribuições de Daniel Elazar)

definido por meio da combinação, mediante pacto ou aliança, do princípio da unidade com o princípio da autonomia interna; a descentralização é mais restrita às esferas de governo;

o foco está na interação entre os entes federativos, ou seja, nas relações intergovernamentais;

fundamenta-se em regras partilhadas entre os governos constitutivos que convivem com regras próprias de cada nível de governo, focalizando mais os interesses das populações locais, suas condições sociais, étnicas e econômicas; apresenta o federalismo como situação de equilíbrio entre forças opostas: união versus autonomia, centralização versus descentralização, etc.;

guia a literatura sobre federalismo cooperativo.

Fonte: elaborado a partir de Souza, C. (2008), Elazar (1994), Stepan (1999), Burgess (2006).

Nas abordagens do federalismo como descentralização das instituições políticas e das atividades econômicas, a principal condição para que as federações se mantenham unidas está ligada ao grau de centralização do sistema partidário, por isso, o equilíbrio será estabelecido mediante o pluripartidarismo, pois, assim, um mesmo partido não irá controlar simultaneamente o governo central e os estados-membros. O tensionamento do federalismo é que ele pode contribuir para a existência de um governo limitado. Segundo Stepan (1999), busca-se um poder legislativo pluricameral exatamente porque se acredita que isso ajuda a limitar as maiorias populistas. Além disso, a atividade econômica deve ser descentralizada no interior de um território nacional, proporcionando a competição entre mercados para preservar as vantagens de uma economia de mercado.

As abordagens de federalismo e democracia estão relacionadas à consolidação democrática, refletindo-se sobre as mesclas de valores que poderiam estar associadas com a promoção ou a inibição da mesma. Para Stepan (1999), tal consolidação democrática associa- se a três valores nucleares: liberdade, igualdade e eficácia, os quais devem ser reforçados mutuamente, para que, de nenhum modo, a maioria, qualquer que tenha sido a maneira como se formou, não imponha às minorias políticas a violação dos direitos individuais. O constitucionalismo é importante, pois contribui para preservar a liberdade e os direitos dos indivíduos.

Nas abordagens de Federações e Federalismos, o cerne da forma da organização do Estado reside na compreensão de que valores refletem interesses, por isso é fundamental discutir as motivações que embasam a existência do Estado Federal. A importância desse debate concentra-se no fato de que, para além dos sentidos formais e legais, as diversas práticas exercidas dentro de uma nação têm-se constituído no aspecto mais difícil para explicar e compreender o funcionamento dos sistemas políticos federais (SOUZA, C., 2008).

As abordagens do federalismo como pacto estão centradas na cooperação entre as unidades constituintes de governo, firmada para fazer valer o princípio da unidade mediante a autonomia das partes, com a existência de regras compartilhadas que convivem com regras próprias de cada unidade federativa. Por isso, os estudos nessas abordagens estão guiados para a compreensão do exercício da interdependência nas relações intergovernamentais.

Sendo assim, o federalismo pode ser foco de estudos no campo econômico (com destaque para as relações fiscais – federalismo fiscal), campo da teoria administrativa (discute a questão da eficiência da máquina burocrático-administrativa do Estado), campo do direito constitucional (ênfase da federação enquanto preceito constitucional) e campo político- institucional (SOARES, 1998).

Pensando em sua execução, “a opção pelo federalismo significa, em grande medida, uma complexificação tanto do processo decisório quanto de sua legitimação, uma vez que cresce o número de atores e de arenas capazes de definir os rumos da ação coletiva” (ABRUCIO, 2010, p. 42). Segundo o autor, entraves podem ocorrer devido a essa forma de organização do Estado, tais como a dificuldade em conformar os interesses locais com os gerais, e a necessidade de coordenar esforços intergovernamentais para operar em uma mesma política, em uma dinâmica que não é naturalmente cooperativa, pois pode ser caracterizada pela ausência de clareza sobre a responsabilidade dos entes, como também pela competição desmedida entre os níveis de governo.

Alertando para possibilidades de variação na concepção das federações, que afeta seu funcionamento, Watts (2001) elenca diversos aspectos que devem ser considerados pelas nações, os quais estão expostos no Quadro 3.

Quadro 3 – Aspectos na concepção das federações que afetam seu funcionamento

Característica Descrição das possíveis variações

O número e as características das unidades constituintes

O número e a área relativa, a população e a riqueza das unidades constituintes têm efeito considerável sobre o funcionamento das federações. Tradicionalmente, as federações, como uma forma de organização político-territorial, são mais aplicáveis onde as diversidades são territorialmente concentradas, para que grupos distintos possam exercer sua autonomia por meio de unidades regionais de autogoverno. A distribuição das

autoridades legislativa e executiva e dos recursos financeiros

Há variações entre federações na alocação de poderes tributários e nas fontes de receita. Além disso, as federações variam no emprego das transferências financeiras para auxiliar as unidades constituintes, afetando, assim, a dependência relativa das unidades constituintes sobre o governo federal.

Simetria ou assimetria na repartição de competências para as unidades constituintes

Na maioria das federações, a atribuição formal da jurisdição das unidades constituintes foi simétrica. No entanto, em algumas federações, onde a intensidade da