Os conjuntos habitacionais (1960-1980) e a estruturação do espaço urbano em

Como foi dito na seção anterior, Macaíba recebeu os investimentos das políticas públicas de habitação e de outros projetos cuja finalidade era ampliar a sua infraestrutura. Mencionamos a importância da SUDENE no que diz respeito à expansão industrial no Nordeste, e particularmente, no estado75_{. No entanto, a compreensão da estruturação do espaço} urbano de Macaíba nas décadas de 1970 e 1980 não é possível sem que se considerem os impactos da política habitacional conduzida pelo Banco Nacional de Habitação (BNH).

O objetivo específico desta seção é analisar o papel que a política habitacional do BNH realizou em Macaíba através da Companhia de Habitação do Rio Grande do Norte (COHAB- RN) e do Instituto de Previdência dos Servidores do Estado do Rio Grande do Norte (IPE), evidenciando sua contribuição para o crescimento urbano a partir do final da década de 1970.

75 _{Trataremos desse período de forma mais específica no próximo subcapítulo, notadamente quando discutirmos a}

Partimos do pressuposto de que essa política pública serviu como elemento indutor para a expansão urbana em Macaíba no período mencionado. Na medida em que os conjuntos habitacionais construídos na cidade seguiram a mesma lógica locacional daqueles que foram construídos em outras cidades, isto é, localização em áreas afastadas do núcleo principal, as áreas existentes entre os conjuntos e o “centro” foram se tornando objeto de novas ocupações ao longo do tempo, configurando novas feições no espaço urbano. Na atualidade, as áreas desses conjuntos encontram-se totalmente integradas ao seu tecido urbano.

Como forma de contextualizar o processo em questão, faremos inicialmente uma breve discussão sobre a política habitacional no Brasil a partir da criação do BNH, e sobre como a política desse órgão se efetivou não apenas no Rio Grande do Norte, como também em Macaíba, contemplando seus reflexos sobre a estruturação da cidade. Esse percurso se justifica pelo fato de que ele nos permitirá identificar as motivações que levaram o Estado a direcionar suas ações para a cidade.

Mesmo o Estado tendo assumido um papel de maior protagonismo na política de habitação, já na década de 1930, notadamente durante o governo de Getúlio Vargas (1930- 1945), foi no período dos governos militares (1964-1985) que ocorreu o mais significativo conjunto de ações estatais voltadas para a provisão habitacional. Foi com a instituição do Plano Nacional de Habitação – Lei n° 4.380, de 21 de agosto de 1964 – que foram criados o BNH e o Sistema Financeiro de Habitação (SFH). Esse momento representou, portanto, o início de uma nova política habitacional (BOLAFFI, 1982; AZEVEDO; ANDRADE, 2011).

A criação do BNH, com todo o aparato jurídico-institucional que surgiu a partir de 1964, foi vista como uma das formas encontradas pelo regime militar para conquistar sua legitimidade perante a sociedade. De acordo com Azevedo, S. (1988, p. 109), questões de ordem política, econômica e ideológica compuseram as motivações para a criação do BNH. No campo político, o autor pontua que “o desempenho marcante na produção de casas populares deveria permitir ao regime militar emergente obter a simpatia de largos setores das massas que constituíram o principal apoio social do governo populista derrubado em 1964”.

No plano econômico, a atuação do BNH tinha o propósito de gerar uma agenda positiva, uma vez que pretendia promover o “estímulo à poupança; absorção, pelo mercado de trabalho, de um maior contingente de mão-de-obra não qualificada; desenvolvimento da indústria de material de construção; fortalecimento, expansão e diversificação das empresas de construção civil e das atividades associadas” (AZEVEDO, S., 1988, p. 109-110). No tocante ao aspecto ideológico, o BNH foi a forma encontrada pelo regime para, ainda que implicitamente, incutir

a ideologia da casa própria76 na sociedade (AZEVEDO, S., 1988; BONDUKI, 1994; AZEVEDO; ANDRADE, 2011).

Outro papel desempenhado pelo BNH foi o de ser um dos braços de atuação do Estado no desenvolvimento urbano, voltado, num primeiro momento, para a produção habitacional, e, num segundo momento, com a ampliação de sua estrutura institucional, dedicado a projetos de infraestrutura urbana, notadamente nas áreas de saneamento básico, e ao financiamento de materiais de construção, transporte, dentre outras atividades (AZEVEDO, S., 1988).

Em sua estrutura de atuação, a política de habitação contava com os aportes financeiros do SFH, que tinha o BNH como agente operacional. No âmbito dos estados e dos municípios, a execução dessa política ficou a cargo dos chamados “agentes promotores”, que eram as Companhias de Habitação (COHAB), as quais se constituíam em empresas mistas cujos controladores acionários eram os governos estaduais e/ou municipais, e que estavam voltadas para a construção de moradias para os setores de baixa renda (AZEVEDO, S., 1988). Outros agentes que atuaram na produção foram os Institutos de Orientação às Cooperativas Habitacionais (INOCOOP), que “tinham um papel de orientador da viabilidade dos projetos pleiteados pelas cooperativas. Atuavam para as faixas salariais de 5 a 10 salários mínimos” (MEDEIROS, S., 2015, p. 75).

O período de atuação do BNH, que foi entre 1964 e 1986, pode ser considerado como aquele em que, de fato, o país contou com uma política nacional de habitação, o que pode ser comprovado pelo número de unidades habitacionais financiadas. De acordo com Bonduki (2008, p. 73), “o Sistema Financeiro da Habitação financiou a construção de 4,3 milhões de unidades novas, das quais 2,4 com recursos do FGTS, para o setor popular, e 1,9 milhões com recursos do SBPE, para o mercado de habitação para a classe média”77.

No Rio Grande do Norte, a política de habitação teve como principais agentes promotores a COHAB – RN, o INOCOOP e, em menor proporção, o IPE. O primeiro tinha como foco atender a população de menor poder aquisitivo (de início, famílias cujas rendas variavam entre um e três salários mínimos, passando para cinco salários a partir de 1975), enquanto o INOCOOP era voltado para uma população de renda mais elevada (entre cinco e dez salários mínimos). Já o IPE teve sua atuação direcionada para a assistência aos servidores

76 _{“São essas as características do estilo de vida das classes de renda média e baixa que conferem à casa própria a}

importância subjetiva e objetiva que elas lhe atribuem ao transformá-la na sua principal aspiração. Subjetivamente, a aquisição de um imóvel se constitui na principal evidência de sucesso e da conquista de uma posição social mais elevada. Objetivamente, a casa própria não só melhora as possibilidades de acesso ao crediário, como libera o orçamento familiar da obrigação mensal inexorável do aluguel.” (BOLLAFI, 1982, p. 43-44, grifo do autor).

públicos do estado e dos municípios. No que se refere às tipologias de habitação, a COHAB – RN atuou predominantemente na construção de casas, enquanto que o INOCOOP teve sua produção voltada tanto para casas quanto para apartamentos (MEDEIROS, S., 2007; 2015).

Quanto à distribuição da produção executada por parte desses agentes, observamos que a maior parte dos conjuntos habitacionais produzidos no estado se concentrou em Natal, seguido de Mossoró, e, em menor proporção, os demais municípios do estado. Considerando-se apenas a atuação da COHAB, Medeiros, S. (2015, p. 99) destaca que “até 1980, das 15.398 unidades em construção, em reforma ou aquisição de terrenos, 11.940 estavam localizadas nas cidades de Natal e Mossoró, o que corresponde a 77,5% de toda a atuação do órgão”.

Apesar do fato de que a produção habitacional estatal em Macaíba, no período de atuação do BNH, não representa um montante significativo em relação ao total de unidades habitacionais construídas no Rio Grande do Norte78, entendemos ser necessário considerar os impactos que essa política habitacional teve para o crescimento urbano da cidade.

Assim, tendo como base as informações coletadas na DATANORTE e as legislações municipais disponibilizadas no Portal da Transparência da Prefeitura de Macaíba, podemos identificar que foram construídos, entre o final da década de 1970 e a primeira metade da década de 1980, os seguintes conjuntos habitacionais: Alfredo Mesquita I, Alfredo Mesquita II, Auta de Souza I e Auta de Souza II79, IPE80, Macaíba (Promorar)81 e Tavares de Lyra (Figura 6).

78 _{Analisando a atuação da COHAB em todo o estado do Rio Grande do Norte, e tomando como referência os}

conjuntos habitacionais com mais de 100 unidades construídas pelo órgão, Medeiros, S. (2018, online) afirma: “No que tange à espacialidade da produção da Cohab/RN, das 39.780 unidades (construídas, reformadas ou terrenos adquiridos), 24.373 estavam em Natal – a capital do estado do RN –, o que corresponde a 61% da produção, e 7.202, 18%, estavam em Mossoró – a segunda maior cidade do estado (Cohab/RN, 2015). Os números demonstram uma alta concentração da participação do BNH em Natal e Mossoró, com 79% de toda a atuação do órgão nessas duas cidades. Somente em outras cinco cidades a produção habitacional ultrapassou as 500 unidades: Currais Novos (1.162), Caicó (728), São Gonçalo do Amarante (648), Ceará Mirim (556) e Assú (528). No entanto, é relevante destacar que a Cohab atuou, ao todo, em 64 dos 150 municípios do RN, sendo que em somente 19 deles a produção ficou acima de 100 unidades, com um total de 43 empreendimentos”

79 _{Por meio da Lei 134/83, de 03 de março de 1983, o conjunto Auta de Souza II passou a denominar-se Henrique}

Castriciano de Souza (MACAÍBA, 1983a).

80 _{A Lei 135/83, de 03 de março de 1983, instituiu a denominação de Conjunto Fabrício Gomes Pedrosa}

(MACAÍBA, 1983b).

Figura 6 – Localização dos conjuntos habitacionais em Macaíba.

Fonte: Elaboração a partir de imagem do Google Earth Pro (2017).

Um aspecto a ser ressaltado é que as denominações dadas aos conjuntos construídos em Macaíba fazem referência a personagens históricos do município: Alfredo Mesquita (líder político da primeira metade do século XX), Auta de Souza (poeta), Fabrício Pedroza (comerciante e fundador de Macaíba), Henrique Castriciano (escritor, político, fundador da Academia Norte-rio-grandense de Letras, da Escola Doméstica de Natal e dos Escoteiros do Alecrim), Nair de Andrade Mesquita (matriarca de uma tradicional família local e ex-Deputada Estadual) e Tavares de Lyra (professor, jurista e político).

Outrossim, a referência dos conjuntos também se tornou ao longo do tempo de tal forma representativa e constitutiva de uma identidade para determinados setores da cidade, que serviu como elemento principal para a denominação de alguns dos seus bairros, delimitados com a aprovação do Plano Diretor em 2008, como são os casos dos bairros Alfredo Mesquita, Auta de Sousa, Fabrício Pedroza e Tavares de Lyra. Apenas o popularmente conhecido como conjunto Promorar foi exceção, pois foi incluído nos limites do bairro São José.

O quadro 2 apresenta a cronologia em que se deu implantação dos sete conjuntos habitacionais de Macaíba, dos quais cinco ficaram sob a responsabilidade da COHAB-RN e dois sob a responsabilidade do Instituto de Previdência dos Servidores do Estado (IPE), o que representou uma produção total de 550 unidades habitacionais (UHs). Na pesquisa, também foram identificadas referências a outros dois conjuntos habitacionais, que são: o Conjunto

Alberto Maranhão, construído na área do Loteamento Campo das Mangueiras, e o Conjunto São Geraldo, localizado na área do Loteamento São Geraldo. Mas, por falta de informações mais detalhadas sobre a quantidade de UHs e o ano em que foram construídas, esses conjuntos não foram incorporados à análise.

Quadro 2 – Conjuntos habitacionais em Macaíba (1977 – 1984).

Nome Ano Responsável N° unid.

Alfredo Mesquita I 1977 COHAB 55

Alfredo Mesquita II 1979 COHAB 40

Fabrício Gomes Pedroza (IPE) 1981 IPE 85

Auta de Souza I 1983 COHAB 108

Macaíba – Promorar 1984 COHAB 50

Auta de Souza II 1984 COHAB 136

Tavares de Lyra 1984 IPE 76

TOTAL 550

Fonte: Companhia de Processamento de Dados do Rio Grande do Norte (DATANORTE); Lei nº 115, de 21 de setembro de 1981 (MACAÍBA, 1981); Diário de Natal, edição de 09/11/1983 (CONJUNTO...,1983).

Num contexto em que a mancha urbana se caracterizava por apresentar uma concentração na área que correspondia ao sítio histórico e uma ocupação que parcamente se estendia pelas vias que ligavam a cidade à sua área rural, podemos considerar que os conjuntos se constituíram em importantes vetores para a estruturação do espaço urbano de Macaíba. Ressaltemos, contudo, que não foram apenas os únicos, tendo em vista que identificamos a existência de alguns parcelamentos privados, construídos ainda nas décadas de 1950 e 1960, e de outros que foram implantados paralelamente à construção dos conjuntos habitacionais.

Os locais onde esses loteamentos foram implantados se situaram em áreas rurais, majoritariamente entre as rodovias BR 226 – a estrada de Mangabeira, entre Macaíba e Natal – e a BR 304, entre o núcleo urbano de Macaíba e os limites territoriais com Parnamirim. Já os conjuntos também foram construídos em áreas rurais, onde antes existiam alguns sítios, mas tinham uma localização mais próxima à mancha urbana consolidada.

Assim, podemos considerar a existência de duas dinâmicas entre o final dos anos 1970 e início dos anos 1980. Uma era caracterizada pela intensificação dos parcelamentos privados do solo a partir da ação dos proprietários de terra, que visavam a extração das rendas fundiárias a partir da comercialização. Esses loteamentos, como veremos mais adiante, tinham por característica a existência de lotes com áreas de diferentes tamanhos, sendo alguns deles destinados à formação de pequenos sítios de recreação. A outra dinâmica consistia no parcelamento levado a efeito pelo Estado, via política habitacional, com a construção de

diversos conjuntos em áreas localizadas no entorno do núcleo principal, contribuindo para a ocupação das áreas situadas entre os conjuntos e o centro.

Os dois primeiros conjuntos construídos em Macaíba pela COHAB foram os Alfredo Mesquita I e II, sendo a primeira etapa constituída por 55 unidades, entregues no ano de 1977, e a segunda, em 1979, composta por 40 unidades. Além das casas, o projeto previa a existência de uma escola, uma área comercial e uma área de lazer. Uma reportagem veiculada no periódico

Diário de Natal, do dia 27 de maio de 1978, destaca a inauguração da segunda etapa do

conjunto.

[...] o Diretor-Presidente da COHAB, [...], fez a entrega quarta-feira em nome do Governador, do conjunto habitacional “Alfredo Mesquita”, em Macaíba. O núcleo compreende 40 unidades residenciais, centro comercial e quadra de esportes, com mais de sete mil metros quadrados de pavimentação. Na oportunidade, também, foi inaugurada a iluminação da praça de esportes (GOVERNO..., 1978, p. 8).

No início dos anos 80, outros conjuntos são construídos em Macaíba. Em 1981, o poder público municipal oficializou a doação ao IPE de um terreno para a construção de um conjunto com 85 unidades habitacionais cujo público-alvo eram os “servidores da Prefeitura, da Câmara Municipal e funcionários do âmbito estadual” (MACAÍBA, 1981, p. 1).

Nos anos seguintes, foram construídos os dois maiores conjuntos da cidade, o Auta de Souza I, em 1983, e o Auta de Souza II (posteriormente denominado de Henrique Castriciano de Souza), em 1984. Na primeira etapa foram construídas 108 casas, enquanto que na segunda etapa foram 136 casas (Cr$ 250 MILHÕES..., 1983, p. 2; MACAÍBA, 1983a). Esses conjuntos foram construídos em área localizada entre os principais acessos para Natal, a BR 226 e a BR 304, tendo como vias de interligação as ruas Dr. Pedro Matos (antiga rua da Aliança), Dr. Heráclito Vilar e Pres. Castelo Branco.

Ainda no contexto da política do BNH, Macaíba também recebeu investimentos de programas voltados para melhorias de habitações, estando entre eles o Programa de Erradicação da Sub-habitação (PROMORAR). O programa em questão foi, de acordo com Melo (1989), implantado no governo de João Baptista Figueiredo com objetivo de “‘erradicar subhabitações’ a partir de intervenções visando a melhoria dos núcleos habitacionais de favelas, sem implicar, portanto, a remoção dos moradores” (MELO, 1989, p. 39, grifo do autor).

Ainda conforme destacado pelo autor, o PROMORAR respondeu por uma parte da produção habitacional executada pelas COHAB’s no período entre 1979 e 1982, tendo como público-alvo a população de baixa renda.

É com o PROMORAR que a produção de habitações populares nos moldes de programas alternativos atinge o recorde histórico em termos quantitativos. As COHABs produziram no período 1979-1982 mais de 600 mil unidades, das quais quase um quarto pelo PROMORAR; ou seja, cerca da metade do número de produzidas no período 1964-1986. [...]. Com efeito, foi no Nordeste que se concentrou a maior parte dos investimentos do PROMORAR (MELO, 1989, p. 39).

Em Macaíba, o poder público municipal fez a doação de um terreno às margens da rua Cel. Maurício Freire e da RN 160 (Macaíba – São Gonçalo do Amarante), e, por meio de convênio com a COHAB – RN, foram construídas 50 unidades habitacionais, dando origem ao chamado conjunto Promorar (Cr$ 250 MILHÕES..., 1983, p. 2; MACAÍBA, 1982). Outros dois projetos implementados para atender a população de baixa renda que não se enquadrava como público-alvo da política de construção dos conjuntos habitacionais foram os projetos João de Barro (Programa Nacional de Autoconstrução) e Crescer, ambos voltados para melhorias das condições de habitabilidade, por meio do sistema de autoconstrução.

Instituído em 1984, o Projeto João de Barro se constituiu numa tentativa de consolidar “um programa de autoconstrução em larga escala e se distingue dos programas de autoconstrução em geral por se destinar a núcleos urbanos de pequenos e médios portes” (MELO, 1989, p. 41). Medeiros, S. (2015) aponta que, juntamente com outros programas82_{, o} João de Barro foi uma das formas como o BNH atuou nas faixas de renda mais baixas da população, ampliando “o leque de programas, até então restritos à produção de novas unidades, para a população de menores rendimentos” (MEDEIROS, S., 2015, p. 76).

Como parte da efetivação do referido projeto o poder público fez a doação, em 1984, de um terreno com o objetivo de “beneficiar comunidades de baixa renda, interessadas em participar do Projeto JOÃO DE BARRO e Projeto CRESCER, utilizando processos de auto- construção” (MACAÍBA, 1984, p. 1). O jornal O Poti, do dia 25 de novembro de 1984, trouxe destaque a respeito desses dois projetos na cidade:

O Projeto João de Barro, que já dispõe de terreno doado pela Prefeitura, aguarda a liberação de recursos para início de sua implementação. Numa 1ª Etapa esse projeto prevê a edificação de 78 unidades. Quanto ao projeto Crescer, o seu ritmo de trabalho continua satisfatório, já contando com 20 residências concluídas e outras melhorias habitacionais nas ruas Heráclito Vilar e Valério Mesquita (PROJETOS..., 1984, p. 24).

82 _{O Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (PROFILURB), o já mencionado programa PROMORAR,}

além do Programa de Financiamento da Construção, Conclusão, Ampliação ou Melhoria da Habitação de Interesse Social (FICAM) e do Programa de Desfavelamento (MEDEIROS, S., 2015).

A menção a esses dois projetos é importante, pois foram iniciativas direcionadas para as áreas reconhecidas pelo poder público municipal, naquele momento, como as mais carentes da cidade e estavam localizadas na sua porção mais ao sul. Trata-se da primeira referência de uma intervenção feita naquela parte da cidade, cuja ocupação se estendia pela margem direita da BR 304 (Macaíba – Natal) e também ao longo da margem esquerda da RN 160 (Macaíba – Vera Cruz) e de outros acessos que ligavam a cidade à zona rural. Nos anos 90 essa área passou a fazer parte das atenções do setor imobiliário, que ali implantou um loteamento – o Loteamento Esperança –, e, no final dos anos 2000, um condomínio horizontal – o Condomínio Imperial –, contribuindo assim para a consolidação da ocupação na porção mais ao sul da cidade.

No momento em que ocorria na cidade o surgimento de novas áreas de ocupação, houve a necessidade de estabelecer uma legislação que pudesse orientar o seu crescimento urbano. Neste sentido, em 1983 foram aprovados o Código de Obras e Edificações do Município de Macaíba (MACAÍBA, 1983c) e a Lei de Zoneamento do Município de Macaíba (MACAÍBA, 1983d), sendo que esta última definiu o macrozoneamento do município, dividindo-o em zona urbana, zona de expansão urbana e zona rural.

Ao longo da pesquisa realizada nas legislações do período, pudemos observar o papel do poder público municipal como o agente de grande peso na determinação dos locais onde os conjuntos foram construídos. Essa atuação se evidenciou notadamente na cessão, aos agentes promotores – seja a COHAB, seja o IPE – dos terrenos para a implantação dos conjuntos, o que podia se dar tanto por meio de doação de terrenos previamente desapropriados – o que configura, pois, uma intervenção sobre a propriedade da terra –, como pela doação de terras já pertencentes ao patrimônio municipal.

Discutindo as lógicas locacionais das políticas habitacionais do BNH e do Programa Minha Casa Minha Vida, Silva e Tourinho (2015, p. 404) afirmam:

A escolha da localização [dos conjuntos] não ocorre de forma aleatória, há uma lógica que preside a ação. Essa lógica está relacionada com a natureza das políticas habitacionais e com os interesses dos diferentes agentes en- volvidos na produção dos conjuntos. Além disso, a disponibilidade e os preços dos terrenos também exercem papel fundamental nas escolhas locacionais.

Considerando a localização dos conjuntos construídos entre a segunda metade da década de 1970 e a primeira metade da década de 1980, o conjunto que possuía, quando da sua construção, a menor distância em relação ao que poderíamos considerar como o “centro” da