Justiça em números no Brasil

Quanto ao primeiro desafio, não é o propósito desta tese apresentar uma solução para a crise de gestão existente no Poder Judiciário. Mas diante dos números que são publicamente divulgados pelo CNJ86, é ao menos dever desta tese chamar a atenção para a necessidade de o Estado e o Poder Judiciário se aparelhar melhor e investirem mais esforços, em termos de gestão, para que se aliem harmonicamente com as propostas legislativas e inovações oriundas da doutrina e da jurisprudência processuais, tudo na linha de obter-se a tão almejada efetividade processual.

A ideia é que a ciência processual e as propostas legislativas possam ter como aliados – e não como óbice – o Estado e toda a estrutura do Poder Judiciário, com vistas a se resolver com efetividade os conflitos processuais.

86_{www.cnj.jus.br, acessado em 23.12.2013.}

56 No Brasil, é muito importante que haja um especial esforço neste sentido87.

A justiça brasileira, de acordo com o CNJ, apresentou, em 201088, as seguintes características:

 apenas 9 magistrados para cada grupo de cem mil habitantes;

 cerca de 83,4 milhões de processos tramitando nas justiças estadual, federal e do trabalho;

 taxa de congestionamento média, em sua fase de conhecimento, de 58%, o que significa que para cada 100 processos, 58 não tiveram sentença.

Em 201189, a taxa de congestionamento, na justiça estadual, foi de 73,9%, ou seja, para cada 100 processos, 73,9 não tiveram sentença.

A este cenário, soma-se um significativo contingente de casos pendentes de resolução na fase de cumprimento de sentença ou no processo de execução, conforme o

87 _{NALINI, José Renato. Desafios da Justiça da Próxima Década. In: DE LUCCA, Newton; MEYER-}

PFLUG, Samantha Ribeiro; e NEVES, Mariana Barboza Baeta (coord.). Direito Constitucional

Contemporâneo. Homenagem ao professor Michel Temer. São Paulo: Quartier Latin, 2012. p. 664.

88_{www.cnj.jus.br / relatório justiça em números de 2010. Acesso em 23.12.2013.} 89_{www.cnj.jus.br / relatório justiça em números de 2011. Acessado em 23.12.2013.}

57 relatório do CNJ de 2012; sendo que, considerando números globais na justiça estadual, “o total de casos pendentes é hoje predominantemente de execução (53,3%)”.90

E com foco nas execuções fiscais que tramitam na justiça federal, vale destacar o resultado da pesquisa realizada em 2011 pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada/IPEA, a pedido do CNJ; que concluiu que, em média, a execução fiscal tramita na justiça federal por 8 anos, 2 meses e 9 dias, sendo que em determinados casos o tempo de tramitação pode chegar a 16 anos91_.

De acordo com o comunicado n. 8392 do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada/IPEA, apesar do longo período de tramitação do processo, o tempo médio efetivamente gasto pelo Poder Judiciário na administração e condução do feito é de 10 horas e 26 minutos, o que demonstraria a profunda ineficiência da máquina estatal para conduzir os tramites processuais.

Para a pesquisa, o custo médio de uma execução fiscal pode chegar a R$ 4,68 mil por processo, e tal custo poderia reduzir drasticamente se houvesse um aumento da eficiência na gestão do Poder Judiciário, com uma revolução organizacional voltada à obtenção de resultados, e não só direcionada para cumprimento de tarefas93.

90_{www.cnj.jus.br / relatório justiça em números de 2012, p. 85. Acessado em 23.12.2013.} 91_{www.cnj.jus.br. Acessado em 23.12.2013.}

92_{www.ipea.gov.br. Acessado em 23.12.2013.} 93_{www.ipea.gov.br. Acesso em 23.12.2013.}

58 Ainda de acordo com a mesma pesquisa, a iniciativa de implantação do processo eletrônico, inclusive como reflexo das inovações legislativas, não trará resultados práticos, se não for solidamente embasada em treinamento dos profissionais e em mudanças de gestão administrativa no Poder Judiciário.

Vale chamar a atenção, ademais, para a pesquisa realizada pela Fundação para Pesquisa e Desenvolvimento da Administração, Contabilidade e Economia, da Universidade de São Paulo de Ribeirão Preto/SP94, pesquisa esta focada em entrevistas com 987 advogados de todas as regiões brasileiras e com atuação em diversas áreas do direito.

O resultado da pesquisa, publicado no ano de 2013, foi basicamente o seguinte:

 Em uma escala que vai de zero (0) a cem (100), a nota final que os próprios advogados deram para a justiça brasileira foi 31,9. O resultado da pesquisa mostra que ainda falta confiança na justiça por parte dos advogados. Em 2012, a nota final dada por eles foi 31,2.

 O indicador que teve a pior avaliação foi o referente à rapidez na solução de litígios, que ficou com nota 12,1. Já o mais bem avaliado foi o referente à perspectiva de futuro da justiça brasileira, com nota de 45,5.

59 Não foi diferente a avaliação detectada pela Fundação Getúlio Vargas, ao divulgar o resultado da pesquisa denominada “Índice de Confiança na Justiça” realizada em 2010, pela qual se concluiu que: “o que os dados permitem afirmar com a coleta no primeiro trimestre de 2010 é que essa sondagem vem confirmar uma tendência de má avaliação do judiciário como prestador de serviços públicos, apesar da população buscar os seus serviços para solucionar conflitos do dia a dia”95_.

José Rogério Cruz e Tucci96, professor titular da faculdade de direito da Universidade de São Paulo, em recentíssima entrevista concedida à revista consultor jurídico (conjur), em 22.12.2013, destacou, com o mesmo sentir, a necessidade de o poder judiciário se estruturar melhor:

Conjur – Como o senhor vê o novo Código de Processo Civil?

José Rogério – Em primeiro lugar, é necessária uma reflexão. Para qual finalidade um código de processo civil novo se as instituições judiciárias no país continuarão com a mesma estrutura? Desde há muito, verifica-se que não há interesse político em agilizar a Justiça. Não me pergunte por que, mas é notório que não existe. Não sei se isto se deve às forças dominantes, ao poder econômico preponderante. É uma leitura que tenho feito: não há um interesse político deliberado em acelerar a marcha do processo no Brasil.

Conjur – Poderia explicar melhor?

95_{www.direitogv.com.br. Acessado em 23.12.2013.} 96_{www.conjur.com.br. Acessado em 23.12.2013.}

60 José Rogério – (...) o sistema jurídico é inoperante por falta de gerenciamento, de modernização, e de motivação na carreira do funcionalismo do Poder Judiciário.

Sábias, nesta direção, são as palavras de José Carlos Barbosa Moreira97: “a crença simplista de que, alterando a redação de um artigo ou introduzindo lhe novo parágrafo, se pode dar como solucionado um problema da vida jurídica. A norma, vale sublinhar, nem é impotente, nem onipotente. Estou convencido de que a ânsia de modificar incessantemente a lei – tão sensível, nos últimos anos, no campo processual – cresce na razão inversa de nossa disposição para pesquisar a realidade com critérios técnicos”. Em outra passagem, o mesmo mestre assinala que: “não se infere, é claro, que toda e qualquer mudança na legislação seja irrelevante ou pior, contraproducente. Infere-se, apenas, que devemos estar prevenidos contra a tentação de jogar todas nossas fichas nessa aposta”98_.

A estrutura do Poder Judiciário realmente merece a atenção do Estado, sendo que sem uma significativa melhoria de gestão, as inovações processuais não encontrarão terreno fértil para se enraizarem, florescerem e darem os almejados frutos da efetividade processual; a qual deve amparar a legítima realização do direito material tutelado.

97 _{BARBOSA MOREIRA, José Carlos. O Futuro da Justiça: alguns mitos. Temas de Direito Processual.} 8ª. Série. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 10.

98 _{BARBOSA MOREIRA, José Carlos. O problema da duração dos processos: premissas para uma} discussão séria. Temas de Direito Processual. 9ª. Série. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 375.

61 1.4. Efetividade do processo, reformas legislativas e o projeto de um novo

CPC

O segundo desafio, sempre com o norte na terceira onda de transformação de Cappelletti e Garth, corresponde à busca de o sistema processual se aperfeiçoar para poder corresponder às necessidades práticas dos múltiplos litígios que surgem no cotidiano moderno; aperfeiçoamento este que pode consistir no melhor uso das técnicas processuais hoje existentes, assim como em inovações legislativas que se façam necessárias para que o escopo em comento seja atingido.

Antonio Carlos Marcato99, em sua tese apresentada para o concurso de professor titular da faculdade de direito da Universidade de São Paulo, pontuou que as recentes reformas constitucionais e processuais ocorreram justamente para que o sistema processual possa estar apto a conceder o resultado prático esperado do processo, qual seja, a realização do direito material que é objeto da lide.

Desde 1973, com a promulgação do vigente CPC, muitas mudanças legislativas ocorreram, sendo grande parte delas voltadas à positivação de técnicas de aceleração do processo; as quais, dentro do tormentoso diálogo entre o processo e o tempo, visam otimizar a concessão da justa e legítima tutela pretendida pelo titular do direito material lesado, mas tudo sempre sem prejuízo do devido processo legal.

99 _{MARCATO, Antonio Carlos. Crise da justiça e influência dos precedentes judiciais no direito} processual civil brasileiro. Tese (Professor Titular) – Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. São Paulo, 2009. p. 14.

62 Nesta direção, leciona Arruda Alvim100: “Há, nos últimos tempos, no Brasil, de uma forma especial, uma tendência acentuada de, por intermédio da lei – na medida em que a lei pode realmente constituir-se numa variável em favor da celeridade do processo, especialmente com vistas à satisfação do autor -, engendrarem-se institutos com esta finalidade de precipitar no tempo a satisfação da pretensão”.

A reforma de 1994, através da Lei n. 8.950 de 13.12.1994, neste sentido, alterou a redação do art. 273 do CPC, e previu a possibilidade de antecipação dos efeitos da tutela jurisdicional, uma vez preenchidos determinados requisitos.

A tutela antecipada consiste em uma inversão do ônus do tempo que o processo impõe aos litigantes; sendo que, no caso de prova inequívoca da verossimilhança das alegações do autor, cumulada com risco de dano irreparável ao autor e/ou abuso do direito de defesa do réu, o magistrado pode antecipar os efeitos da futura sentença em favor do autor, permitindo a este usufruir, desde logo, o bem da vida amparado pelo respectivo direito material.

63 Conforme exemplar definição de João Batista Lopes, “trata-se, portanto, de decisão interlocutória (e não de sentença) via da qual o juiz concede ao autor o adiantamento dos efeitos da sentença de mérito com caráter satisfativo”101_.

Nas palavras de Teori Albino Zavascki, a previsão do art. 273 do CPC está em linha com o princípio da efetividade processual, na medida em que o autor deve ter “não apenas o direito de provocar a atuação do Estado, mas também e principalmente o de obter, em prazo adequado, uma decisão justa e com potencial de atuar eficazmente no plano dos fatos”102_.

No mesmo gênero das aclamadas técnicas antecipatórias, importante papel teve a introdução no sistema jurídico, em 1994, do art. 461 do CPC, o qual possibilita ao credor a obtenção, inclusive liminarmente, de provimento específico de fazer/não fazer por parte do devedor; podendo o magistrado se valer de significativos poderes executórios para garantir o adimplemento específico da lide, poderes estes previstos no parágrafo 5º do art. 461, com a redação dada pela Lei n. 10.444/2002.

Luiz Guilherme Marinoni, sobre o art. 461 do CPC, bem leciona que este artigo “deve ser compreendido como a fonte normativo – processual da tutela inibitória individual tornando viável a obtenção desta tutela através da propositura de uma única

101 _{LOPES, João Batista. Tutela Antecipada no Processo Civil Brasileiro. 4ª. ed. São Paulo: RT, 2009. p.}

72.

102 _{ZAVASCKI, Teori Albino. Antecipação de Tutela e Colisão de Direitos Fundamentais. In:}

TEIXEIRA, Sálvio de Figueiredo (coord.). Reforma do Código de Processo Civil. São Paulo: Saraiva, 1996. p. 147.

64 ação, sem que seja necessário pensar em ação cautelar e ação de execução. O artigo 461 quebra o princípio da tipicidade das formas executivas, prevendo a possibilidade de o juiz determinar a medida executiva adequada ao caso concreto. Estão ela enumeradas, de forma exemplificativa, no seu parágrafo 5º. Além disto, o artigo 461, em seu parágrafo 3º, deixa claro que a tutela poderá ser antecipada. Em resumo, o artigo 461 permite ao cidadão buscar o judiciário através de ação que lhe dá oportunidade de obter não só a antecipação da tutela, mas também a sentença e o meio de execução capazes de impedir a violação do direito”.103

Seguindo a onda de técnicas de aceleração, o legislador brasileiro, com a Lei n. 9.756/1998, através do art. 557 do CPC, previu a possibilidade de o relator monocraticamente negar seguimento a recurso manifestamente inadmissível, improcedente, prejudicado, e/ou que esteja em confronto com a jurisprudência dominante do próprio tribunal e/ou dos tribunais superiores. O mesmo art. 557 estabelece a possibilidade de o relator dar provimento monocrático a recurso manifestamente convergente com tese dominante já amparada nos tribunais superiores.

Trata-se de evidente técnica de aceleração que visa imprimir maior celeridade no trâmite recursal, em claro movimento de prestígio à jurisprudência dominante dos tribunais, conforme doutrina Cassio Scarpinella Bueno: “Trata-se de providência louvável, claramente inspirada no princípio da economia e da eficiência processuais, e que, por isso mesmo, deve ser prestigiada. Importa, contudo, destacar que a atuação monocrática no âmbito dos tribunais, posto ser expressamente permitida, deve ser

65 compreendida levando em conta os demais elementos do modelo constitucional do direito processual civil. Assim, a decisão do relator, qualquer que seja o seu conteúdo, é passível de contraste perante o órgão colegiado a que pertence, como adequadamente reconhece e disciplina o parágrafo primeiro do artigo 557”104_.

A reforma de 1998 se alinha com os propósitos da EC n. 45 de 2004, que previu a introdução no sistema jurídico brasileiro da súmula vinculante, além de trazer um pressuposto de admissibilidade para o recurso extraordinário, na expressa inserção no sistema de um filtro seletor denominado repercussão geral.

A previsão da súmula vinculante está no artigo 103-A da CF de 1988, introduzido pela EC n. 45 de 2004; artigo este que veio a ser regulamentado pela Lei n. 11.417/2006.

Para André Ramos Tavares, “reconhece-se na súmula vinculante a possibilidade de construção de enunciados por parte da Corte que sintetizem o entendimento já consolidado do STF sobre matéria constitucional, iluminando operações judiciais posteriores com a expectativa de que esse entendimento seja seguido por todas demais instâncias judiciais e pela administração pública”.105

104 _{BUENO, Cassio Scarpinella. Curso Sistematizado de Direito Processual Civil. 3ª. ed. São Paulo:}

Saraiva, 2011. p. 125. v. 5.

66 A mesma EC n. 45 de 2004, com as regulamentações que se seguiram através da Lei n. 11.418/2006 e através da emenda regimental do STF n. 21 de 2007, instituiu o requisito de demonstração da repercussão geral para que o recurso extraordinário possa ser admitido e processando junto à Suprema Corte; mecanismo este que “ao servir de clara válvula de abertura do sistema recursal, ele atua como um instrumento de aperfeiçoamento da jurisdição constitucional e contribui para que os tribunais superiores possam desempenhar a sua precípua função de guarda do ordenamento. Tratando apenas das questões efetivamente relevantes, esses tribunais são capazes de assegurar uma melhor e mais célere distribuição da justiça, garantindo uma efetiva proteção dos direitos fundamentais e da cidadania, assim como o desenvolvimento do estado de direito democrático brasileiro”106_.

Ambos os institutos, alinhados com a filosofia de prestígio ao precedente judicial, e movidos sob o firme propósito de mitigar a então eterna e famosa “crise do STF”, buscam claramente conferir maior celeridade na apreciação dos recursos extraordinários; bem como apresentam força persuasiva para convidarem os litigantes a melhor selecionar seus pleitos, de modo a atuarem em conformidade com os julgados já consagrados pela Suprema Corte Brasileira.

Ainda em prestígio aos precedentes judiciais, e buscando uma maior uniformidade para o sistema, merecem atenção os arts. 543-B e C do CPC, instituídos pela Lei n. 11.418/2006 e pela Lei n. 11.672/2008, que buscam reger procedimento para

106 _{COELHO, Gláucia Mara. Repercussão geral. Da questão constitucional no processo civil brasileiro.}

67 garantir decisões uniformes do STF sobre a existência de repercussão geral em recursos extraordinários fundados em idênticas controvérsias (art. 543-B); bem como para garantir uniformidade de entendimento do STJ sobre determinada questão de direito federal quando houver multiplicidade de recursos fundados em idênticas questões jurídicas (art. 543-C).

Estes procedimentos visam conferir uniformização de entendimentos das cortes superiores sobre pontos presentes em múltiplos recursos fundados em questões idênticas de direito; fixando-se procedimentos para evitar tratamentos desiguais em recursos extraordinários (sobre a existência ou não de repercussão geral) e/ou recursos especiais levados ao Poder Judiciário com semelhantes estruturas de argumentação jurídica. Busca-se a “coesão do emprego dos preceitos legais de alcance nacional” 107_{, na medida}

em que isto “outorga coerência ao sistema normativo, ao viabilizar a fixação de um norte que ofereça maior segurança jurídica. Pode-se então inferir que a finalidade de unificar-se a jurisprudência exprime verdadeiro escopo de pacificação social, com substancial valorização dos princípios fundamentais da isonomia, da previsibilidade das decisões e da credibilidade das instituições judiciárias”. 108

Na mesmíssima direção de prestigiar a jurisprudência dominante dos tribunais pátrios, e reduzir o trâmite de recursos protelatórios nos tribunais, também merece atenção o art. 518, parágrafo primeiro, do CPC, introduzido com a Lei n. 11.276/2006, e

107 _{BARIONI, Rodrigo. Ação Rescisória e Recursos para os Tribunais Superiores. 2ª. ed. São Paulo: RT,}

2013. p. 166.

108 _{BARIONI, Rodrigo. Ação Rescisória e Recursos para os Tribunais Superiores. 2ª. ed. São Paulo: RT,}

68 que prescreve que o magistrado não receberá o recurso de apelação quando a sentença estiver em conformidade com súmula do STJ ou do STF.

Conforme leciona Luis Guilherme Aidar Bondioli109, “o parágrafo primeiro se insere no contexto das técnicas de aceleração da tutela jurisdicional e se apoia na força dos precedentes jurisprudenciais (...). Nesse cenário, justificam o não recebimento da apelação o seu descabimento, a falta de legitimidade para a interposição do recurso, a ausência de interesse na apresentação do recurso, a existência de fato impeditivo ou extintivo do poder de recorrer, a intempestividade, a irregularidade formal do apelo, o não recolhimento do preparo, e, agora, a existência de súmula do Superior Tribunal de Justiça ou do Supremo Tribunal Federal a dar sustento à sentença”.

Todas estas mudanças recursais objetivam conferir maior uniformidade ao conjunto de decisões emanadas pelo Poder Judiciário, transferindo-lhe maior coesão, dinamismo e celeridade na apreciação de controvérsias cuja matéria já fora anteriormente julgada em casos semelhantes; além de segurança jurídica, visto que o Poder Judiciário, em princípio, reforça a qualidade da previsibilidade.

O valor segurança jurídica, e sua intrínseca relação com a previsibilidade das decisões judiciais, é muito bem realçado na obra de Teresa Arruda Alvim

109 _{BONDIOLI, Luis Guilherme Aidar. O Novo Cpc. A Terceira Etapa da Reforma. São Paulo: Saraiva,}

69 Wambier110: “o valor segurança deixou de significar exclusivamente a manutenção do

status quo, para dizer respeito também à previsibilidade, o que obstaria, em princípio, ocorrência de mudanças buscas e repentinas”.

Luiz Guilherme Marinoni111_{, sobre a importância da segurança jurídica e}

previsibilidade das decisões a serem proferidas pelo Poder Judiciário, assevera com propriedade que: “Ao decidir, o juiz irremediavelmente obriga-se diante de outras partes, em iguais condições. Isso significa que, quando os tribunais superiores definem o significado de uma norma legal ou questão jurídica, o judiciário está inquestionavelmente obrigado a decidir de acordo com o precedente. Assim, a vinculação aos precedentes, ao invés de negar, fortalece o direito de acesso à justiça. Ora, não há como admitir decisões várias e contraditórias a um mesmo caso – a previsibilidade e a estabilidade são imprescindíveis. A previsibilidade elimina a litigiosidade, evitando a propositura de demanda em um ambiente aberto a soluções díspares, que, inevitavelmente desgastam e enfraquecem o Poder Judiciário”.

Dentro do mesmo propósito, de melhor manejo dos recursos existentes, surgiu a nova lei do agravo de instrumento, n. 11.187/2005, a qual objetiva diminuir o número de recursos nos tribunais que tenham por objeto o ataque às decisões interlocutórias.

110 _{WAMBIER, Teresa Arruda Alvim. Recurso Especial, Recurso Extraordinário e Ação Rescisória. 2ª.}

ed. São Paulo: RT, 2008. p. 578.

70 Por esta norma, o agravo retido passou a ser regra, sendo que o agravo de instrumento apenas pode ser utilizado em caso de reconhecida urgência, ou nas situações excepcionais descritas no art. 522 do CPC112.

Talvez uma das mudanças processuais mais polêmicas ocorridas nas reformas dos anos 2000 tenha sido a introdução, através da Lei n. 11.277/2006, do art. 285-A do CPC, o qual prevê que o magistrado pode sentenciar o feito, mesmo sem citar previamente o réu, com julgamento de improcedência; caso a questão seja eminentemente de direito, e já haja sentença similar do mesmo juízo acerca do objeto