Formação e dinâmica espacial da Região Metropolitana de Natal

A institucionalização da Região Metropolitana de Natal ocorreu quase uma década após o estabelecimento das diretrizes definidas na Constituição de 1988 para a criação de regiões metropolitanas no país. Criada pela Lei Complementar nº 152, de 16 de janeiro de 1997, a RMN teve, em sua composição inicial, seis municípios: Natal, Parnamirim, São Gonçalo do Amarante, Macaíba, Ceará-Mirim e Extremoz. Ao longo da primeira década de 2000, mais quatro municípios passaram a fazer parte de sua composição, a saber: São José de Mipibu e Nísia Floresta (2002); Monte Alegre (2005) e Vera Cruz (2009). A inserção de novos municípios teve continuidade ao longo dos últimos anos com a inclusão de Maxaranguape, em 2013, além de Ielmo Marinho, Goianinha e Arês, no ano de 2015, totalizando, na atualidade, 14 municípios (Quadro 3).

A área correspondente à RMN vem passando por diversas transformações socioespaciais durante as últimas décadas, tendo como pano de fundo os diversos contextos econômicos e políticos ocorridos no Rio Grande Norte e no Brasil. Neste sentido, num olhar mais atento para a paisagem dos municípios que compõem a RMN, podemos constatar o surgimento e a consolidação de novas áreas de expansão do tecido urbano, fazendo com que a mancha de ocupação assuma novos direcionamentos e se estenda para áreas até então desocupadas, localizadas principalmente nas extensas áreas rurais.

Quadro 3 – Evolução institucional da Região Metropolitana de Natal (1997/2015).

Município Lei de inclusão

Natal

Lei Complementar nº 152, de 16 de janeiro de 1997 Parnamirim

São Gonçalo do Amarante Macaíba

Ceará-Mirim Extremoz

São José de Mipibu

Lei Complementar nº 221, de 10 de janeiro de 2002 Nísia Floresta

Monte Alegre Lei Complementar nº 315, de 30 de novembro de 2005 Vera Cruz Lei Complementar nº 391, de 22 de julho de 2009 Maxaranguape Lei Complementar nº 485, de 25 de fevereiro de 2013 Ielmo Marinho Lei Complementar nº 540, de 27 de julho de 2015 Goianinha

Lei Complementar nº 559, de 28 de dezembro de 2015 Arês

Fonte: Rio Grande do Norte (1997, 2002, 2005, 2009, 2013, 2015a, 2015b).

As formas como as dinâmicas da sociedade potiguar se estruturaram no decorrer das últimas décadas apresentam, assim, reflexos diretos na dinâmica da RMN. Nesse contexto, esse espaço se constitui como resultante de uma produção social em que as ações engendradas por diversos agentes sociais – do Estado em seus diversos níveis (federal, estadual e municipais), dos agentes privados e dos grupos sociais – resultam em mudanças na sua configuração socioespacial. Neste sentido, Moreira (2012, p. 109) ressalta que o espaço se constitui na “forma real de existência da sociedade em cada tempo, fazendo dela uma realidade histórico-concreta efetivamente”.

Nosso ponto de partida é que a compreensão da atual realidade vivenciada na área metropolitana deve levar em consideração os vetores e agentes que contribuíram ao longo do tempo para a sua configuração. Destarte, a RMN deve ser compreendida como uma área em que uma série de vetores concorreu, ao longo das décadas passadas, e ainda concorre, para o estabelecimento de seus padrões de expansão e a estruturação do seu tecido urbano, tratando- se, portanto, de um espaço que se encontra em constante processo de transformação. Deste modo, é importante destacar que a análise da dinâmica da produção do espaço na RMN deve levar em consideração que a configuração existente na atualidade não emergiu como consequência exclusiva da sua institucionalização em 1997.

Analisando o processo de urbanização e o uso agrícola do território na RMN, Santos, E. (2016) aponta para a necessidade de se considerar a RMN como um recorte cuja configuração se estabeleceu antes mesmo de sua institucionalização formal.

Para se compreender o processo de urbanização na Região Metropolitana de Natal não se pode partir da década de 1990, período de criação da RMN, sem

anteriormente se reportar aos eventos pretéritos que contribuíram com a formação da atual configuração territorial da RMN (SANTOS, E., 2016, p. 40).

França (2016), analisando o processo de dispersão urbana no contexto da RMN, também considera os antecedentes históricos que contribuíram para a atual configuração dessa área, e toma como referência os elementos que levaram à expansão da cidade de Natal, desde a sua fundação, passando pelas transformações advindas com a Segunda Guerra Mundial, até chegar ao momento em que foram desenvolvidos os primeiros delineamentos de um “planejamento integrado que contemplou Natal e os municípios de seu entorno direto – a área instituída que se convencionou a ser chamada como a ‘Grande Natal’” (FRANÇA, 2016, p. 63).

Outrossim, França (2016) direciona sua análise da constituição da RMN sob dois pontos de vistas: o da sua funcionalidade, tendo por base aqueles municípios que se encontram em maior grau de integração e/ou conurbados a Natal; e o da sua institucionalidade, concretizada por meio de dispositivo jurídico aprovado no âmbito do legislativo. Como afirma a referida autora,

A RMNatal foi legalmente instituída como região metropolitana em 1997, apesar de ainda não se enquadrar propriamente como uma região metropolitana no sentido pleno, em que os referenciais destacam aspectos como: conurbação, alto grau de urbanização, destaque na economia estadual e nacional, existência de fluxos pendulares que provocam reorganização do território e da efetivação de políticas e funções públicas comuns (FRANÇA, 2016, p. 69).

A produção do espaço na RMN é, como vimos afirmando, o resultado de um processo histórico que envolve uma série de movimentos realizados pelos agentes sociais tendo como base diversos vetores (a indústria, o imobiliário, o turismo, o comércio etc.) e, como consequência, a construção de variadas configurações socioespaciais.

Assim, comungando com as mesmas linhas de pensamento apresentadas por França (2016) e Santos, E. (2016), consideramos que a compreensão das dinâmicas em curso na RMN precisam ser pensadas a partir da articulação de dois momentos: o momento anterior a sua institucionalização oficial – o período pré-institucional –, momento este em que se desvelam os diversos processos constitutivos da sua espacialidade; e o período pós-institucionalidade, do qual são considerados os movimentos que vêm contribuindo para o aprofundamento do seu processo de expansão territorial mediante a configuração de novas áreas de ocupação e a reconfiguração das espacialidades previamente existentes, o que se dá para atender às novas demandas dos agentes sociais.

É evidente que, ao analisarmos o processo de formação da RMN, não podemos deixar de considerar o papel exercido por Natal, não apenas por ser a capital do estado, mas por ser o núcleo urbano que historicamente serviu como base para a ocupação do território e aquele que se constituiu como o principal, isto é, aquele onde se concentra a maior parcela da população residente do estado e da região metropolitana. Ao mesmo tempo, é para Natal que converge um expressivo fluxo de pessoas e mercadorias, dado o fato de ser na capital que está localizada uma grande quantidade de equipamentos de comércio e de serviços, a exemplo das grandes redes de hipermercados, shopping centers, universidades (públicas e particulares), escolas técnicas, hospitais, clínicas especializadas etc.

A importância que Natal possui na atualidade é reflexo da própria trajetória da formação socioespacial do Rio Grande do Norte, desde os primórdios da colonização, quando se estabeleceram as bases para a ocupação do território, em que a cidade exerceu um papel fundamental para a estratégia de defesa e de conquista territorial por parte dos colonizadores, conforme apontam diversos autores (CLEMENTINO, 1990; COSTA, 2000; FURTADO, 2005; LIMA, 2006; ARAÚJO, D., 2010; SANTOS, P., 2010; FRANÇA, 2016).

Gomes et al. (2015) ressaltam que Natal desempenha, desde sua fundação, um papel político de grande importância no contexto potiguar, na medida em que se constituiu no “principal espaço de decisões da Capitania do Rio Grande, assim como era chamado o Rio Grande do Norte” (GOMES et al., 2015, p. 47). Clementino, Silva e Pereira (2009, p. 25-26) destacam que no “processo histórico de formação da rede urbana do Rio Grande do Norte, Natal começou a se constituir como centro polarizador e receptor de grandes contingentes populacionais vindos do campo a partir do início do século XX”.

Foi somente com a Segunda Guerra Mundial (1939/1945) que Natal veio a apresentar maior ritmo de expansão territorial, populacional e um papel de maior relevância, dentro do estado, do ponto de vista econômico. Em termos populacionais, observamos que foi entre as décadas de 1940 e 1960 que Natal apresentou uma maior expansão, com uma população que ultrapassou o patamar de 100 mil habitantes, em 1950, e chegou, em 1960, a pouco mais de 160 mil (CLEMENTINO, 1990; COSTA, 2000; FRANÇA, 2016). Esse crescimento, de acordo com os autores aqui referenciados, está diretamente ligado tanto à vinda dos contingentes militares, fossem brasileiros ou americanos, quanto aos processos migratórios, quer de pessoas que vinham para Natal devido à dinâmica imposta pelo período de guerra, quer daqueles que vinham em decorrência dos ciclos de seca no interior do estado.

O Estado e o capital privado tiveram, no período mencionado, a exemplo do que já ocorrera em outros momentos, papéis fundamentais nas transformações do espaço natalense e,

por consequência, dos municípios situados no seu entorno, a área da “Grande Natal”. Tavares (2017, p. 167) assevera que “a partir dos anos 1960, a cidade de Natal e sua região, passaram a ser o lócus privilegiado de destino de um montante volumoso de investimentos produtivos que sedimentaram uma nova Geografia da produção para o território potiguar”. Ainda de acordo com o autor, a modernização da base material do estado teve início com a expansão da sua malha rodoviária, seguida da expansão das redes de eletricidade e de telecomunicações94.

Os impactos decorrentes dessa realidade emergente se refletirão na acentuação do processo de urbanização, principalmente em Natal. Costa (2000, p. 119) afirma que a “década de 1960 marca o começo de uma nova fase para a urbanização de Natal, pois a cidade deixa de ser incipiente [...] para entrar no contexto urbano do país”. A capital experimentou, a partir de então, um crescimento bastante acentuado que resultou de um conjunto de ações levadas a cabo pelos setores público e privado, destacando-se a criação da SUDENE e do programa habitacional BNH, a intensificação da atividade industrial, o crescimento do setor terciário, a atividade extrativa do petróleo, a atividade turística e as novas demandas de serviços (COSTA, 2000).

Em que pesem as mudanças verificadas na capital, é importante destacar o fato de que a realidade norte-rio-grandense ainda era caracterizada por uma dinâmica econômica que estava baseada nas atividades primárias, em que a cana-de-açúcar, a pecuária e o algodão eram alguns dos seus principais produtos. Sobre esse momento, Azevedo, F. (2013, p. 117) afirma:

Até meados do século XX a economia potiguar era essencialmente rural, destacando-se a produção de cana-de-açúcar na Zona da Mata e parte do Agreste, a cotonicultura nas demais regiões, associando-se às culturas alimentares de subsistência como o milho, o feijão e a mandioca; a pecuária no sertão, interpondo-se à cotonicultura e à policultura de subsistência; além da atividade salineira no litoral centro-norte e oeste do estado.

Araújo, D. (2010) observa que a integração produtiva do Rio Grande do Norte se deu de forma atrasada em relação ao que se via na realidade nordestina:

94 _{“A expansão do capitalismo industrial brasileiro para os espaços periféricos, exigia que se efetuasse uma}

modernização não apenas do ponto de vista da circulação em toda sua base material. Assim, paralelamente a expansão das rodovias, o Rio Grande do Norte presenciou a expansão de sua rede elétrica e de seu sistema de telecomunicações. Contando com a solidariedade normativa de diversas instituições federais, tais como SUDENE, Ministério de Minas e Energia e ELETROBRAS, que constituíram um conjunto de leis e normas para levar adiante o processo de modernização e tecnificação do território nacional e, nesse caso, mais especificamente da Região Nordeste, o Rio Grande do Norte iniciava de fato uma (re)novação de sua materialidade” (TAVARES, 2017, p. 162-163).

[...] embora fosse possível enxergar a integração produtiva do Nordeste bem antes da década de 1970, no Rio Grande do Norte, até esta década, sua integração produtiva foi demasiadamente incipiente dado, por um lado, o baixo grau de desenvolvimento de suas forças produtivas nos macro setores econômicos (indústria e agricultura) – que não o permitiu contrapor-se à concorrência dos estados maiores, bem como da região Sudeste – e, por outro lado, devido ao efeito de “bloqueio ou inibição” (ARAÚJO, D., 2010, p. 99).

A partir do exame dos autores pesquisados, podemos observar que o maior impulso à dinamização da área que forma a RMN se deu com a política industrial efetivada pela SUDENE, órgão criado em 1959 com o objetivo primordial de “levar à região Nordeste as condições instrumentais que sustentassem seu desenvolvimento” (ARAÚJO, D., 2010, p. 100). No caso do Rio Grande do Norte, a atuação da SUDENE teve um papel fundamental, notadamente entre as décadas de 1970 e 1980, para alavancar as políticas voltadas à expansão da sua base industrial nos mais diversos setores.

Dentre os instrumentos utilizados pela SUDENE para efetivação a da sua atuação, destacam-se as concessões de incentivos fiscais e financeiros, que proporcionaram a implantação de um conjunto de ações que contribuiu para modificar a realidade econômica, via consolidação do processo de industrialização no Estado com a implantação de polos industriais, o que beneficiou, notadamente, Natal e alguns dos municípios que formam a RMN (ARAÚJO, D., 2010; SANTOS, P., 2010; ARAÚJO; SILVA; PEREIRA, 2015). Gomes et al. (2015) destacam a implantação do Distrito Industrial de Natal, na década de 1970, como um fator de dinamização econômica não apenas de Natal, mas da RMN.

[...] foi somente na década de 1970 que a indústria passou a ser uma economia de expressão para a cidade e seu entorno, quando fora criado o então Distrito Industrial de Natal (DIN), via política de expansão da indústria, desencadeada a partir da criação da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE. [...] foi com a instalação do DIN, associado a políticas territoriais e sociais do Estado brasileiro na região Nordeste, com vistas ao desenvolvi- mento regional, que houve o desencadeamento da produção de uma configuração territorial institucionalmente reconhecida como Região Metropolitana de Natal (GOMES et al., 2015, p. 48).

Também nesse período, outras intervenções foram levadas a efeito pelo Estado, e também pelo setor privado, na economia estadual, como, por exemplo, o fomento à atividade turística, o início das atividades da Petrobras, o fortalecimento da fruticultura irrigada e da carcinicultura, bem como a efetivação das políticas públicas de desenvolvimento urbano, consolidando, com isso, um ciclo de expansão da atividade econômica no estado (COSTA,

2000; AZEVEDO, F., 2013; CLEMENTINO; FERREIRA, 2015; MEDEIROS, S., 2015; AZEVEDO; GALINDO, 2016).

Malgrado as intervenções realizadas na década de 1970, foi na década de 1980 que se verificou efetivamente um processo de reformulação das bases produtivas no Rio Grande do Norte, denominado de reestruturação produtiva, e que foi um “processo de mudança marcado por transformações em várias dimensões do espaço geográfico – econômica, política, técnica, social e ambiental” (AZEVEDO, F., 2013, p. 114). Essas mudanças trouxeram, como consequência, a reestruturação do território, que é “marcado dentre outros aspectos, pela falência de determinadas atividades econômicas, redefinição e reestruturação de outras, mas sobretudo o surgimento de ‘novas’, nunca antes presentes no território potiguar” (AZEVEDO, F., 2013, p. 114).

Nesse contexto, chamamos a atenção para o fato de que mesmo num momento de crise econômica no país, como foram os anos 1980 (a chamada “década perdida”), o estado não tenha sentido os seus efeitos na mesma intensidade que outras regiões. Ao refletir acerca desse momento, Araújo, D. (2010, p. 133) assevera que

Cognominada de ‘década perdida’ devido aos vários fatores internacionais e nacionais que levaram à recessão ver-se-á que na região Nordeste do Brasil e, especificamente, no Rio Grande do Norte, a crise que se estabeleceu nessa década não chegou a criar grandes estrangulamentos sobre o desempenho de suas economias.

No entendimento do referido autor, um dos elementos que levaram as economias da região Nordeste e do RN a apresentarem realidades opostas do que ocorria no restante do país está relacionado aos investimentos decorrentes do II Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico (II PND), implantado na década anterior (ARAÚJO, D., 2010)95. Esse cenário trouxe, por consequência, transformações substanciais na realidade espacial de algumas das regiões do estado, inclusive naquela que anos mais tarde seria conhecida como Região Metropolitana de Natal.

O estímulo à expansão da base industrial do estado, por meio da implantação dos Distritos Industriais – notadamente em Natal –, mas também o incentivo ao desenvolvimento de outras atividades econômicas marcaram esse momento. Neste sentido, Azevedo, F. (2013,

95 _{“[...] diferentemente das economias estaduais mais industrializadas, como São Paulo, as economias da região}

Nordeste e a potiguar encontravam-se, nesse período, em melhor situação dado que a região e muitos dos seus estados “colhiam” as benesses dos investimentos do II Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico (II PND)” (ARAÚJO, D., 2010, p. 133).

p. 18) analisou as mudanças ocorridas na dinâmica da produção do espaço potiguar, na década de 1980, e destacou que elas ocorreram com base em “incentivos estatais, em consonância com o movimento do capital privado, sobretudo, no processo de fomento e/ou (re)estruturação das atividades, agropecuária, pesca, turismo, mineração, construção civil, carcinicultura, indústria têxtil, comércio e serviços”.

Foi no contexto das ações da SUDENE – relacionadas às políticas de expansão da atividade industrial –, do BNH – por meio da política habitacional – e de expansão da infraestrutura (rodovias, redes de energia, telecomunicações, e abastecimento de água), que a dinâmica do processo de urbanização tomou impulso no estado (Tabela 2).

Tabela 2 – População total, urbana e rural do Rio Grande do Norte (1970 – 2010).

Ano Total Urbana % Rural %

1970 1.550.184 736.615 47,5 813.569 52,5

1980 1.898.835 1.115.279 58,7 783.556 41,3

1991 2.415.567 1.669.267 69,1 746.300 30,9

2000 2.776.782 2.036.673 73,3 740.109 26,7

2010 3.168.027 2.464.991 77,8 703.036 22,2

Fonte: IBGE – Censo demográfico 1970, 1980, 1991, 2000 e 2010.

Nesse período, a então denominada “Grande Natal” foi a área que começou a sofrer as maiores transformações na sua configuração socioespacial. Refletindo o cenário do processo de reestrutura produtiva e reestruturação territorial ocorrido no RN, as cidades também sofreram os reflexos, em sua expansão e estruturação, das políticas conduzidas pelo poder público, bem como das ações empreendidas pelo capital privado.

Os dados da Tabela 2 mostram que, diferentemente da tendência já observada no país, a população do estado ainda estava, na década de 1970, majoritariamente concentrada nas áreas rurais, evidenciando a forte vinculação da economia e da sociedade à realidade agrária. Foi somente no censo de 1980 que a população estadual passou a ser majoritariamente urbana, porém os percentuais observados ao longo do período ainda permaneceram abaixo daqueles aferidos no país e na própria região Nordeste.

Considerando a realidade brasileira, compreender a dinâmica da urbanização no contexto de um estado periférico, como é o caso do Rio Grande do Norte, envolve levar em consideração o fato de que se trata de uma realidade em que as cidades diferenciam-se bastante entre si, no que concerne às suas características, apresentando vários contrastes. Trata-se de um estado cuja grande maioria dos núcleos urbanos possui uma população inferior a 20 mil habitantes – dentro de um total de 152 centros urbanos, sendo que, deles, poucos desempenham

funções urbanas mais complexas nas suas respectivas regiões –, e que conta com dois municípios considerados 100% urbanos (Natal e Parnamirim), ambos pertencentes à Região Metropolitana, evidenciando-se que “a rede urbana do estado é composta por um grande número de pequenas aglomerações que orbitam em torno de poucos municípios com uma oferta maior de produtos e serviços” (LOCATEL, 2015, p. 12).

O período compreendido entre a década de 1970 e a primeira metade dos anos 1980, conforme vimos, foi aquele no qual se deu a maior parte dos investimentos nas políticas de desenvolvimento urbano, notadamente na política de habitação, por meio da construção dos grandes conjuntos habitacionais, principalmente pela COHAB-RN, o INOCOOP e o IPE, e a expansão das infraestruturas urbanas, o que contribuiu para a expansão do tecido urbano das cidades favorecidas, sendo Natal e Mossoró os municípios mais beneficiados com essa política pública (NASCIMENTO, 2013; MEDEIROS, S., 2015).

Como já destacado, as intervenções do poder público e da iniciativa privada ao longo dos anos 1970 e 1980 foram responsáveis por transformações na dinâmica socioespacial em diversas áreas do estado, tendo sido em Natal e nos municípios localizados no seu entorno – dentre os quais podemos destacar Macaíba – que seus efeitos foram particularmente mais efetivos. Não podemos deixar de mencionar que a emergência de uma nova realidade também apresentou reflexos na dinâmica do processo de urbanização, na medida em que contribuiu para: a) a transformação das cidades, estimulando o crescimento populacional nos principais centros urbanos do estado, particularmente na área que forma a atual RMN; b) para a consolidação das tendências de expansão do tecido urbano; e c) para o surgimento de novas configurações urbanas.

Da mesma forma, não podemos deixar de destacar os impactos decorrentes desse novo momento para a realidade urbana de Macaíba, tendo em vista que foi ao longo desse período que o município recebeu aportes de investimentos na expansão de diversas infraestruturas e de serviços públicos, da política habitacional, além de ter acolhido alguns projetos nas áreas da