Legislação e políticas de educação a distância

No Brasil as primeiras manifestações de ensino a distância se deram com a criação, por Roquete Pinto em 1923, da Rádio Sociedade do Rio de Janeiro que tinha em seu horizonte a utilização da radiodifusão com fins educativos no sentido de ampliar o acesso da população à educação. A programação tinha cunho informativo e versava sobre assuntos relacionados à literatura infantil, línguas etc.

Essa emissora foi doada em 1936 ao Ministério da Educação e Saúde e em 1937 é criado o serviço de Radiodifusão Educativa do Ministério. Segundo Barros (2003) este serviço difundiria toda uma concepção de educação estabelecida pelo Estado, cujo papel era a garantia da ordem moral e cívica, obediência pelo adestramento, pela formação da cidadania e preparação de contingentes de pessoas para trabalho e modernização administrativa.

No início dos anos 40 foi criado o Instituto Universal Brasileiro, sediado em São Paulo, pioneiro no Brasil em termos de formação profissionalizante em nível médio. Ofertava cursos de corte e costura, desenho artístico, eletricidade, mecânica. Até hoje mantém seus cursos por correspondência atendendo às demandas do mercado de trabalho

profissional. Esta instituição estaria classificada dentro daquilo que Otto Peters chama de “modelo por correspondência”.

Este é de longe o modelo mais antigo e mais amplamente utilizado: é, por assim dizer, o modelo de ‘preparação para exame’ mais o ensino regular, apresentando textos didáticos escritos ou impressos, tarefas, correção e correspondência regular ou ocasional entre a instituição de ensino e os estudantes. Este modelo é simples e relativamente barato, porque os textos didáticos podem ser produzidos em massa pela prensa tipográfica (PETERS, 2003, p.75).

O Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC) juntamente com emissoras associadas de televisão de São Paulo criou criada a Universidade do Ar, com objetivo de capacitar os comerciantes para o trabalho.

O MEB – Movimento de Educação de Base (1956), considerado como uma das maiores propostas de educação a distância não formal desenvolvido em nosso país, tinha como pressuposto básico a alfabetização de jovens e adultos das classes populares por meio do rádio, atingindo as regiões Norte e Nordeste do país.

Em 1964 o governo militar inicia a criação de uma rede de emissoras de televisão educativa. São Paulo cria em 1967 a Fundação Padre Anchieta (TV Cultura) com a intenção de promover atividades educativas e culturais por meio do rádio e da televisão.

A TVE do Ceará nesta, mesma época, desenvolveu um programa de TV escolar, e o Estado da Bahia em 1969 fundou o Instituto de Rádio e Difusão do Estado (IRDEB). Esse instituto desenvolveu seu trabalho até 1997 e oferecia uma programação de cunho informativo, recreativo e cultural. Os cursos tinham a participação de prefeituras do estado da Bahia.

O Projeto Minerva lançado em 1973 foi um dos grandes ícones das políticas educacionais do regime militar. Promoveu cursos supletivos de 1.º grau veiculados pelo rádio, em cadeia nacional, para uma população sem escolaridade. O material didático era constituído por fascículos impressos que continham textos trabalhados nos programas radiofônicos. Os alunos podiam acompanhar a programação em radiopostos ou em casa. A avaliação era realizada trimestralmente e havia exames finais.

Ao longo das décadas de 70 e 80 o Estado (Governo Federal) criou vários grupos de trabalho para discutir a possibilidade da implantação da educação a distância no Brasil. De acordo com Niskier (1996), em 1977 foi criado um grupo de trabalho para estudar a

possível implantação de uma Universidade Aberta61 e a Distância aos moldes da Open University britânica. “A Comissão de Especialista do MEC deparou-se com uma forte reação da comunidade pedagógica62, temerosa de que se pudesse estar armando um imenso esquema de facilitário, com o uso dessa metodologia” (NISKIER, 2000, p.352).

A explicação para tal reação, com efeito, estava ligada à concepção existente nos programas internacionais de EaD que se fundamentavam numa visão de educação tecnicista, instrumental e de treinamento. O que para os educadores sempre significou uma forma ideológica de dominação e mediocrização da formação intelectual. Outra explicação refere-se ao papel da tecnologia nos processos de educação formal. Ainda hoje, há profunda resistência teórica e prática dos profissionais da educação em relação à incorporação das tecnologias da informação e comunicação (TIC) ao processo pedagógico escolar (BELLONI, 2002: KENSKI, 2003; PORTO, 2003; PENTEADO, 1998, 2002; MORAN, 2000; SOARES, 2006). O que dizer da EAD que traz no seu interior um novo paradigma em relação não apenas ao uso das TIC, mas uma nova relação entre o professor e o estudante, em espaços e tempos distintos.

Cabe destacar a criação de outros programas tais como: Fundação Brasileira de Educação (FUBRAE), Fundação Roberto Marinho – Telecurso de 2.º Grau - 1978 (TV- GLOBO), Programa LOGGOS (1977) para qualificação de professores, Programa de Valorização do Magistério (1992), Centro de Educação Aberta e a Distância – CEAD(UNB), desde 1979 oferecendo cursos de educação continuada.

Ao longo do Governo Sarney, foi instituído outro grupo de trabalho que elaborou documento denominado “Por uma Política Nacional de Educação Aberta e a Distância” (1989). Nesse documento algumas linhas gerais para implantação da EAD no Brasil foram assim definidas:

• Proceder ao levantamento da demanda real de necessidades, a ser atendida pela metodologia de EAD.

• Promover a formação de equipes multidisciplinares para a produção de programas.

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Em 2005 o Governo Federal lança a Universidade Aberta do Brasil. Ver www.mec.gov.br/seed

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Essa reação foi sobejamente vivida na Academia quando da gestação e implantação do Curso, objeto dessa tese, por parte da Faculdade de Educação, percebida nos relatos dos estudantes e dos professores orientadores.

• Ampliar o acervo das bibliotecas escolares, de modo a incorporar também vídeos, disquetes e outros materiais.

• Incentivar a produção de programas locais de rádio e televisão.

• Apoiar técnica e financeiramente programas e projetos de EAD promovidos por instituições públicas de ensino e organizações da sociedade civil sem fins lucrativos. • Estabelecer mecanismos de acompanhamento e avaliação de programas e projetos da

EAD.

• Aproveitar a infra-estrutura de instituições de ensino médio e superior, para torná-las centros de EAD regionais e/ou estaduais.

• Incluir a metodologia da EAD nos currículos dos cursos de educação e de comunicação. • Oferecer, nas universidades, cursos de especialização em metodologia de educação a

distância.

• Oferecer cursos de especialização para professores e outros profissionais de ensino superior, em face da carência de recursos humanos com titulação adequada e formalmente exigida. (NISKIER, 1996, p53).

Nos anos 90, pode-se observar uma gradativa implantação de iniciativas governamentais com certa perenidade. O Ministério da Educação e a Fundação Roquete Pinto (TVE-RJ) lançam em 1990 o programa Um Salto para o Futuro, com o objetivo de qualificar professores do Ensino Fundamental em serviço, por meio da modalidade de teleducação, trabalhando com material impresso e programas, veiculados via satélite. O Projeto TV-Escola veio aprimorá-lo em 1995. Sua proposta consistia no aperfeiçoamento e valorização dos professores da rede pública e na melhoria da qualidade do ensino, por meio de canal exclusivo, com sinal aberto.

Em 1993, foi estabelecido um Convênio entre o MEC e as Universidades Públicas Brasileiras no sentido de criar um Sistema Público de EAD em nível de terceiro grau. A conseqüência prática deste convênio foi a constituição do Consórcio Interuniversitário de Educação Continuada e a Distância. A proposta era viabilizar projetos e programas, de acordo com as demandas regionais, definindo linhas de trabalho em EAD que contemplassem a diversidade, os problemas e as características de um país como o Brasil (ALONSO, 1996).

A Secretaria de Educação a Distância foi criada pelo Ministério da Educação (1996), e representava a intenção do governo federal em implantar iniciativas de inserção da população na era digital por meio do PROINFO (Programa Nacional de Informática na Educação), bem como a criação de programa de qualificação de professores pelo TV- Escola63, com o objetivo de valorizar e aperfeiçoar os docentes da rede pública e garantir a melhoria gradativa da qualidade do ensino, por meio de um canal de televisão dedicado à educação (MORAES et al. 2000, apud POLAK & MARTINS, 2001, p.142). O Programa TV - Escola chega a 5.406 municípios, faltando 155 para abranger todo o país.

Segundo dados da própria SEED/MEC no ano de 2006 o PROINFO64 atingiu 4.778 municípios, beneficiando 244.112 professores, 7.017.770 alunos que estudaram em 201.657 escolas, sendo 169.206 conectadas à Internet. Vem desenvolvendo também os seguintes programas:

• Programa de Formação de Professores Leigos em Exercício – PROFORMAÇÃO. É um curso de nível médio que habilita para o magistério na modalidade Normal, em parceria com os estados e municípios. Destinado aos professores que lecionam nas quatro séries iniciais do Ensino Fundamental, nas classes de alfabetização e Educação de Jovens e Adultos. Utiliza-se dos recursos da EAD. Segundo a SEED, foram formados desde 1999 em torno de 30 mil professores leigos65. Os investimentos em 2005 ficaram em R$ 7.282.000.

• Programa de Apoio à Pesquisa em EAD – PAPED. (POLAK & MARTINS, 2001, p.142).

• Programa RIVED66

- A Rede Interativa Virtual da Educação. Tem o objetivo de produzir conteúdos pedagógicos digitais, na forma de objetos de aprendizagem. Pretende estimular o raciocínio e o pensamento crítico dos

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A TV Escola é lançada em 1995 pelo MEC, com o objetivo de aperfeiçoar e valorizar os professores e gestores da rede pública e possibilitar a melhoria da qualidade do ensino, por meio de um canal de televisão dedicado à educação (Idem, 2001, p.142). Conforme o Relatório – SEED – 1996-2002 o TV Escola distribuiu aparelhos de televisão, videocassetes e antenas parabólicas para 57.395 escolas públicas, atingindo 27 estados brasileiros e 5.206 municípios. Nesse período foram beneficiados 1,1 milhão de professores e 28 milhões de estudantes do ensino fundamental com sua programação diária (BRASIL, 2002). Acessar:

http://portal.mec.gov.br/seed/arquivos/pdf/tvescola/relatividades/TVESCOLA19962002

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Sobre o PROINFO consultar: http://sip.proinfo.mec.gov.br/relatórios/indicadores_rel.html

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estudantes, associando o potencial da informática às novas abordagens pedagógicas. A SEED, de 1999 a 2003, produziu em 120 objetos de Biologia, Química, Física e Matemática para o Ensino Médio. Os conteúdos digitais são distribuídos para acesso gratuito.

• FormAção pela Escola67

. É uma parceria com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) com a premissa de estimular a comunidade escolar a contribuir com a qualidade da educação. É um programa de formação continuada, na modalidade de EaD, com o objetivo de qualificar os gestores das escolas na execução, acompanhamento, avaliação, controle e prestação de contas de programas do FNDE.

• Programa Mídias na Educação68

. É um programa de formação continuada usando um ambiente on line denominado e-ProInfo para o uso pedagógico das diferentes tecnologias da informação e da comunicação de forma integrada ao processo de ensino e aprendizagem. Em 2005 qualificou 1.200 multiplicadores. Com a promulgação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação - LDB (Lei n. 9.394/96 em 20 de dezembro de 1996) a educação a distância passa a ser institucionalizada pelo Estado que se obriga a incentivar o desenvolvimento de programas de ensino a distância, em todos os níveis e modalidades de ensino, e a regulamentar os requisitos básicos necessários para a realização de exames e registro de diplomas relativos a cursos a distância, conforme o artigo 80. Na esteira dessa regulamentação, diversas iniciativas vêm sendo implementadas, provenientes das universidades públicas e das particulares.69

O art. 80 da Lei estabeleceu parâmetros para que a União incentivasse o desenvolvimento de programas de educação a distância, em todos os níveis e modalidades de ensino, e regulamentasse os requisitos básicos necessários para a realização de exames e registro de diplomas relativos a cursos a distância.

Ao mesmo tempo em que a legislação (LDB) abria nova perspectiva para formação em nível médio, em educação profissional, em educação de jovens e adultos e para o ensino superior, criava-se uma demanda junto aos profissionais da Educação quando 66 Acessar: http://portal.mec.gov.br/seed/index.php?option=content&task=view&id=150&Itemid=287 67 Acessar: http://portal.mec.gov.br/seed/index.php?option=content&task=view&id=230&Itemid=373 68 Acessar: http://portal.mec.gov.br/seed/index.php?option=content&task=view&id=199&Itemid=341 69

apontava a necessidade de formação em graduação/licenciatura plena (art.62) como requisito básico para atuação na Educação Básica (art.87, incisos III, parágrafo 4.º).

Neste sentido, a demanda por cursos de formação de professores em nível superior tem criado junto às Universidades e ao Ministério da Educação a necessidade de se estabelecer uma política de formação de professores na modalidade de EaD. O governo federal tem procurado estabelecer normas definidoras de política pública para a formação de professores, utilizando-se dos recursos disponibilizados pela educação a distância, como por exemplo, o PROFORMAÇÃO e o Programa Universidade Aberta70.

O Decreto n.º 2.494/98 veio regulamentar o artigo 80 da LDB, definindo a compreensão (oficial) do que era EaD, da oferta, do credenciamento, da autorização, dos exames, e a Portaria n.º 301/98 normatizou os procedimentos de credenciamento para a oferta de cursos de graduação e educação profissional tecnológica a distância.

Segundo Rossini (2007, p.68):

As técnicas, tecnologias e métodos de educação a distância têm sido incorporados pelas melhores universidades do mundo em seus cursos presenciais. Essa forte tendência sinaliza, para um futuro próximo, o crescimento da educação combinada, ou seja, da educação que harmoniza presença e distância, balanceando-as de acordo com a natureza do curso e as necessidades do alunado. Em outras palavras, em algum momento do futuro, não mais usaremos essa distinção tão comum hoje em nosso vocabulário: falaremos em educação sabendo que ela incorpora atividades de aprendizagem presenciais e atividades de aprendizagem a distância.

No entanto, em 2000, ano de implantação da graduação/licenciatura na área de formação de professores, objeto deste trabalho, a realidade era bem diferente, contava-se com apenas cinco cursos credenciados de graduação a distância no Brasil e a Secretaria de Educação a Distância (SEED) do MEC estabelecia os primeiros indicadores de qualidade para os cursos de graduação a distância, com o objetivo de “orientar alunos, professores,

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Ministério da Educação. Secretaria de Educação a Distância. Balanço Geral da União. htpp://www.mec.gov.br/seed. Acesso em 02.06.05. PROFORMAÇÃO – Curso de nível médio, com habilitação em magistério, na modalidade de ensino a distância, destinado a professores que não possuem a formação específica e atuam nas séries iniciais do ensino fundamental das redes públicas estaduais e municipais. Até julho de 2004 haviam sido formados 29.900 professores. Universidade Aberta e a Distância – Programa destinado a ampliar e democratizar as oportunidades de acesso à Educação Superior inicial e continuada, por meio de programas de educação a distância, desenvolvidos em articulação ou diretamente pelas instituições públicas de ensino superior. A partir de 2004, estão sendo ofertados os cursos de licenciatura a distância em Física, Química, Biologia, Matemática e Pedagogia para a Educação Infantil, Jovens e Adultos e Educação Especial, através de consórcio com nove I.E.S. federais e quatro estaduais.

técnicos e gestores de instituições de ensino superior que pudessem usufruir dessa forma de educação ainda pouco explorada no Brasil e empenhar-se por maior qualidade em seus processos e produtos” (MEC/SEED, 2000, p.3).

Quando o MEC autorizou as Instituições de Ensino Superior, através da Portaria n. 2.253 de 18/10/2001, a oferecerem disciplinas não-presenciais, desde que não excedam a 20% da carga horária total do curso, de certa forma indicava uma tendência que já se faz presente na Europa e que, revela ou propõe a incorporação gradativa das mídias ao processo de formação superior.

Logo após o pioneirismo da UFMT que ocorreu nos idos dos anos 90, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação possibilitou às diversas universidades71, amparadas pela legislação federal, criar seus núcleos e/ou centros de EaD e qualificar profissionais para trabalhar nos cursos de graduação e de pós-graduação a distância.

O Fórum de Pró-Reitores de Graduação das Universidades Brasileiras, em maio de 1999, apresentou o Plano Nacional de Graduação que procurou cartografar a realidade da graduação no Brasil, partindo de um diagnóstico global do cenário internacional e das mudanças ocorridas nos últimos anos no mundo do trabalho, da cultura, da ciência e da tecnologia para traçar parâmetros para a Universidade (ForGrad, 1999).

Em 200072, contando com cinco cursos credenciados de graduação a distância, a Secretaria de Educação a Distância (SEED) do MEC, estabelece, por meio dde documento, os Indicadores de Qualidade para os Cursos de Graduação a Distância73, com o objetivo de “orientar alunos, professores, técnicos e gestores de instituições de ensino superior a usufruir dessa forma de educação ainda pouco explorada no Brasil e empenhar-se por maior qualidade em seus processos e produtos” (MEC/SEED, 2000, p.3).

Em decorrência da promulgação da LDB (Lei n.º 9.394/96), em meados de 1999, por iniciativa do Ministério da Educação, do Ministério da Ciência e Tecnologia e do Programa da Sociedade da Informação, iniciaram-se os preparativos para a criação da

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O endereço a seguir lista os cursos de graduação credenciados no Brasil até o momento –

www.mec.gov.br/seed/instituiçõescursos

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O curso, objeto desta pesquisa, nessa época já estava em processo de implantação, o que significa dizer que sua concepção se deu a partir das referências legais existentes em 1999 (LDB, Decreto n.º 2494/98 e Portaria n.º 301/98).

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Em 2003 a Secretaria de Educação a Distância do Ministério da Educação lançou documento intitulado Referenciais de qualidade para Cursos a Distância. O documento não tinha força de lei, mas serviu para

UniRede (Universidade Virtual Pública do Brasil – www.unired.br). O objetivo deste consórcio era fomentar a educação a distância por meio das instituições públicas de ensino superior, incluindo os CEFET’s e as universidades estaduais.

A UniRede ofereceria a partir do ano de 2003, segundo o MEC, 30 mil vagas de cursos a distância para formação de professores em todo o Brasil. Subdividida em oito consórcios regionais, sob o controle de uma coordenação especificamente criada no MEC, poderia até 2007 ofertar 250 mil vagas.

Um relatório produzido pelo próprio Ministério da Educação, por meio da Secretaria de Ensino Superior – SESU, indicava, em 2002, a preocupação do Estado com a EAD quando evidenciava no cenário educacional uma forte tendência à incorporação de métodos, técnicas e tecnologia nos processos de educação a distância para o ensino superior (MEC/SESU, 2002). O documento deixava claro o potencial que a EaD tem na democratização do acesso e melhoria da qualidade da educação superior. A Comissão que elaborou o relatório propôs, ao longo do texto, referenciais para elaboração de um projeto de Educação Superior a Distância74.

Os Indicadores Básicos de Qualidade para os cursos e programas de EaD são aprofundados e aperfeiçoados. A última parte do relatório elaborou uma proposta de regulamentação para a EaD, na qual fundamentava e propunha norma legal que nortearia legislação específica sobre a EaD, o que indicava a necessidade de um aperfeiçoamento do Decreto n.º 2.494/98. O trabalho e o relatório dessa comissão representaram o amadurecimento do Estado em relação à modalidade e a sinalização de uma legislação mais aperfeiçoada, sobretudo em relação ao ensino superior.

O Plano Nacional de Educação – PNE (Lei n.º 10.172 de 09 de janeiro de 2001) registra que a Lei de Diretrizes e Bases da Educação considera a educação a distância como um importante instrumento de formação e capacitação de professores em serviço. O processo de universalização e democratização do ensino, especificamente no Brasil, onde existem deficits educativos e desigualdades regionais, pode ter, na educação a distância, um meio auxiliar de indiscutível eficácia.

orientar as Instituições e as Comissões de Especialistas na proposição e análise de cursos e programas em EAD.

Ao introduzir novas concepções de tempo e espaço na educação, segundo o PNE, a educação a distância tem a função estratégica de contribuir para mudanças importantes na instituição escolar e influir nas deliberações tomadas pelos dirigentes políticos e pelo conjunto da sociedade civil no estabelecimento de parâmetros e prioridades educacionais.

No que tange à formação de professores, a própria LDB considera a educação a distância como um importante instrumento de formação e capacitação de professores em serviço e isso vai aparecer explícito no PNE no item “Objetivos e Metas”, quando a norma estabelece o início imediato, logo após a promulgação do PNE, da oferta de cursos a distância, em nível superior, especialmente na área de formação de professores para a educação básica.

A partir de 2003, a Secretaria de Educação a Distância do Ministério da Educação do atual governo federal, com a política de estado de [...] priorizar a educação para todos e em todos os níveis, com democracia e qualidade [...]75, aperfeiçoa os antigos indicadores de qualidade, apontando categorias básicas indicadoras para a qualidade dos cursos em educação a distância. Os Referenciais de Qualidade para os Cursos a Distância (MEC/SEED, 2003a)76 [...] servirão para orientar as instituições e as Comissões de Especialistas na análise de projetos de cursos a distância [...].

O Forgrad de 2002 (Fórum Nacional de Pró-reitores de Graduação das Universidades Brasileiras) tratou do tema Educação a Distância na Graduação (Políticas e Práticas) onde ressaltava que a educação a distância devia ser pensada no contexto das políticas institucionais. Reconhecia que essa modalidade educativa trazia consigo novas práticas pedagógicas, sobretudo, com a incorporação das tecnologias da informação e da