Os países em desenvolvimento viram nos processos de integração econômica uma alternativa para aumentar sua taxa de desenvolvimento econômico. Em vista disso, surgiram várias tentativas de integração econômica que fracassaram, embora algumas apresentaram alguns êxitos. Um dos entraves para o sucesso desses processos nas economias periféricas é referente à distribuição dos benefícios gerados intrabloco, que não são distribuídos de forma uniforme entre os países membros, ficando a maior parcela com as economias mais desenvolvidas dentro da integração. Outro entrave é a recusa por algumas nações em desenvolvimento de transferência de parte de sua soberania proveniente do surgimento de uma comunidade supranacional. A precária e pouco desenvolvida infraestrutura da região, bem como os diferentes níveis de desenvolvimento industrial das economias do bloco, também contribuem para o fracasso das integrações em economias em desenvolvimento (GORDON, 2000).
Apesar das dificuldades encontradas e do êxito ter sido limitado, nem todas as tentativas de integração falharam. Esse é um processo que tem aumentado nos últimos tempos e, se as adaptações forem feitas, o sucesso é inestimável segundo Gordon (2000). A existência de regimes democráticos e estáveis foi uma medida adotada pelos governantes dessas economias como forma de se adaptarem ao novo cenário mundial. Assim, além da liberalização econômico-comercial, os processos de integração têm na democratização política um de seus pilares. Os países latino-americanos mostram-se retardatários quanto à adoção desse tipo de regime. Regimes ditatoriais e autoritários dificilmente seguem políticas de integração democráticas. Ao passo que regimes fortemente democráticos também podem adotar políticas que dificultem o processo de integração, pois tais políticas, imbuídas de
valores tradicionais, visam interesses locais e regionais, como, por exemplo, um nacionalismo exacerbado.
Apesar do objetivo maior da integração ser a promoção do desenvolvimento econômico e social para os países envolvidos, nos dias de hoje, com a intensificação dos processos de globalização, “a visão predominante [...] busca uma integração com enfoque liberal, sem o uso de políticas de desenvolvimento” (DATHEIN, 2005, p. 03). Esse é um dos motivos do baixo desempenho desses processos nas economias em desenvolvimento.
É claro que num programa de integração os valores devem visar à cooperação e a ideia de um ‘destino comum’. Porém, projetos de desenvolvimento nacional não possam ser menosprezados (RATTNER, 1995). Da mesma forma, diversos tipos de integração com o resto do mundo não devem ser descartadas à medida que a integração ‘sul-sul’, por exemplo, apresenta limites de ganhos de escala e de eficiência devido ao tamanho reduzido do mercado e das semelhanças existentes entre os recursos dessas economias (GIAMBIAGI; REIS; URABI, 2004).
Para que os benefícios gerados sejam auferidos, as políticas dos países membros de uma integração regional devem englobar políticas de desenvolvimento e não apenas puramente de caráter comercial. Ademais, as mesmas devem ser compatíveis entre os Estados, produzindo-se políticas de desenvolvimento de caráter regional. “[...] a adoção de estratégias de desenvolvimento acordadas facilitaria muito a coordenação de variáveis e políticas macroeconômicas, permitindo um melhor resultado do processo de integração” (DATHEIN, 2005, p. 06). Também, caberia ao Estado “[...] (a) coordenar as mudanças, (b) prover um projeto sobre o futuro, (c) construir instituições e (d) administrar os conflitos”, e não apenas corrigir as falhas de mercado como prega os ideais puramente liberais (CHANG, 1999 apud DATHEIN, 2005, p. 07).
Ao se falar em integração e desenvolvimento da América Latina, as teorias levantadas pela Comissão Econômica para Países da América Latina (CEPAL) são de grande relevância. Na década de 1950, os problemas para o desenvolvimento da região foram abordados no ‘esquema centro-periferia’. Posteriormente, na década de 1970, surge a ‘teoria da dependência’, onde constata-se que “[...] as condições de dependência dependem mais do
jogo do poder [e] o curso concreto da história depende não de previsões teóricas, mas da ação coletiva motivada por vontades políticas que tornem factível o que estruturalmente é apenas possível” (CARDOSO; FALETTO apud CORAZZA; HERRERA, 2004, p. 11). Nesse período os problemas deixam de ser puramente econômicos, gerando deterioração nos termos de troca, e passam a ser também políticos. Nos anos 1980, tem-se a ‘Teoria da Integração Regional’, onde diversas tentativas de integração na América Latina são realizadas, umas mais abrangentes do que outras. Tem-se a Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC) (1960), o Sistema Econômico Latino-Americano (Sela) (1975), a Associação Latino-Americana de Integração (ALADI) (1980), o Mercado Comum Centro-Americano (MCCA) (1960), o Grupo Andino (1969), o Caribean Community (Caricom) (1973) e o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) (1991).
Nesse período,
A integração regional é vista como um meio de proteção e de fortalecimento das economias regionais para garantir uma inserção mais segura e uma competitividade global em condições mais igualitárias. Seu objetivo claro é promover a integração tendo em vista o desenvolvimento regional (CORAZZA; HERRERA, 2004, p. 13).
Após a ‘Teoria da Integração Regional’, surge uma nova ideia, o ‘Regionalismo Aberto’, que tem como foco a acentuação dos processos de integração econômica – regionalização –, porém com a promoção da liberalização comercial com terceiros, “[...] compatível com uma ordem econômica internacional mais aberta e transparente” (CORAZZA; HERREIRA, 2004, p. 11). Aqui, os processos de integração seriam uma etapa para se atingir a liberdade comercial, ou seja, uma economia internacional livre de protecionismo e barreiras.
O MERCOSUL foi precedido pela ALALC, ALADI, Pacto Andino, MCCA e outros acordos bilaterais. O acordo que formou a ALALC – Tratado de Montevidéu – foi assinado em 1960, mas não vingou por possuir objetivos ambiciosos e apresentar vários obstáculos, sendo um deles o modelo de desenvolvimento – modelo de substituição de importações – adotado pelas economias latino-americanas no período, que incentivava a indústria doméstica, inviabilizando a permanência do acordo. Outros empecilhos foram a divergência existente entre os países membros em relação a amplitude do processo; as tarifas diferenciadas praticadas com terceiros de forma individual e não coletiva; e as desigualdades econômicas
entre os países. Assim, “[...] não chegou a constituir-se em uma zona de livre comércio. Foi apenas uma zona de preferências comerciais de caráter limitado para determinados produtos” (DATHEIN, 2005, p. 08).
Em 1980, através de uma nova tentativa de integração, a ALALC foi substituída pela ALADI. Em razão das crises econômicas na região e, também, a posterior crescente abertura econômica, o acordo ficou enfraquecido. Os países envolvidos priorizaram a ‘integração competitiva’ e não ‘cooperativa’, prevalecendo a flexibilização das políticas a serem adotadas internamente ao invés da estratégia de convergência. Ademais, a permissão para a criação de acordos sub-regionais dentro da ALADI proporcionou a criação do Pacto Andino e do MERCOSUL, deixando a ALADI “[...] praticamente sem papel no avanço do processo de integração regional” (DATHEIN, 2005, p. 09).
A constituição do MERCOSUL ocorreu no período de aproximação, em 1985, entre os presidentes da Argentina – Raul Alfonsín – e do Brasil – José Sarney. A redemocratização por que os países passaram nos anos 1980 foi um fator que reaproximou esses dois países. Anteriormente, os países apresentavam muitas divergências. No período do ‘milagre econômico’, no Brasil, a Argentina ‘acusava’ o país de aspirar o domínio sobre a América do Sul, gerando controvérsias. Também, o retorno ao nacionalismo durante o governo Costa e Silva, no Brasil, e a ascensão ao poder do General Onganía, na Argentina, fez aumentar os atritos entre as duas nações. Ademais, o potencial energético dos rios de uso comum foi outro ponto, sendo o Brasil acusado pela Argentina de tomar iniciativas unilaterais. A construção da hidroelétrica de Itaipu, no governo Geisel, foi um dos principais desentendimentos, resolvido com a assinatura do acordo tripartite entre Argentina, Brasil e Paraguai em 1979 (FAUSTO; DEVOTO, 2004).
Em 1990, através da Ata de Buenos Aires, estabeleceu-se o prazo para a formação do bloco. O mesmo foi criado oficialmente através do Tratado de Assunção assinado entre o Brasil, a Argentina, o Paraguai e o Uruguai em 1991. Porém, foi em 1994 que o mesmo foi reafirmado através do Protocolo de Ouro Preto, que estabeleceu a estrutura institucional do bloco e reconheceu a sua personalidade jurídica de direito internacional.
A estrutura institucional é formada por uma instância decisória máxima – Conselho do Mercado Comum (CMC); um órgão negociador e executivo – Grupo Mercado Comum (GMC); um órgão técnico para administrar as políticas comerciais comuns – Comissão de Comércio (CCM); um órgão que visa harmonizar a legislação e concretizar a formação do MERCOSUL – Comissão Parlamentar Conjunta (PM); um Foro Consultivo Econômico e Social (FCES) com representantes empresariais e sindicais; uma Secretaria Administrativa (SM), responsável pelo arquivo dos documentos oficiais e divulgação, entre outras atividades administrativas; um Tribunal Permanente de Revisão do MERCOSUL (TPR); um Tribunal Administrativo-Trabalhista (TAL); e um Centro MERCOSUL de Promoção do Estado de Direito (CMPED) (GLOBAL 21, 2012a).
O período entre a criação – 1991 – e a ratificação do acordo – 1994 – foi destinado à coordenação das políticas macroeconômicas dos países membros, a implantação da TEC e a adoção de acordos setoriais (DATHEIN, 2005). Essa integração é vista como
[...] uma ‘resposta adequada’ ao objetivo de se alcançar uma também ‘adequada inserção internacional para os países membros’, face à ‘evolução dos acontecimentos internacionais’, especialmente a formação de ‘grandes espaços econômicos’. [...] os países membros se comprometem a promover a ‘livre circulação de bens e fatores produtivos’, bem como o ‘estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoção de uma política comercial comum em relação a terceiros’ [...] ‘e a coordenação de posições em foros econômicos e comerciais regionais e internacionais’. [...] a integração das atuais dimensões de seus mercados nacionais, através da integração, constitui condição fundamental para acelerar seus processos de desenvolvimento econômico com justiça social’, e os signatários reafirmam sua ‘vontade política’ de promover o desenvolvimento através da integração regional (CORAZZA; HERRERA, 2004, p. 09).
Em 1994, foram adotadas medidas que transformaram o MERCOSUL em uma União Aduaneira, onde restrições tarifárias e não tarifárias foram reduzidas para grande parte dos produtos e uma TEC foi estabelecida com sucesso, apesar de existirem produtos com tarifa diferenciada – cláusulas de exceção. A partir de janeiro de 1995, essas medidas entraram em vigor e o MERCOSUL tornou-se o melhor exemplo de uma União Aduaneira latino- americana, exigindo que as políticas econômicas nacionais fossem previsíveis e não prejudiciais aos demais países membros, e as políticas comerciais mais coordenadas e menos discricionárias (DATHEIN, 2005; PALMEIRA, 2005).
As restrições dentro do bloco através das chamadas cláusulas de exceções geram algumas dificuldades para a concretização do acordo. Ademais, há àquelas dificuldades causadas pelas desigualdades sociais, setoriais e regionais intrabloco. Os países pertencentes ao MERCOSUL apresentam desigualdades no potencial econômico, que podem ser visualizadas no tamanho da área territorial e da população e na diferente dotação de recursos (RATTNER, 1995). Apesar disso, esse bloco pretende atingir o grau de um Mercado Comum.
Segundo Ricardo Bouzas (apud FAUSTO; DEVOTO, 2004), o MERCOSUL apresenta três fases. A primeira, de 1991 a 1994, é considerada o ‘período de transição’, onde o objetivo era criar a zona de livre comércio e uma união aduaneira com implementação da TEC. Nesse período há o aumento do comércio intra-regional. A segunda fase, de 1995 a 1998, é a ‘era dos mercados’, onde se deu o apogeu do comércio dentro do bloco favorecido não só pela recuperação da atividade econômica e pela valorização do real, mas também pelas políticas de concessão feitas para a Argentina. A terceira fase, de 1998 em diante, é o ‘tempo de turbulência’, pois nesse período houve uma reversão no processo de interdependência econômica devido à conjuntura de crise política e econômica aberta com a desvalorização do real, em janeiro de 1999, e com a recessão vivida pela Argentina e ameaça de dolarização desse país.
É sabido que no ano 2000 o bloco econômico passou por uma nova fase, sendo essa a de fortalecer a integração vigente e em crise e aprofundar as relações em direção a um mercado comum. Essa fase ficou conhecida como o ‘relançamento do MERCOSUL’, onde houve o reconhecimento da necessidade de coordenação e convergência das políticas nacionais e a adoção de “[...] políticas fiscais que assegurem a solvência fiscal e políticas monetárias que garantam a estabilidade de preços” (GLOBAL 21, 2012b, p. 03).
Apesar dos processos de integração serem alternativas para o desenvolvimento regional, os mesmos sozinhos não o proporciona. Para sanar os grandes problemas econômicos e sociais por que passam as economias menos desenvolvidas, transformações políticas, econômicas e sociais devem ocorrer concomitantemente com os processos de integração econômica. Também, as políticas implementadas pelos países devem ser coerentes com as estratégias de integração.
[...] frequentemente ocorrem contradições entre o que está escrito nos acordos e o que realmente os governos estão dispostos a fazer, de forma que o que é assinado, muitas vezes, fica como meta para o futuro, dependendo de novas iniciativas e de ratificações, e, depois, do seu efetivo cumprimento. [...] A experiência internacional mostra que os processo exitosos de integração não foram gerados [...] no sentido da liberalização econômica multilateral. Ao contrário, em geral as razões foram mais fortemente geopolíticas ou desenvolvimentistas. [...] uma maior liberalização, se ocorreu, é mais uma consequência de uma experiência bem sucedida do que um objetivo previamente definido. [...] entre unilateralismo e o multilateralismo, no atual contexto internacional, [...] o regionalismo poderia ser a alternativa mais viável para a necessária adoção de políticas ativas de desenvolvimento, plenamente necessárias em países não desenvolvidos (DATHEIN, 2005, p. 15).