4.3 Causas interruptivas da prescrição nas ações de improbidade administrativa
4.3.1 Interrupção do prazo prescricional pelo ajuizamento da ação de improbidade
O art. 17, § 7º, da Lei nº 8.429/92, acrescido pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001,119 instituiu um procedimento peculiar às ações de improbidade administrativa, segundo o qual, antes da citação, estando a petição inicial em termos, haverá oportunidade para os sujeitos ali apontados como réus oferecerem sua defesa preliminar:
Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.
... § 7o Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a notificação do requerido, para oferecer manifestação por escrito, que poderá ser instruída com documentos e justificações, dentro do prazo de quinze dias.
Cassio Scarpinella Bueno120 destaca que esse dispositivo criou um exame próprio de admissibilidade da petição inicial, e que a grande inovação por ele introduzida consiste na possibilidade de a inicial ser analisada após o estabelecimento prévio do contraditório. Esse exame, diz o autor, “já deve levar em conta o mérito da ação, isto é, a viabilidade concreta (e não meramente provável porque aferida in statu assertionis, típica do exame das condições da ação) de procedência da ação, isto é, de acolhimento ou de rejeição do pedido.”
Após essa providência, confere-se ao juiz um prazo de trinta dias para, em julgamento antecipado da lide, rejeitar a ação, se fundamentado na inexistência do ato de improbidade, na improcedência da demanda ou na inadequação da via eleita, nos moldes do § 8º.
Rogério Pacheco Alves121 chama a atenção para o fato de que essa extinção prematura do feito só deve ocorrer quando o notificado conseguir demonstrar cabalmente que
119 As alterações introduzidas pela MP nº 2.225-45 na Lei nº 8.429/92 permancerão em vigor, independentemente de novas reedições, até que medida provisória ulterior as revogue explicitamente, ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional, conforme determina o art. 2º da Emenda Constitucional nº 32/01.
120 BUENO, Cassio Scarpinella. O procedimento especial da ação de improbidade administrativa. In: BUENO, Cassio Scarpinella e PORTO FILHO, Pedro Paulo de Rezende. Improbidade administrativa – questões polêmicas e atuais. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 173.
121 GARCIA, Emerson e ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa, p. 729. O autor adverte ainda para a necessidade de aplicação do princípio in dubio pro societate, a fim de evitar a extinção precoce de ações viáveis, com base em elementos probatórios ainda muito incipientes: “relembre-se, mais uma vez, que o momento preambular, antecedente ao recebimento da inicial, não se volta a um exame aprofundado da causa
petendi exposta pelo autor em sua vestibular, servindo precipuamente, como já dito, como instrumento de defesa
os fatos que se alegam na inicial não existiram, ou que não houve qualquer contribuição de sua parte para essa ocorrência.122
Ao deslocar a citação para depois do juízo prévio de admissibilidade, o § 7º do art. 17 não afeta a interrupção da prescrição. Uma vez proposta a ação em tempo hábil, ainda que o despacho citatório só venha a ser proferido posteriormente ao decurso do lapso prescricional, seu efeito retroage à data do ajuizamento da demanda, pois é através dele que o autor demonstra não ter incorrido em inércia. Entendimento contrário a esse romperia com os fundamentos da prescrição.
Note-se que, em diversas oportunidades, o STJ tem se manifestado no sentido de que é dever exclusivo do magistrado a determinação da providência exigida no § 7º do art. 17. Desse modo, o autor da ação não poderá ser prejudicado caso o interessado não tenha sido notificado, entendimento que se coaduna com a Súmula 106 daquela Corte, segundo a qual "proposta a ação no prazo fixado para o seu exercício, a demora na citação, por motivos inerentes ao mecanismo da Justiça, não justifica o acolhimento da argüição de prescrição ou decadência." Senão, vejamos (grifos não originais):
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MINISTÉRIO PÚBLICO. LEGITIMIDADE. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DECRETAÇÃO DE PRESCRIÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. RETROAÇÃO DOS EFEITOS DA CITAÇÃO À DATA DO AJUIZAMENTO DA AÇÃO. SÚMULA Nº 106/STJ. NOTIFICAÇÃO PRÉVIA. ART. 17, § 7º, DA LEI Nº 8.429/92. ATRIBUIÇÃO DO MAGISTRADO. INOCORRÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ARTIGO 535 DO CPC. 1. O Ministério Público é parte legítima para promover Ação Civil Pública visando ao ressarcimento de dano ao erário público.
2. O Parquet, por força do art. 129, III, da CF/88, é legitimado a promover qualquer espécie de ação na defesa do patrimônio público social, não se limitando à ação de reparação de danos. Destarte, nas hipóteses em que não atua na condição de autor, deve intervir como custos legis (LACP, art. 5º, § 1º; CDC, art. 92; ECA, art. 202 e LAP, art. 9º).
3. O § 1º do art. 219 do CPC dispõe que "A interrupção da prescrição retroagirá à data da propositura da ação.".
3. A demanda ajuizada tempestivamente não pode ser prejudicada pela decretação de
prescrição em razão da mora atribuível exclusivamente aos serviços judiciários . 4. Incidência da Súmula nº 106/STJ, verbis: "Proposta a ação no prazo fixado para o seu exercício, a demora na citação, por motivos inerentes ao mecanismo da Justiça, não justifica o acolhimento da argüição de
prescrição ou decadência.".
122 Consigne-se, aqui, a opinião de Carlos Frederico Brito dos Santos, para quem, nessa fase processual, em que o réu ainda nem mesmo foi chamado a compor a lide, a improcedência da ação aí mencionada somente pode ocorrer na hipótese única de o juiz, ante à manifestação escrita do requerido e aos documentos por ele apresentados, verificar a consumação do prazo prescricional (Improbidade Administrativa: reflexões sobre a Lei nº 8.429/92, pp. 122 e 123).
5. Não compete ao autor da ação civil pública por ato de
improbidade
administrativa, mas ao magistrado responsável pelo trâmite do processo, a determinação da notificação prevista pelo art. 17, § 7º, da Lei de
Improbidade .
6. Ressalva do ponto de vista do Relator no sentido de que a Ação de Improbidade é ação civil com conteúdo misto administrativo-penal, a qual aplicam-se subsidiariamente o CPC e o CPP, este notadamente na dosimetria sancionatória, sempre à luz da regra exegética de que lex specialis derrogat lex generalis. No âmbito civil, é cediço que as regras do procedimento ordinário apenas incidem nas hipóteses de lacuna e não nos casos de antinomia.
7. Inexiste ofensa ao art. 535 do CPC, quando o tribunal de origem pronuncia-se de forma clara e suficiente sobre a questão posta nos autos. Ademais, o magistrado não está obrigado a rebater, um a um, os argumentos trazidos pela parte, desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a decisão.
8. Recurso especial conhecido e provido (STJ, Primeira Turma, REsp 761972/RS, Recurso Especial 2005/0098794-9, rel. Min. Luiz Fux, j. em 27.03.2007, DJ de 03.05.2007).