Gestão de pessoas no âmbito da gestão pública

A implementação das reformas administrativas no âmbito da esfera pública era operacionalizada por meio dos servidores que compunham os diversos órgãos do aparelho estatal. À medida que o lócus das reformas se alterava o impacto sobre o servidor também mudava. Historicamente, tem-se a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (Dasp), na década de 30, como a primeira tentativa de se profissionalizar o serviço público no país. Este órgão responsabilizou-se pela institucionalização das políticas de recursos humanos por meio da criação de novas sistemáticas de classificação de cargos, estruturação de quadros de pessoal, o estabelecimento de regras para profissionalização dos servidores e a constituição de um sistema de carreiras baseado no mérito (PIRES et al., 2005).

Ressalta-se também nesse período a criação de leis trabalhistas que perduram até hoje e que possibilitaram um relativo domínio político duradouro para o governo Getúlio Vargas (COLTRO, 2009). São exemplos dessas leis a organização do Departamento Nacional do Trabalho, a concessão de férias, a instituição da carteira profissional, o regulamento do horário do trabalho, entre outras. A Lei n° 1711 de 1952, revogada posteriormente pela Lei n° 8112/90, instituiu o regime jurídico dos funcionários públicos civis da União, foi uma das principais normas legais para a gestão de recursos humanos na administração pública federal.

A partir da organização burocrática do serviço público, os funcionários passaram a ser mais especializados e recrutados por mérito, exercerem suas ocupações de forma continuada, suas condutas passaram a ser regidas pelas normas legais estabelecidas, e não mais se submetiam à vontade pessoal do chefe superior. A comunicação tornou-se formal e as relações impessoais. Essa reforma representa um marco referencial voltado para a ruptura de valores culturais que determinavam práticas como o clientelismo, o centralismo exagerado e o nepotismo (LIMA, 2007).

39 O Decreto Lei 200/67, citado no capítulo anterior, que propôs a descentralização funcional, transferindo as atividades para as autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista também contribuiu para a restruturação do sistema de atividades auxiliares que compreendiam as atividades de pessoal, orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade e auditoria. Segundo Bresser Pereira (1998) nestas unidades descentralizadas os empregados eram celetistas, submetidos ao regime privado de contratação de trabalho. Para o autor, tal decreto culminou em duas consequências indesejáveis para a administração de pessoal: a) facilitou o patrimonialismo ao permitir contratações sem concurso público, gerando nepotismo e contratações inadequadas; b) permitiu o enfraquecimento do núcleo estratégico do Estado uma vez que, o regime militar usava de uma estratégia oportunista contratando os escalões superiores da administração através das empresas estatais, em vez de promover concursos e desenvolver as carreiras de altos administradores da Administração Direta.

Os constituintes perceberam que as estratégias de descentralização propostas pelo Decreto Lei 200 permitiram certo clientelismo, principalmente nos estados e municípios, que se agravou com a redemocratização, mas não notaram que essas formas mais descentralizadas e flexíveis podiam solucionar o problema do Estado de administrar com eficiência as empresas e os serviços sociais. Os Constituintes decidiram então completar a revolução burocrática, que não havia sido plenamente implantada na década de 1930, e pensar depois nos princípios da moderna administração pública. Nesse sentido, A Constituição Federal de 1988 sacramentou os princípios de uma Administração Pública arcaica, burocrática ao extremo, centralizada, hierárquica e rígida, com prioridade à administração direta ao invés da indireta (BRESSER-PEREIRA, 1998).

Para a Gestão de Pessoas a promulgação da carta magma implicou em mudanças que podem ser consideradas um marco na instrumentalização de políticas na área. Nesse sentido ressaltam-se: a) a adoção de um regime jurídico único que tratava de forma igual todos os servidores públicos da administração pública independente da escolaridade ou do nível hierárquico; b) adoção de uma estabilidade rígida, que inviabilizava a cobrança de trabalho dos funcionários relapsos ou excedentes; c) criação de um sistema de grande privilégio para a aposentadoria dos servidores públicos e para seus pensionistas (BRESSER-PEREIRA, 1998).

A década de 90 se inicia com um aumento significativo do quantitativo de cargos organizados em carreiras do serviço público federal, existência de fortes distorções de remuneração, resultando em pressões pela reposição de perdas salariais e a falta de investimento em atividades de treinamento, desenvolvimento e metodologias modernas de planejamento. O que se observou é que os investimentos focaram somente o aperfeiçoamento de sistemas de pagamento, fragilizando os demais processos de gestão de pessoas (PIRES et al., 2005).

Neste contexto surge o desafio de profissionalização do serviço público, ou seja, criação de uma política de carreiras, de concursos públicos anuais, de programas de educação continuada permanente, de uma efetiva administração salarial, ao mesmo tempo em que se introduz no sistema burocrático uma cultura gerencial baseada na avaliação de

40 desempenho2. Para Pires et al., (2005) a construção de mecanismos de motivação dos servidores e o alinhamento das atividades de gestão de pessoas às estratégias das organizações e às diretrizes gerais estabelecidas pelos governos também constituem desafios importantes para a política de gestão de pessoas no serviço público. Já Pacheco (2002) ressalta que para alcançar estes objetivos era necessário mudar o perfil dos servidores públicos federais, em direção a um quadro mais qualificado, tarefa nada fácil devido à rigidez constitucional que impedia demissões e garantia estabilidade, além da necessidade de profunda mudança de cultura.

A ênfase nas novas funções do Estado exigia um quadro enxuto e altamente qualificado de funcionários movidos pelo compromisso com resultados, e não apenas pelo cumprimento de formalidades legais ou obediente e acomodado com a perspectiva de estabilidade e aposentadoria integral. (PACHECO, 2002 p. 81). Uma mudança importante neste aspecto foi quanto à evolução do nível de escolaridade dos cargos e dos servidores. Em 1997 os cargos de nível superior representavam 34,29% do total da força de trabalho e os servidores com nível superior eram 43,8% do total. Em 2009 os cargos de nível superior passaram a representar 41,42% e os servidores com nível superior passaram a 58,5% do total da força de trabalho3. Há diferença entre a escolaridade dos cargos e dos servidores porque a Constituição de 1988 no art. 37, inciso II, veda a mudança de um cargo para outro, mesmo que haja relação de carreira entre eles. Mesmo que um servidor conclua o nível superior, não se pode, por exemplo, passar do cargo de técnico em contabilidade para o de contador. Essa impossibilidade de provimento “derivado” impede que os servidores tenham perspectivas e mecanismos concretos de crescimento profissional – evolução para cargos e funções mais complexos e de maior status – em razão de dedicação, produtividade e comprometimento (AZEVEDO e LOUREIRO, 2003).

O que se observa atualmente é que há um esforço da Administração Pública em prol da modernização de suas atividades. E não há como modernizar sem, portanto, desenvolver profissionalmente o servidor público. Os desafios enfrentados pelos gestores das empresas privadas são agora vividos pelos gestores das organizações públicas, cabe a esse gestor tornar o servidor apto às novas e imprevisíveis situações de trabalho que emergem nesse novo contexto. E a necessidade de capacitação do servidor relaciona-se diretamente ao uso da noção de competência (PIRES et al., 2005).