CAPÍTULO 4. ALIENAÇÃO DE TERRAS PÚBLICAS
4.1. A LEI Nº 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1993, E A ALIENAÇÃO DE TERRAS
licitação; 4.1.2. O interesse público; 4.2. Formas de alienação de bens públicos; 4.2.1. Venda; 4.2.2. Doação; 4.2.3. Dação em administrativo. Apenas o artigo 115 concede aos 'orgãos da Administração' (não aos legislativos estaduais e municipais) competência para expedirem normas relativas aos procedimentos operacionais a serem observados na execução das licitações, no âmbito de sua competência; essas normas, após aprovação da autoridade competente, deverão ser publicadas na imprensa oficial (parágrafo único). Ambas as determinações são inúteis; a primeira, porque a lei está conferindo a órgãos administrativos uma competência que eles já detêm, qual seja, a de editar atos normativos (regulamentos, resoluções, portarias) que permitam facilitar ou aperfeiçoar o cumprimento da lei; a segunda, porque a publicidade é princípio que decorre do artigo 37 da Constituição e constitui condição para que os atos administrativos produzam efeitos externos". Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2002, p. 301.
125 Cf., a título de exemplo, ADI 927-3, impetrada pelo Governador do Rio Grande do Sul; ADI 933-8,
impetrada pelo Governador do Estado de Goiás; ADI 934-6, ajuizada pela Mesa da Assembléia Legislativa do Estado do Paraná.
126 BRASIL. Anteprojeto de Lei Geral de Contratações da Administração Pública. Regulamenta o art. 37, XXI da
Constituição Federal, institui normas gerais sobre licitações e procedimentos de contratação para a Administração Pública, e dá outras providências. Diário Oficial da União. Brasília, DF, n. 52, Seção I, 18 mar. 2002.
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pagamento; 4.2.4. Permuta; 4.2.5. Investidura; 4.2.6. Legitimação de posse.
4.1. A LEI Nº 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1993127, E A ALIENAÇÃO DE TERRAS PÚBLICAS
As alienações de bens imóveis da Administração devem obedecer, primeiramente, às normas dispostas na Lei nº 8.666/93. Antes, contudo, é preciso que o bem, se necessário, seja desafetado. Em regra, os bens públicos são inalienáveis (artigo 67 do Código Civil),128 enquanto destinados ao uso comum do povo ou a fins administrativos especiais. São os bens de destinação pública específica ou que têm afetação pública. A desafetação da destinação originária, sempre por meio de lei, passa o imóvel público à categoria de bem dominial, do patrimônio disponível da Administração.
127 A presente dissertação reporta, no item 8.1, à interpretação principiológica do controle dos atos e contratos de
alienação e uso de bens imóveis públicos. Também o procedimento licitatório deve ser realizado sob a regência de princípios constitucionais administrativos (cf., a respeito, o artigo 3º da Lei nº 8.666/93). Remete Juarez FREITAS ao conceito de subsistema: "Para estimular a meditação sobre as licitações como um subsistema hierarquizado de princípios, normas e valores, poder-se-ia aduzir, neste momento, um breve catálogo como simples amostra de um projeto possível de captação científica dos comandos mais altos e constitutivos do Direito Administrativo, também aqui atuantes, em tais termos: princípio da universalização das máximas de conduta, ou do interesse público (racional decorrência dos princípios fundamentais da Constituição Federal), que veda as condutas antinômicas com o Estado Democrático de Direito; princípio da legalidade e seu consectário direito subjetivo público ao devido procedimento; princípio da impessoalidade, que proíbe qualquer discriminação injusta, como sucederia, 'v.' 'g.' , se a Administração contratasse preterindo o proponente vencedor ou com estranhos ao procedimento licitatório; princípio da moralidade e seu subprincípio da vedação de improbidade administrativa; princípio da jurisdição única e do amplo controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário, no escopo de impedir os desvios de finalidade pública, assim como de garantir a efetividade dos demais princípios; princípio da economicidade ou otimização operacional; princípio da legitimidade; princípio da proporcionalidade (dimanante dos princípios fundamentais da Lei Maior); princípio da segurança das relações jurídicas e da estável confiança do administrado de boa-fé (implícito e derivado dos princípios fundamentais, inclusive do próprio princípio da universalização ou interesse público); princípio da motivação, que exige a justificada e plausível fundamentação dos atos administrativos, especialmente os discricionários; princípio da publicidade ou da transparência, consoante o qual o sigilo, tirantes hipóteses legais expressas, conspira contra o interesse em ver os atos controlados do mais abrangente modo; princípio da participação da sociedade na fiscalização dos certames e, ainda, o princípio da menor restrição possível, uma derivação lógica da exigência de isonomia. Com efeito, o sistema jurídico-licitatório haverá de ser o resultado direto da interpretação tecida a partir de um catálogo, expresso ou tácito, de tais princípios devidamente concretizados no plano normativo. Assinale-se, a calhar, que os princípios, sobre serem os reguladores da licitação, uma vez que constituem os núcleos mesmos do Direito Administrativo em geral, devem ser respeitados, no cabível, ainda quando efetuadas adjudicações diretas, nas situações de dispensa ou inexigibilidade." (Do Procedimento Licitatório: Conceito, Princípios e Elementos Nucleares. In: Estudos de Direito Administrativo. 2. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 154 e 155).
128 Dispõe o novo Código Civil - Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002: "Art. 100. Os bens públicos de uso
comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar."
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Alienação é toda transferência de propriedade, remunerada ou gratuita, sob a forma de venda, permuta, doação, dação em pagamento, investidura.129
A alienação de bens da Administração Pública está subordinada à existência de interesse público devidamente justificado e deverá ser precedida de autorização legislativa e de avaliação, além de licitação, na modalidade de concorrência.130
A concorrência é dispensada nas hipóteses de dação em pagamento; doação (permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer esfera de governo);131 permuta por outro imóvel; investidura; venda a outro órgão ou entidade da Administração pública, de qualquer esfera de governo; e alienação de bens imóveis construídos e destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais de interesse social, por órgão ou entidades da Administração Pública especificamente criados para esse fim.132
A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão, obrigatoriamente, os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado (artigo 17, § 4º da Lei nº 8.666/93).133
129 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 493. 130 BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal,
institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Diário Oficial da
União, Brasília, DF, 22 jun. 1993, Seção I, artigo 17, caput.
131 O Supremo Tribunal Federal concedeu medida cautelar nos seguintes termos: "para suspender até a decisão
final da ação, quanto aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a eficácia da expressão ‘permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da Administração Pública’, contida na letra ‘b’ do inciso I do artigo 17, da Lei Federal nº 8.666, de 21.6.1993, vencido o Ministro Paulo Brossard, que a indeferiu; para suspender os efeitos da letra ‘c’ do mesmo inciso, até a decisão final da ação, o Tribunal, por maioria de votos, deferiu a medida cautelar, vencidos os Ministros Relator, Ilmar Galvão, Sepúlveda Pertence e Neri da Silveira, que a indeferiam; no tocante à letra ‘a’ do inciso II do mesmo artigo, o Tribunal, por maioria de votos, indeferiu a medida cautelar, vencidos os Ministros Marco Aurélio, Celso de Mello, Sydney Sanches e Moreira Alves, que a deferiram; com relação a letra ‘b’ do mesmo inciso, o Tribunal, por unanimidade, deferiu a medida cautelar, para suspender, até a decisão final da ação, a eficácia da expressão ‘permitida exclusivamente entre órgãos ou entidade da Administração Pública’, quanto aos Estados, o distrito Federal e os Municípios; e, finalmente, o Tribunal, por maioria de votos, deferiu a medida cautelar, para suspender, até a decisão final da ação, a eficácia de todo o § 1º do artigo 17, vencido o Ministro Relator, que a indeferiu. Votou o Presidente." (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 927-3-DF, proposta pelo Governador do Rio Grande do Sul).
132 Artigo 17 da Lei 8.666/93.
133 A respeito do conceito de interesse público, cf. interessante dissertação de Mestrado de FLÁVIO TRINDADE
JERÔNIMO, Interesse Público: reflexões e reflexos jurídicos, apresentada na Faculdade de Direito do Recife – Universidade Federal de Pernambuco.
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O artigo 19 da Lei de licitações estabelece que os bens imóveis da Administração Pública, cuja aquisição haja derivado de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento poderão ser alienados por ato da autoridade competente, observadas as seguintes regras:
- avaliação dos bens alienáveis;
- comprovação da necessidade ou utilidade da alienação;
- adoção do procedimento licitatório, sob a modalidade de concorrência ou leilão.
No que tange aos imóveis da União, aplica-se, ainda, a Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.134