As atividades de ensino têm por origem uma atuação estatal, o que faz com que a atividade em si tenha uma eleveda carga de regulação estatal. Uma constação inicial é a que apresenta o histórico do próprio financiamento da educação pelo Estado, o que já mostra que a atividade de ensino possui relação estreita com as ações estatais.
Como exemplo, tem-se que a preocupação com o financiamento da educação no Brasil data de longa data, sendo o primeiro momento o correspondente ao período de expulsão da ordem religiosa de Portugal, durando por dois séculos o monopólio dos jesuítas sobre a educação (1549 a 1759).
A gratuidade da instrução primária fora determinada pela primeira vez na Constituição do Império de 1824. A primeira Carta Constitucional Republicana fora omissa em relação à educação,
231 WELZEL, Evelize et al. Modelo da dinâmica interdisciplinar de responsabilidade social corporativa: contribuições
conceituais ed elimitação teórica. Revista de Administração da Universidade Federal de Santa Maria, v. 10, n. 4, p. 705- 724, 2017. Disponível em: https://www.redalyc.org/pdf/2734/273453874008.pdf. Acesso em: 19 de abr. de 2019, p. 716.
232 SFORZA, W. Cesarini. Risarcimento e sanzioni. In: Scritti giuridici in honore di Santi Romano. Padova, 1940, p.
73.
233 BRASIL. CONSELHO DE JUSTIÇA FEDERAL. Justificativa do Enunciado nº 539 do Conselho de Justiça Federal.
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sequer tratando de gratuidade, obrigatoriedade ou vinculação, destacando apenas a necessidade de laicidade do ensino público234.
O último fluxo de financiamento da educação pode ser verificado a partir de 1934 quando se vinculou recursos constitucionais à educação235. Pela primeira vez na história pátria, foi tratada a educação como direito de todos.
A Constituição de 1934 destinou percentual da receita de impostos para aplicação obrigatória na educação, adotando-se o conceito de fundos da educação, em seu artigo 157236. No que se refere à iniciativa privada quanto à educação primária ou profissional, uma vez considerado o estabelecimento como sendo idôneo, este era isento de tributos (art. 154 da Constituição de 1934).
A Constituição polaca de 1937 não repetira a regra da vinculação, atribuindo a responsabilidade da educação aos pais, sendo a responsabilidade do Estado meramente subsidiária237. Era, portanto, extremamente privatista238.
Apareceu o preceito vinculatório novamente na Constituição de 1946, já se definindo percentuais específicos para cada unidade federativa239. Apresentou a organização de um sistema federal de ensino de caráter supletivo por parte da União, sendo que a ela também cabia cooperar com os Estados e o Distrito Federal com auxílio financeiro. Em todas as esferas da federação, o sistema de ensino deveria promover assistência educacional aos necessitados.
Na Constituição de 1967, a educação foi tratada como direito de todos em iguais oportunidades, nada se falando, entretanto, sobre regras vinculatórias de orçamento. Entretanto,
234 GANZELI, Pedro; MACHADO, Cristiane. Gestão educacional e materialização do direito à educação: avanços e
entraves. Editora Educar em Revista: Paraná, 2018, p. 53.
235 PINTO, José Marcelino de Rezende. O financiamento da educação na Constituição Federal de 1988: 30 anos de
mobilização social. Editora Revista Educação e Sociedade: São Paulo, 2018, p. 847-848.
236 BRASIL. CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1934. Art. 157: “A União, os Estados e o Distrito Federal reservarão
uma parte dos seus patrimônios territoriais para a formação dos respectivos fundos de educação. § 1º As sobras das dotações orçamentárias acrescidas das doações, percentagens sobre o produto de vendas de terras públicas, taxas especiais e outros recursos financeiros, constituirão, na União, nos Estados e nos Municípios, esses fundos especiais, que serão aplicados exclusivamente em obras educativas, determinadas em lei. § 2º Parte dos mesmos fundos se aplicará em auxílios a alunos necessitados, mediante fornecimento gratuito de material escolar, bolsas de estudo, assistência alimentar, dentária e médica, e para vilegiaturas”.
237 Ibidem. Art.125: “A educação integral da prole é o primeiro dever e o direito natural dos pais. O Estado não será
estranho a esse dever, colaborando, de maneira principal ou subsidiária, para facilitar a sua execução ou suprir as deficiências e lacunas da educação particular”.
238 CURY, Carlos Roberto Jamil. Do público e do Privado na Constituição de 1988 e nas leis educacionais. Editora
Revista Educação e Sociedade: São Paulo, 2018, p. 882.
239 Artigos relacionados à educação da Constituição de 1946: “Art 169. Anualmente, a União aplicará nunca menos de
dez por cento, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino. Art. 170. A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios. Parágrafo único – O sistema federal de ensino terá caráter supletivo, estendendo-se a todo o País nos estritos limites das deficiências locais. Art. 171. Os Estados e o Distrito Federal organizarão os seus sistemas de ensino. Parágrafo único - Para o desenvolvimento desses sistemas a União cooperará com auxílio pecuniário, o qual, em relação ao ensino primário, provirá do respectivo Fundo Nacional. Art. 172. Cada sistema de ensino terá obrigatoriamente serviços de assistência educacional que assegurem aos alunos necessitados condições de eficiência escolar.”
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verifica-se ali avanço na tratativa de vários pontos relativos à educação240. Já se previa a possibilidade do homeschooling, que atualmente é vedada sem que haja regulamentação por lei federal241. A matrícula no ensino religioso era facultativa. Também se atribuíra liberdade ao ensino particular, que deveria inclusive contar com amparo técnico e financeiro dos Poderes Públicos. Havia a obrigação de as empresas comerciais, industriais e agrícolas manterem o ensino primário gratuito aos empregados e seus filhos.
Com a outorga da Emenda Constitucional nº 1, de 1969242, também não fora prevista a vinculação de recursos para a educação com relação a todos os entes. Os Municípios passaram a ter
240 Artigos relacionados à educação da Constituição de 1967: “Art. 168. A educação é direito de todos e será dada no
lar e na escola; assegurada a igualdade de oportunidade, deve inspirar-se no princípio da unidade nacional e nos ideais de liberdade e de solidariedade humana. § 1º O ensino será ministrado nos diferentes graus pelos Poderes Públicos. § 2º Respeitadas as disposições legais, o ensino é livre à Iniciativa particular, a qual merecerá o amparo técnico e financeiro dos Poderes Públicos, inclusive bolsas de estudo. § 3º A legislação do ensino adotará os seguintes princípios e normas: I – o ensino primário somente será ministrado na língua nacional; II – o ensino dos sete aos quatorze anos è obrigatório para todos e gratuito nos estabelecimentos primários oficiais; III – o ensino oficial ulterior ao primário será, igualmente, gratuito para quantos, demonstrando efetivo aproveitamento, provarem falta ou insuficiência de recursos. Sempre que possível, o Poder Público substituirá o regime de gratuidade pelo de concessão de bolsas de estudo, exigido o posterior reembolso no caso de ensino de grau superior; IV – o ensino religioso, de matrícula facultativa, constituirá disciplina dos horários normais das escolas oficiais de grau primário e médio. V – o provimento dos cargos iniciais e finais das carreiras do magistério de grau médio e superior será feito, sempre, mediante prova de habilitação, consistindo em concurso público de provas e títulos quando se tratar de ensino oficial; VI – é garantida a liberdade de cátedra. Art. 169. Os Estados e o Distrito Federal organizarão os seus sistemas de ensino, e, a União, os dos Territórios, assim como o sistema federal, o qual terá caráter supletivo e se estenderá a todo o País, nos estritos limites das deficiências locais. § 1º A União prestará assistência técnica e financeira para o desenvolvimento dos sistemas estaduais e do Distrito Federal. § 2º Cada sistema de ensino terá, obrigatoriamente, serviços de assistência educacional que assegurem aos alunos necessitados condições de eficiência escolar. Art. 170. As empresas comerciais, industriais e agrícolas são obrigadas a manter, pela forma que a lei estabelecer, o ensino primário gratuito de seus empregados e dos filhos destes. Parágrafo único – As empresas comerciais e industriais são ainda obrigadas a ministrar, em cooperação, aprendizagem aos seus trabalhadores menores.
241 BRASIL.STF; RE 888815, Relator(a): Min. Roberto Barroso, Relator(a) p/ Acórdão: Min. Alexandre de Moraes,
Tribunal Pleno, julgado em 12/09/2018, Processo Eletrônico DJe-055. Divulg 20/03/2019. Public. 21/03/2019.
242 Artigos relacionados à educação na Emenda Constitucional nº 1 de 1969: “Art. 176. A educação, inspirada no
princípio da unidade nacional e nos ideais de liberdade e solidariedade humana, é direito de todos e dever do Estado, e será dada no lar e na escola. § 1º O ensino será ministrado nos diferentes graus pelos Podêres Públicos. § 2º Respeitadas as disposições legais, o ensino é livre à iniciativa particular, a qual merecerá o amparo técnico e financeiro dos Podêres Públicos, inclusive mediante bôlsas de estudos. § 3º A legislação do ensino adotará os seguintes princípios e normas: I – o ensino primário somente será ministrado na língua nacional; II - o ensino primário é obrigatório para todos, dos sete aos quatorze anos, e gratuito nos estabelecimentos oficiais; III – o ensino público será igualmente gratuito para quantos, no nível médio e no superior, demonstrarem efetivo aproveitamento e provarem falta ou insuficiência de recursos; IV – o Poder Público substituirá, gradativamente, o regime de gratuidade no ensino médio e no superior pelo sistema de concessão de bôlsas de estudos, mediante restituição, que a lei regulará; V – o ensino religioso, de matrícula facultativa, constituirá disciplina dos horários normais das escolas oficiais de grau primário e médio; VI – o provimento dos cargos iniciais e finais das carreiras do magistério de grau médio e superior dependerá, sempre, de prova de habilitação, que consistirá em concurso público de provas e títulos, quando se tratar de ensino oficial; e VII – a liberdade de comunicação de conhecimentos no exercício do magistério, ressalvado o disposto no artigo 154. Art. 177. Os Estados e o Distrito Federal organizarão os seus sistemas de ensino, e a União, os dos Territórios, assim como o sistema federal, que terá caráter supletivo e se estenderá a todo o País, nos estritos limites das deficiências locais. § 1º A União prestará assistência técnica e financeira aos Estados e ao Distrito Federal para desenvolvimento dos seus sistemas de ensino. § 2º Cada sistema de ensino terá, obrigatòriamente, serviços de assistência educacional, que assegurem aos alunos necessitados condições de eficiência escolar. Art. 178. As emprêsas comerciais, industriais e agrícolas são obrigadas a manter o ensino primário gratuito de seus empregados e o ensino dos filhos dêstes, entre os sete e os quatorze anos, ou a concorrer para aquêle fim, mediante a contribuição do salário-educação, na forma que a lei estabelecer. Parágrafo único. As
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uma importante função do financiamento da educação, devendo investir 20% de sua receita no ensino primário, sendo que União e Estados não tinham receitas vinculadas para tal finalidade. As entidades empresárias e industriais eram obrigadas a assegurar, em cooperação, condições de aprendizagem aos seus trabalhadores menores e a promover o preparo de seu pessoal qualificado.
Ressurgiu a vinculação de receitas à educação por meio da Emenda Calmon de 1983. Com a Constituição de 1988, consolidou-se a vinculação no direito pátrio243. E a vinculação para manutenção e desenvolvimento da educação é imperativa, não podendo haver a utilização dos recursos para finalidades diversas244.
Em seu art. 212 prevê a Carta Magna que a União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito por cento, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. O parágrafo quinto do dispositivo trouxe a previsão de que a educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas na forma da lei245.
16 PANORAMA LEGAL ATUAL SOBRE A EDUCAÇÃO
O papel em si das instituições de ensino potencializa quaisquer responsabilidades sociais eventualmente anunciadas. A própria atividade em si já é responsabilidade social nata. Ximenes (2012, p. 362) destaca que o termo responsabilidade é passível de receber diferentes no espaço público educacional, ressaltando que,
[…] do ponto de vista do conceito jurídico, o termo responsabilidade […] poderia ser substituído por “atribuição” ou “competência”, que pode significar tanto dever de prestação material (ofertar determinado serviço público) como dever de legislar sobre determinado assunto246.
emprêsas comerciais e indústriais são ainda obrigadas a assegurar, em cooperação, condições de aprendizagem aos seus trabalhadores menores e a promover o preparo de seu pessoal qualificado.
243 PINTO, José Marcelino de Rezende. O financiamento da educação na Constituição Federal de 1988: 30 anos de
mobilização social. Editora Revista Educação e Sociedade: São Paulo, 2018, p. 849.
244 BRASIL. STF; ARE 1066281 AgR, Relator(a): Min. Alexandre De Moraes, Primeira Turma, julgado em
19/11/2018, Processo Eletrônico DJe-251. Divulg. 23/11/2018. Public. 26/11/2018.
245 NUNES, Alynne Nayara Ferreira. Financiamento da educação básica no Brasil: uma análise dos arranjos jurídicos
adotados ao longo do período republicano. Editora Revista digital de Direito Administrativo, 2017, p. 54: “Além das políticas vinculatórias, cabe lembrar que após a promulgação da Constituição Federal de 1988, criaram-se, também, políticas subvinculatórias – isto é, determinavam a maneira como os recursos já vinculados deveriam ser gastos –, por meio de fundos contábeis, o FUNDEF (1996-2006) e FUNDEB (2007-2020).”
246 XIMENES, Salomão Barros. Responsabilidade educacional: concepções diferentes e riscos iminentes ao direito à
educação. Educação & Sociedade, vol. 33, nº 119, p. 353-377. Campinas: Centro de Estudos Educação e Sociedade, 2012. Disponível em: https://www.redalyc.org/pdf/873/87323122003.pdf. Acesso em: 25 fev. 2019, p. 362.
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São obrigações que pesam sobre alguém que se obrigou a satisfazer uma prestação social, podendo ser penalizado em caso de omissões247.
A Constituição, em seu artigo 6º, ao tratar dos direitos sociais, dá destaque à educação. O salário-mínimo, entre as várias necessidades que deve atender, deve também cobrir a educação (art. 7º, IV, da CF).
No Distrito Federal, temos os seguintes instrumentos normativos que formação o arcabouço legal de atuação das entidades de ensino: Lei Orgânica do Distrito Federal, de 08 de junho de 1993 – Título VI, Capítulo IV, Seção I; Lei Distrital nº 4.751, de 07 de fevereiro de 2012 – Dispõe sobre o Sistema de Ensino e a Gestão Democrática do Sistema de Ensino Público do Distrito Federal; Lei Distrital nº 5.499, de 14 de julho de 2015 – Dispõe sobre o Plano Distrital de Educação (PDE); Resolução nº 1/2018 – CEDF, de 18 de dezembro de 2018 – Estabelece normas para a Educação Básica no sistema de ensino do Distrito Federal; Resolução nº 2/201 – CEDF, de 18 de setembro de 2017 – Estabelece normas para a Educação Superior no Sistema de Ensino do Distrito Federal.
Em uma Lei de Responsabilidade Educacional poderia ter regras a exigir uma efetivação de responsabilidade social das entidades. Cury (2011) pondera que
[…] uma Lei de Responsabilidade Educacional, a exemplo da Lei de Responsabilidade Fiscal, deverá estabelecer metas de conduta para os gestores dos sistemas públicos de ensino. Agentes públicos que deixarem de aplicar, por exemplo, o percentual mínimo das receitas obrigatórias na manutenção e desenvolvimento da educação, deverão se submeter aos rigores da legislação248.
Da análise dos dispositivos legais distritais não se verifica a existência de imposição cogente de ações das escolas privadas a impor uma responsabilidade social.
A União tem competência privativa para legislar sobre as diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, XXIV, da CF), sendo, em acréscimo, de sua competência, em conjunto com a dos Estados e do Distrito Federal a legislação concorrente sobre o tema (art. 24, IX, da CF)249. Como exemplo, temos que leis estaduais não podem tratar do reconhecimento de diplomas de pós- graduação stricto sensu expedidos por instituições de ensino superior de outros países, eis que
247 CURY, Carlos Roberto Jamil. Lei de responsabilidade educacional. Fórum Nacional de Educação. Brasília: 2011.
Disponível em: http://fne.mec.gov.br/images/pdf/lei_esponsabilidade_educacional.pdf. Acesso em: 26 de fev. de 2019, p. 3.
248 Ibidem, p. 11.
249 Competência concorrente entre a União, que define as normas gerais e os entes estaduais e Distrito Federal, que
fixam as especificidades, os modos e meios de cumprir o quanto estabelecido no art. 24, IX, da Constituição da República, ou seja, para legislar sobre educação. O art. 22, XXIV da Constituição da República enfatiza a competência privativa do legislador nacional para definir as diretrizes e bases da educação nacional, deixando as singularidades no âmbito de competência dos Estados e do Distrito Federal. [STF, ADI 3.669, rel. min. Cármen Lúcia, j. 18-6-2007, P, DJ de 29-6-2007]
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[…] a internalização de títulos acadêmicos de mestrado e doutorado expedidos por instituições de ensino superior estrangeiras há de ter tratamento uniforme em todo o Estado brasileiro, devendo ser regulamentada por normas de caráter nacional250.
O interesse direto da União no tema educação tem atraído a competência para julgamento de feitos à Justiça Federal. A título de exemplo, determina a Súmula nº 570/STJ que
[…] compete à Justiça Federal o processo e julgamento de demanda em que se discute a ausência de ou o obstáculo ao credenciamento de instituição particular de ensino superior no Ministério da Educação como condição de expedição de diploma de ensino a distância aos estudantes.
Até mesmo demora na expedição de diploma de conclusão de curso superior em instituição privada de ensino, por haver interesse direto da União, há a competência da Justiça Federal para julgamento251. Contudo, se ação tiver cunho meramente indenizatório, segundo o STJ, competência passa a ser da Justiça Estadual252.
É, entretanto, dever de todos os entes federados a responsabilidade de garantir-lhe o acesso (art. 23, V, da CF). Os Municípios devem dar prioridade à educação infantil e ao ensino fundamental (art. 30, VI, da CF).
No âmbito do Distrito Federal, o art. 4º da Lei nº 4.751/2012 determina que “cada unidade escolar formulará e implementará seu projeto político-pedagógico, em consonância com as políticas educacionais vigentes e as normas e diretrizes da Rede Pública de Ensino do Distrito Federal”, sendo que “cabe à unidade escolar, considerada a sua identidade e de sua comunidade escolar, articular o projeto político-pedagógico com os planos nacional e distrital de educação”.
A relação entre o Poder Público e as entidades privadas que atuam no ramo da educação são também delimitadas pela Constituição Federal de 1988. Nem a União, nem os Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem instituir impostos sobre o patrimônio, renda ou serviços das instituições de educação (art. 150, VI, c, da CF). A Súmula Vinculante nº 52 do STF estabelece inclusive que
[...] ainda quando alugado a terceiros, permanece imune ao IPTU o imóvel pertencente a qualquer das entidades referidas pelo art. 150, VI, c, da CF, desde que o valor dos aluguéis seja aplicado nas atividades para as quais tais entidades foram constituídas253. 250 STF, [ADI 4.720, rel. min. Cármen Lúcia, j. 30-6-2017, P, DJE de 23-8-2017]
251 STF; RE 1022988 AgR, Relator(a): Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, julgado em 27/10/2017, Processo
Eletrônico DJe-258. Divulg 13/11/2017. Public 14/11/2017.
252 STJ; AgInt no CC 139.234/PR, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Seção, julgado em
19/03/2019, DJe 28/03/2019.
253 Em acréscimo: “Imunidade tributária. Instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos
os requisitos da lei. IPTU. Lote vago. Não incidência. A imunidade tributária, prevista no art. 150, VI, c, da CF/1988, aplica-se aos bens imóveis, temporariamente ociosos, de propriedade das instituições de educação e de assistência social
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A Constituição traz um capítulo próprio regulando a educação. Esta se configura em direito de todos e dever do Estado e da família, devendo ser promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho (art. 205, da CF).
O Estado atribuiu para si várias obrigações para implementar a educação de qualidade (art. 208 da CF)254. Inclusive, não pode o Poder Público invocar a cláusula da reserva do possível para frustrar o direito social básico da educação:
A cláusula da reserva do possível – que não pode ser invocada, pelo poder público, com o propósito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar a implementação de políticas públicas definidas na própria Constituição – encontra insuperável limitação na garantia constitucional do mínimo existencial, que representa, no contexto de nosso ordenamento positivo, emanação direta do postulado da essencial dignidade da pessoa humana. (...) A noção de "mínimo existencial", que resulta, por implicitude, de determinados preceitos constitucionais (CF, art. 1º, III, e art. 3º, III), compreende um complexo de prerrogativas cuja concretização revela-se capaz de garantir condições adequadas de existência digna, em ordem a assegurar, à pessoa, acesso efetivo ao direito geral de liberdade e, também, a prestações positivas originárias do Estado, viabilizadoras da plena fruição de direitos sociais básicos, tais como o direito à educação, o direito à proteção integral da criança e do adolescente, o direito à saúde, o direito à assistência social, o direito à moradia, o direito à alimentação e o direito à segurança. Declaração Universal dos Direitos da Pessoa Humana, de 1948 (art. XXV). [STF, ARE 639.337 AgR, rel. min. Celso de Mello, j. 23-8-2011, 2ª T, DJE de 15-9- 2011]
Em acréscimo, um dos princípios basilares é a coexistência de instituições públicas e privadas de ensino (art. 206, III, da CF), sendo o ensino livre à iniciativa privada, em se cumprindo as normas gerais da educação nacional, conseguindo-se a autorização e avaliação de qualidade pelo