GOVERNOS SUBNACIONAIS

A participação de governo subnacional86 nas relações internacionais é chamada de paradiplomacia, que pode ocorrer:

[...] por meio do estabelecimento de contatos, formais e informais, permanentes ou provisórios (ad hoc), com entidades estrangeiras públicas ou privadas, objetivando promover resultados socioeconômicos ou políticos, bem como qualquer outra dimensão externa de sua própria competência constitucional, [...]. (VIGEVANI et

al., 2004, p. 13-14).

84 _{Está entre os maiores produtores de fumo dos Brasil.}

85 _{O Sucesso destas atividades se deve a um eficiente sistema de integração entre empresas agroindustriais e} produtores rurais.

86 _{“[...], as teorias de relações internacionais que tentam incorporar os governos subnacionais em suas análises.} Acabam por considerá-los como fazendo parte do conjunto dos chamados ‘novos atores internacionais’.” (WANDERLEY; VIGEVANI, 2005, p. 148-149).

O debate quanto às características centrais da globalização resultou em um consenso: “de que os impactos da globalização são cada vez mais locais e regionais, levando os governos subnacionais87 a assumirem novas responsabilidades, entre elas criar estratégias próprias de inserção internacional.” (WANDERLEY; VIGEVANI, 2005, p. 133).

Dentro desta perspectiva, fica evidente a necessidade de participação:

[...] explorando potencialidades de intercâmbio mediante ações levadas a cabo por governos subnacionais (alguns estudiosos preferem o termo “subestatal”, mas a noção “subnacional” foi consagrada pela literatura especializada): locais (municipais), estaduais e regionais. Observa-se que inúmeros governos subnacionais, em muitos países, mesmo no Brasil, na Argentina, no Uruguai, possuem órgãos que buscam formular a política externa. Ainda que embrionária essa política mostra a importância que o tema tem adquirido. (VIGEVANI et al., 2004, p. 11-12).

Quanto à relevância dos governos subnacionais participarem mais efetivamente na esfera internacional, pode ser analisada como variável indicativa do nível em que o processo de integração regional se encontra e se está dando ênfase ao comportamento dos governos subnacionais. No Brasil, por exemplo, o governo federal88 e os subnacionais têm dificuldades de desenvolver uma política externa que venha atender mutuamente suas respectivas necessidades, principalmente, por sacrificar o grau de autonomia dos sistemas estadual e municipal em decorrência do governo federal deter, em suas mãos, as decisões que afetam os governos subnacionais, ficando evidente a tendência centralizadora. (WANDERLEY; VIGEVANI, 2005).

Mesmo com restrições, algumas iniciativas foram levadas adiante, como a cooperação inter-regional entre a Argentina e o Brasil, que pode ser considerada como destaque na América Latina, sendo:

[...] o chamado Crecenea-Codesul. Representa as siglas de dois conselhos de desenvolvimento econômico e integração regional integrados por governos subnacionais desses dois países (O Crecenea é a Comissão Regional do Nordeste da Argentina para Comércio Exterior. Integram-se as províncias do Chaco, Corrientes, Entre Rios, Formosa, Misiones e Santa Fé. Pelo lado brasileiro, temos o Codesul, o Conselho para o Desenvolvimento Econômico do Sudoeste do Brasil. Dele participam os estados de Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Sul, Paraná e Santa Catarina). [...]. (WANDERLEY; VIGEVANI, 2005, p. 180-181).

87 _{“[...], uma grande questão que se apresenta é a de como operacionalizar a descentralização das atividades de} promoção do desenvolvimento e de gestão das relações internacionais, tendo em vista que os níveis subnacionais de governo são estruturalmente frágeis nas suas relações bilaterais e multilaterais. [...].” (VIGEVANI et al., 2004, p. 25).

88 _{“[...]. A criação da Assessoria de Relações Federativas em 1997, no Ministério das Relações Exteriores, trouxe} o reconhecimento formal de parte do governo federal das ações internacionais realizadas por partes constitutivas da Federação, de estados e municípios, mas também, ao menos parcialmente, de empresas, organizações não- governamentais e outros grupos. [...].” (VIGEVANI et al., 2004, p. 15).

Mas, percebe-se que, para o desenvolvimento mais ativo em termos de participação dos governos subnacionais na oferta de bens e serviços públicos para diminuir as desigualdades sociais e regionais por meio de políticas públicas adequadas e que necessitam de financiamentos, os governos subnacionais precisarão ter autonomia para a contratação de empréstimos e capacidade legal para tributar. Todavia, precisam, paralelamente, desenvolver estratégias e iniciativas para atrair investimentos que venham contribuir na renovação da base econômica e na atualização e melhoria da infraestrutura, proporcionando um aumento da qualidade de vida, promovendo uma maior e melhor integração social e, naturalmente, uma melhora da governabilidade. (REZENDE; OLIVEIRA, 2004; VIGEVANI; et al, 2004).

Os governos subnacionais estão tendo que assumir novos papéis porque os Estados nacionais deixam a desejar ou, até mesmo, de exercer sua função como agentes promotores do desenvolvimento nacional e regional. Passam, em parte, essa tarefa aos níveis estaduais (ou províncias) e locais de governos, que, consequentemente, precisam superar os desafios decorrentes deste novo cenário, utilizando, para tanto, suas vantagens competitivas no comércio mundial, além de defender, e representar interesses e de garantir benefícios para seus partícipes, podendo, ainda, serem considerados atores que procuram agir em função das pressões e demandas que surgem na comunidade, procurando legitimar sua ação. (WANDERLEY; VIGEVANI, 2005).

Isso corrobora, no sentido de que os governos subnacionais não poderão deixar de tomar iniciativas que venham promover sua inserção no comércio internacional; caso contrário, o mesmo dependerá exclusivamente das ações do governo nacional. No entanto, será necessário que os governos subnacionais se preparem de forma mais efetiva, criando mecanismos de desenvolvimento que não entrem em conflitos com os interesses do governo nacional, mas nada impede que possam ser feitas missões empresariais, no intuito de fazer contatos formais e informais com possíveis interessados, e, reciprocamente, receber missões estrangeiras, facilitando desta forma uma aproximação sem grandes pretensões imediatas, mas que, com o passar do tempo, poderão ser de grande relevância.

Observa-se que os governos subnacionais, nos processos de integração seu papel, têm ligação direta com a ideia de desenvolvimento, sendo assim, seria conveniente que o governo nacional tivesse o aval dos governos subnacionais em ações que viessem ao encontro dos interesses de ambos. Verifica-se uma tendência da participação dos governos subnacionais nas relações econômicas internacionais, portanto, os sistemas federais precisam se adaptar a essa nova realidade. Em função do posicionamento pró-ativo das unidades subnacionais dentro dos contextos político-institucionais aos quais estão inseridos, vem

conquistando cada vez mais uma autonomia que se desdobra no campo de atuação nas relações internacionais. E, por estarem promovendo os territórios sob suas jurisdições de maneira gradativa, devem ser reconhecidos, também, como protagonistas no plano internacional. (VIGEVANI et al., 2004; REZENDE; OLIVEIRA, 2004). Os países membros do Mercosul se deparam com situações semelhantes quanto à importância dos governos subnacionais, quer seja municipal ou estadual (ou províncias), por dependerem do governo central, principalmente nas relações com outros países ou blocos comerciais. O Governo do Estado de Santa Catarina vem desenvolvendo contatos com entidades estrangeiras, em alguns casos recebendo-as e também promovendo missões empresariais acompanhado de empresários que tem a intenção de exportar ou de ampliar seus mercados, o resultado tem sido positivo, pois as exportações têm aumentado.

3.2.1 Mercosul e o papel do governo subnacional

Com o desenvolvimento do Mercosul, desde a sua criação, novos cenários passaram a ser constituídos, frutos da globalização e da integração regional, bem como de democratização da gestão governamental, que envolve os países do Cone Sul, e mais recentemente, o governo subnacional, aqui caracterizado pelo governo estadual, que passou a ter papel fundamental como interlocutor no mercado internacional, mesmo sendo considerado numa função de coadjuvante. Baseado nesse contexto: “[...] é fato que os governos subnacionais passaram a ter maior relevância, inserindo-se como atores também no campo das relações internacionais, haja vista as experiências desses governos no processo de integração regional da União Européia e da América Latina.” (Fundap/Cedec/PUC, 2002 apud MARIANO, 2002, p. 95).

A atenção dada pelo governo estadual nas relações internacionais, mesmo que seja para intermediar possíveis negociações ou se envolver mais profundamente através de ações governamentais, tais como incentivos fiscais ou isenções, vai refletir de maneira que contribua como estímulo aos setores empresariais que estejam voltados para o mercado externo, referentes às exportações, e, ainda, para aqueles que necessitam fazer importações, que vão desde matérias primas até máquinas e equipamentos para renovação e atualização do parque industrial e entre tantas outras situações que podem ter a participação ativa do Estado.

Segundo Mariano (2002, p. 95): “Essa ampliação na atuação dos governos subnacionais ocorre de diferentes modos (exercendo funções de coordenação, articulação,

negociação, mobilização e indução dos agentes envolvidos no processo de integração regional) e com intensidade variável.” Prova disso são os estados do Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul, que formam a região Sul do Brasil, e ficam muito próximos dos países do Mercosul, que têm participação mais intensa no que compõe o processo de integração regional, já se adaptaram a essa nova realidade, pois se encontram em uma situação privilegiada em comparação aos outros estados do Brasil.

Segundo Mariano (2002, p. 95): “O governo subnacional é uma organização formal com limites territoriais, população e funções definidos. [...] o Estado é entendido como um conjunto de elementos interdependentes, que integram e fazem a alocação de valores na sociedade.” Fica claro que o Estado, apesar de sua importância, faz parte de um sistema maior, o nacional, reduzindo a determinadas proporções o exercício de sua atividade como órgão de atuação governamental.

De acordo com o mesmo autor (2002, p. 95): “Em princípio, a esfera subnacional é um meio para que o sistema alcance suas finalidades e as defina. Seu objetivo é prestar serviços à população a qual se refere, mas também incorpora tarefas que beneficiam o sistema federal e geram produtos políticos.” Isso caracteriza, dentro de uma visão sistêmica, que o sistema maior (federal) depende do sistema menor (estadual) e vice-versa, formando um conjunto de elementos que precisam interagir, influenciando e sendo influenciado.

Uma preocupação que se tem, no caso da política externa e da integração regional, é o fato dos governos subnacionais não serem reconhecidos pelo direito internacional público como atores legais desse sistema, tendo assim que se reportarem aos órgãos federais respectivos. No caso do Mercosul, os Estados passam por limitações, pois não são reconhecidos pelo governo brasileiro como atores internacionais e são afetados por influências e pressões do cenário externo; a exceção acontece em função de casos de ação judicial nos momentos de conflito, onde a intervenção estadual aparece de modo marginal. (MARIANO, 2002).

O governo subnacional está, nos últimos anos, se aperfeiçoando para poder ocupar seu papel como conhecedor e propulsor de questões externas, as quais visam a melhor forma dele ser reconhecido, pois, hoje, convive com as mesmas atribuições de um Estado federal; tem uma participação ativa, não só dentro do seu território, mas, devido a sua representatividade que recai sobre si os mais diversos interesses, e, a partir dos mesmos, traçar seus objetivos e procurar negociar com os demais atores, principalmente nos processos de integração com o Mercosul. (MARIANO, 2002).

Os governos subnacionais se sentem fragilizados por não possuírem poder de decisão direto, restando-lhes como saída, se reportar à estrutura do governo federal quando se sentem lesados, tentando buscar reparação ou ajustar-se para diminuir suas perdas. Inicialmente, o que poderia ser feito para otimizar a atuação dos governos subnacionais seria a criação de mecanismos decisórios ou estruturas com poder de decisão dentro do Estado nacional e no Mercosul, com mais autonomia e responsabilidade. (MARIANO, 2002). No caso do Estado de Santa Catarina, que dispõe em Florianópolis de um escritório do Ministério das Relações Exteriores para assessorar as ações internacionais do Estado e dos municípios, de maneira mais efetiva, de forma parcial as empresas, ONGs etc.