5. REFORMA POLÍTICA NO ESPECTRO ELEITORAL-PARTIDÁRIO
5.1. MINIRREFORMAS ELEITORAIS
Três propostas de reforma eleitoral foram editadas no curso do atual ordenamento jurídico brasileiro, propondo alterações significativas nas legislações de base: Lei nº 4737/65 (Código Eleitoral), Lei nº 9096/95 (Lei dos Partidos Políticos) e Lei nº 9504/77 (Lei das Eleições).
A primeira minirreforma eleitoral foi firmada pela Lei 12.034, de 29 de setembro de 2009. Decorreu do Projeto de Lei nº 5498, apresentado pelos Deputados Henrique Eduardo Alves (PMDB-RN), Cândido Vacarezza (PT-SP), José Aníbal (PSDB-SP), Ronaldo Caiado (DEM-GO), Rodrigo Rollemberg (PSB-DF), Sandro Mabel (PR-GO), Mário Negromonte (PP-BA), Brizola Neto (PDT-RJ), Sarney Filho (PV-MA), Fernando Coruja (PPS-SC), Daniel Almeida (PCdoB-BA), Hugo Leal (PSC-RJ), Carlos Willian (PT-MG), Alice Portugal (PCdoB-BA) e Henrique Fontana (PT-RS), em 30 de junho de 2009.
Propunha, inicialmente, alterações apenas na Lei dos Partidos Políticos e na Lei das Eleições, regulamentando o uso da internet nas campanhas eleitorais e o recebimento de doação de recursos pela via eletrônica (web). Preocupou-se em dispor, inclusive, sobre o tratamento a ser deferido no emprego irregular de trucagem ou montagem das mídias eletrônicas realizadas, além de, também, instituir o voto impresso para conferência com os da urna eletrônica.
Após as devidas análises, notadamente face à proposta de alterações no Código Eleitoral feitas pelo Senado Federal, a redação definitiva seguiu para sanção presidencial, retornando com os seguintes vetos parciais: (1) supressão da proposta
de controle das matérias eleitorais veiculadas na internet, porque atentatória à liberdade de manifestação do pensamento, sem que ainda qualquer identidade houvesse entre a rede mundial de computadores e os sistemas concessionados de radiodifusão a merecer referidas matérias tratamento isonômico de veiculação; (2) supressão da autorização de parcelamento de multa eleitoral pela Receita Federal, dada a ausência de competência do referido Órgão para dispor sobre assunto absolutamente desprovido de natureza tributária; e (3) supressão de qualquer forma de cálculo à compensação fiscal recebida pelas emissoras de rádio e televisão por cederem o horário gratuito à veiculação de propaganda eleitoral, dada a falta de fundamento.
Embora autorizada pelo art. 5º da Lei nº 12.034/09, a emissão de voto impresso nas urnas eletrônicas foi considerada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal apenas em 6 de novembro de 2013, por decisão unânime, proferida nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4543 - Distrito Federal, sob a relatoria da Ministra Cármen Lúcia392.
De outra ordem, ainda, a presente minirreforma implementou novas condutas – obrigações e responsabilidades – às agremiações partidárias frente ao (1) programa, seus registros estatutários e modo de realização e processamento das coligações partidárias; (2) processo de filiação partidária; (3) disponibilidade do Fundo Partidário; (3) uso das despesas e respectivo modo de prestação de contas junto ao Tribunal Superior Eleitoral393; (4) formatação dos programas partidários gratuitos transmitidos pelas emissoras de rádio e de televisão; (5) disponibilidade sobre a abertura e o controle das contas bancárias eleitorais, inclusive por parte dos candidatos à eleição; (6) autorização, operacionalização e limite das doações feitas por pessoas físicas, assim como de entidades esportivas receptoras ou não de recursos públicos, inclusive aos candidatos à eleição; (7) período para realização, modo e veiculação das propagandas eleitorais físicas e de mídia impressa e
392 Embora com efeitos produzidos a partir de 13 de outubro de 2014, momento da publicação do v.
Acórdão.
393 Aos processos de melhoria no funcionamento da Justiça Eleitoral, determinou que os Tribunais
Regionais Eleitorais encaminhassem os dados dos candidatos às eleições ao Tribunal Superior Eleitoral.
eletrônica (rádio, televisão e internet)394; e (8) obrigatoriedade do comitê eleitoral e do candidato à inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica – CNPJ.
A segunda minirreforma eleitoral foi introduzida pela Lei nº 12.891, de 11 de dezembro de 2013, a partir do Projeto de Lei do Senado nº 441, proposto pelo Senador Romero Jucá (PMDB-RR)395, em 5 de dezembro de 2012.
Objetivava-se a diminuição dos gastos com as campanhas eleitorais, assinalando prazos para: (1) o novo período de escolha dos candidatos pelo partido e de deliberação das coligações, registrados na Justiça Eleitoral396; (2) as condições à emissão das certidões de quitação eleitoral; e (3) os Tribunais Regionais Eleitorais para encaminhamento da relação e dados dos candidatos às eleições ao Tribunal Superior Eleitoral. Além disso, também dispôs em face da (4) inclusão de material impresso de qualquer natureza no limite de gastos com a campanha eleitoral; (5) formatação, com descrição do local, para a divulgação do material utilizado como propaganda eleitoral, assim como a veiculação da propaganda eleitoral na internet; (6) elaboração de plano de mídia pelas emissoras de televisão e pelos partidos junto à Justiça Eleitoral; e (7) período de proibição de participação de candidatos em inaugurações de obras públicas.
O texto final editado contemplou, também, a regulamentação (1) da responsabilidade solidária dos candidatos e de seus partidos na veiculação de propaganda eleitoral e pagamento de multa; (2) dos recursos em face dos casos de inexigibilidade ou falta de elegibilidade para participação dos pleitos eleitorais subsequentes; (3) da autonomia partidária na definição do cronograma de suas atividades eleitorais de campanha; (4) da hipótese de incidência da responsabilidade civil e trabalhista do partido político; (5) de acréscimo às circunstâncias legais de cancelamento imediato de filiação partidária; (6) de modo de processamento da fiscalização da escrituração contábil e da prestação de contas do partido e das
394 À participação eleitoral, incluiu a autorização do voto em trânsito e, no que tange ao
processamento das ações eleitorais, determinou a não sujeição da matéria eleitoral à ação civil pública, prescrita na Lei nº 7347/85.
395 Na Câmara dos Deputados, referido Projeto de Lei recebeu a numeração 6397/2013.
396 Que passou de 10 a 30 de junho (20 dias), segundo redação original do art. 8º da Lei nº 9.504/97
(Lei das Eleições) para 12 a 30 de junho (18 dias). O §1º do citado art. 8º, ademais, obrigava o partido político a assegurar a candidatura de Deputados (Federal e Estadual ou Distrital) e de Vereadores que tivessem exercido o mesmo mandato eletivo em qualquer período da legislatura na qual se processam as eleições. Esta determinação legal está com eficácia suspensa por decisão, em sede liminar e por maioria, do Supremo Tribunal Federal na ADI 2530- Distrito Federal, de relatoria do Ministro Celso de Mello (vencido o Ministro e Vice-Presidente Ilmar Galvão), deferida em 24/04/2002 e publicada em 21/11/2003. O feito encontra-se no aguardo de julgamento final.
despesas de campanha eleitoral pela Justiça Eleitoral; (7) da não sujeição, à Lei de Licitações e Contratações com o Poder Público, das despesas realizadas pelo partido político; (8) do prazo de entrega dos materiais de áudio e vídeo a serem inseridos na propaganda partidária de rádio e de televisão; (9) de realização dos planos amostrais das pesquisas de opinião pública tanto em relação às eleições quanto aos candidatos; (10) das penalidades, inclusive por reincidência, ao partido ou coligação que realizar propaganda eleitoral em desacordo com a lei; (11) do credenciamento dos fiscais e dos delegados dos partidos e das coligações nas eleições; (12) dos limites e regras à contratação de pessoal nas campanhas eleitorais397.
De outro lado, apresentou nova regulamentação a alguns dispositivos que já haviam sido tratados, especialmente, na minirreforma eleitoral anterior, como o caso: (1) da abertura e do controle das contas bancárias eleitorais de qualquer comitê financeiro ou candidato à eleição, escolhido em convenção; (2) das doações eleitorais aos candidatos, partidos políticos e comitês eleitorais; (3) dos prazos e das condições à divulgação na rede mundial de computadores (internet) dos recursos em dinheiro ou estimáveis recebidos para financiamento da campanha e respectivos gastos em “sítios” da Justiça Eleitoral, tanto pelos candidatos quanto pelos partidos e respectivas coligações; (4) da prestação de contas das sobras de recursos não utilizados na campanha e (5) das hipóteses de configuração de propaganda eleitoral. Após o cumprimento da sanção/veto presidencial no processo legislativo desta minirreforma eleitoral, suprimidas foram as exigências de sanções ao repasse de novas quotas do Fundo Partidário aos beneficiários, em razão do entendimento de que tal medida reduziria a eficácia das atividades fiscalizatórias da Justiça Eleitoral, prejudicando a transparência na aplicação desses recursos. E, ainda, vetada também foi a proibição de veiculação de propaganda eleitoral em bens particulares sem o devido e expresso consentimento, haja vista a afronta à liberdade de manifestação em face das convicções político-partidárias que essa medida provocaria.
A terceira e última legislação a tratar de uma minirreforma eleitoral, com vigência recentemente editada, é a Lei nº 13.165, de 29 de setembro de 2015,
397 Sem alterar a incidência da matéria eleitoral na lei da ação civil pública, como determinado na
minirreforma anterior, proposta pela Lei nº 12.034/09, excetuou apenas a sujeição dos candidatos a estas ações judiciais a qualquer circunstância que não compreendessem o desrespeito aos limites e às regras para a contratação de pessoal nas campanhas eleitorais.
decorrente do Projeto de Lei nº 5.735, apresentado em 06 de junho de 2013 pelos Deputados Ilário Marques (PT-CE), Marcelo Castro (PMDB-PI), Anthony Garotinho (PR-RJ) e Daniel Almeida (PCdoB-BA)398.
Além de reintroduzir novos mecanismos para o limite de gastos de campanha eleitoral e, portanto, controle das receitas e despesas do partido, das coligações partidárias e dos candidatos à eleição, redisciplinando, em especial, as proposições já formuladas pela legislação infraconstitucional e minirreformas anteriores, dispôs, também, sobre os procedimentos administrativos dos partidos políticos e incentivos da participação feminina no processo eleitoral, “complementando a reforma das instituições político-eleitorais do País” (art. 1º, in
fine).
De fato, analisando-se a legislação no que tange à operacionalização do sufrágio, importantes garantias ao direito de voto foram asseguradas, como (1) a autorização para que policiais militares em serviço também possam votar fora da sua seção eleitoral; e (2) a extensão do voto em trânsito para os cargos majoritários e proporcionais de âmbito estadual, distrital e federal nos municípios com mais de cem mil eleitores.
Com relação ao funcionamento da Justiça Eleitoral, as seguintes disposições foram reajustadas: (1) o prazo dos Tribunais Regionais Eleitorais para encaminhamento da relação e dados dos candidatos em disputa ao Tribunal Superior Eleitoral, que passou de 45 dias para 20 dias; (2) a tramitação e a publicação das prestações de contas pela Justiça Eleitoral; (3) o prazo para a Justiça Eleitoral divulgar em mídia eletrônica os comunicados, boletins e instruções ao eleitorado e de incentivo da participação feminina na política; (4) o modo de tramitação processual dos processos perante a Justiça Eleitoral; e (5) a forma de julgamento dos processos de cassação de registro, anulação geral de eleições ou perda de diplomação nos Tribunais Regionais Eleitorais.
Os candidatos às eleições, por sua vez, devem tomar cautela com as novas regulamentações proferidas em face: (1) da modificação do prazo mínimo de filiação partidária para participarem dos pleitos eleitorais subsequentes, que, de um ano passou para seis meses, mantendo-se apenas o mínimo de um ano de domicílio
398 Chegou a ser arquivada em 31 de janeiro de 2015, com reativação apenas no dia 09 de fevereiro
subsequente, pela proposição nº 325/2015 do Deputado Daniel Almeida. No Senado Federal, foi renumerado sob a ordem 75/2015.
eleitoral no local que pretenda se candidatar; (2) da permanência à obrigatoriedade de se inscreverem no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica – CNPJ, exceto de seus comitês financeiros; (3) da extensão do limite de doação pecuniária às campanhas em 10% dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior, uniformizando-se o tratamento que já é assegurado ao terceiro interessado399; (4) das prestações de contas de campanha nas eleições majoritária ou proporcional, uma vez que passarão a serem feitas pelo candidato e não mais pelo comitê financeiro; (5) da atenção do limite máximo admitido para cada cargo eletivo de contratações de pessoas físicas à prestação de serviços nas campanhas eleitorais, que, aliás, deverão ser cadastradas como contribuintes individuais para fins de seguridade e previdência social; e (6) do prazo obrigatório para desligamento das atividades como apresentador ou comentarista em programa midiático, sob pena de incidência de multa e cancelamento do registro da candidatura.
Várias inovações foram disciplinadas pela lei, principalmente, com relação ao processo eleitoral: (1) o encerramento das contas eleitorais pelos bancos e o encaminhamento do saldo existente ao órgão de direção indicado pelo partido; (2) o cômputo do quociente partidário na distribuição das vagas parlamentares remanescentes (sobras) na eleição proporcional e o modo de seleção dos suplentes na representação partidária; (3) o processamento das eleições majoritárias que vierem a ser declaradas prejudicadas; (4) a não realização, no primeiro semestre do ano eleitoral e por servidor público, de despesa com publicidade governamental que venha a suplantar o valor médio dos gastos realizados nos três últimos anos; (5) a instituição de uma cláusula de desempenho individual de candidatura às eleições proporcionais, correspondente ao mínimo de 10% do quociente eleitoral para que o candidato possa ser considerado eleito; (6) a possibilidade de exceção da idade mínima para a elegibilidade ser computada na data da posse, se fixada em dezoito anos com aferição na data-limite para o pedido de registro; (7) o prazo para que a Justiça Eleitoral forneça o número de registro de CNPJ aos candidatos que vierem a requerer o registro da sua candidatura; (8) a possibilidade de extensão aos partidos políticos das sanções aplicadas aos seus candidatos, por descumprimento da Lei das Eleições, exclusivamente, se comprovada a sua participação no ato de
399 As únicas exceções a essa regra se dará caso os terceiros-doadores interessados apresentem
bem móvel ou imóvel que seja de sua propriedade e contenha valor não superior a R$80 mil ou, ainda, em se tratando de recursos próprios do candidato, desde que o limite mínimo de gastos admitido para cada cargo eletivo, pela lei, seja respeitado.
ilegalidade; (9) a suspensão do direito às cotas do Fundo Partidário e incidência de penalidades ao partido que não realize a devida prestação de contas; (10) as circunstâncias de incidência das responsabilidades civil e criminal dos dirigentes partidários e aos atos ilícitos praticados pelos partidos políticos decorrentes da desaprovação das contas partidárias; e (11) o conjunto probatório que passa a ser admitido na defesa nos processos eleitorais de perda do mandato.
Por fim, e diretamente aos partidos políticos, atenção foi especialmente apresentada na redefinição: (1) do período para processamento de escolha dos candidatos pelo partido, realização de convenções e, também, deliberação das coligações400; (2) do quantitativo mínimo e prazo para registro de candidatos por partido e por coligação nas eleições proporcionais, devidamente averbado pela Justiça Eleitoral; (3) do limite de gastos de campanha, que passará a ser definido pelo Tribunal Superior Eleitoral e não mais informado pelo candidato, partido ou coligação aos respectivos Tribunais Regionais Eleitorais, assim como as regras para o seu processamento; (4) do responsável pelo repasse de recursos de campanha aos candidatos à eleição (que eram os comitês financeiros e passarão a ser os próprios partidos); (5) do solicitante para abertura das contas bancárias eleitorais (que era o comitê financeiro ou candidato e passará a ser o partido ou candidato); (6) do prazo de divulgação pelos partidos políticos, coligações e candidatos dos recursos recebidos para financiamento de campanha no site da Justiça Eleitoral401; (7) dos requisitos processuais, prazos, hipóteses de permissão (bens particulares) e vedação (equipamentos públicos), antecipação e duração das propagandas eleitorais (que passou de 5 de julho para 15 de agosto), sob pena de multa pecuniária; (8) do estabelecimento de representação parlamentar mínima de nove deputados para que o partido tenha direito à participação nos debates transmitidos pelas emissoras de rádio e de televisão; (9) do prazo e condições para a transmissão da propaganda eleitoral gratuita pelas emissoras de rádio e de televisão
400 No texto original da Lei nº 9.504/97 (Lei das Eleições), o período era de 10 a 30 de junho (20 dias).
Passou a ser de 12 a 30 de junho (18 dias) com a segunda minirreforma eleitoral (Lei nº 12.891/2013). Atualmente, limita-se no intervalo de 20 de julho a 5 de agosto (dezesseis dias).
401 Segundo a Lei nº 11.300, de 10 de maio de 2006, que alterou a Lei nº 9.504/97 (Lei das Eleições),
dispondo sobre novos procedimentos à propaganda, financiamento e prestação de contas das despesas com campanhas eleitorais, o prazo de divulgação era de 6 de agosto a 6 de setembro. Com a segunda minirreforma eleitoral, Lei nº 12.891/13, esse prazo passou para 8 de agosto a 8 de setembro. Com esta lei, referido prazo passou a ser de 72 horas da data de recebimento pela Justiça Eleitoral, além de corresponder o dia 15 de setembro como a data exata para publicação das transferências dos Fundos Partidários, dos financiamentos pecuniários recebidos e gastos realizados.
de cada cargo eletivo, respeitada a distribuição de 90% do tempo programado para os partidos e coligações com representação parlamentar e 10% para os demais402; (10) de destinação mínima de 30% do prazo de propaganda eleitoral das eleições majoritárias à apresentação dos candidatos concorrentes aos cargos de vice ou suplentes de Senador; (11) do período para encaminhamento à Justiça Eleitoral da relação dos seus filiados, candidatos à eleição; (12) da destinação de parcela do Fundo Partidário para a participação política das mulheres, com, inclusive, definição de percentual mínimo e máximo para as três eleições seguintes, sob pena de congelamento do saldo existente em conta específica para uso futuro e destinado, exclusivamente, para mesma finalidade.
Cinco dispositivos foram vetados pela Presidência da República, segundo a Mensagem nº 358, datada de 29 de setembro de 2015.
Os três primeiros403 diziam respeito ao financiamento de campanha eleitoral por doações de pessoas jurídicas.
Na redação original da norma legal, havia autorização para essa forma de financiamento de campanha eleitoral caso estas fossem realizadas aos partidos políticos ou comitês financeiros, na ordem de até 2% do faturamento bruto do ano anterior e limite máximo de R$ 20 milhões ou, então, 0,5% do faturamento bruto se feita a apenas um partido político. Proibia, apenas, que referidas doações fossem realizadas por empresas que mantivessem contratos de execução de obras com a Administração Pública no mesmo local de circunscrição da doação ou, ainda, diretamente a candidatos, mesmo que na forma de publicidade. Em qualquer caso, submetia a empresa à incidência de multa e/ou proibição de participar de licitações públicas ou celebrar contratos com o poder público pelo período de cinco anos.
Em razão da decisão pela maioria de votos, exarada nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4650-Distrito Federal do Supremo Tribunal Federal, de relatoria do Ministro Luiz Fux404, que versou sobre matéria eleitoral de
402 Às eleições majoritárias, a distribuição dos 90% do tempo total da transmissão da propaganda
eleitoral para os casos das coligações partidárias ficou reservada exclusivamente aos seis maiores partidos.
403 O inciso XII e os §§2º e 3º do art. 24, assim como os arts. 24-A e 24-B, todos da Lei nº 9.504/97
inseridos no Projeto de Lei por seu art. 2º (Lei das Eleições).
404 Referida ADI havia sido distribuída pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil –
CFOAB em 05 de setembro de 2011, contra dispositivos da Lei nº 9.504/97 (Lei das Eleições) e da Lei nº 9.096/95 (Lei dos Partidos Políticos) que autorizavam a doação, por pessoas jurídicas, a campanhas eleitorais e a partidos políticos. Duas Audiências Públicas foram realizadas em junho de 2013. Submetida a julgamento em 11 de dezembro de 2013, o Ministro Relator entendeu pela inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, nas partes em que eram permitidas as
mesma natureza, o veto presidencial entendeu por bem seguir mesma orientação da Corte Suprema, no sentido da inadmissibilidade dessas doações, sob qualquer ordem, por denotarem fatos contrários à igualdade política e aos princípios republicano e democrático, com aplicação imediata às eleições de 2016, independentemente do cumprimento do princípio da anualidade.
Os dois últimos405 tratavam da impressão do voto da urna eletrônica. Foram vetados, em razão do posicionamento desfavorável do Tribunal Superior Eleitoral que assinalou custos elevados para a sua adoção, no importe aproximado de R$ 1,8 milhões, ocasionando não apenas impacto bastante elevado à previsibilidade orçamentária para o exercício contábil como também descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2015. Com a sua apreciação em sessão conjunta de deputados e senadores, no entanto, referido veto acabou sendo rejeitado, seguindo a promulgação da lei com a redação original formatada no então Projeto de Lei nº 5.735/13.
Importante também assinalar que contra a última minirreforma eleitoral, qual seja, a Lei nº 13.165/15, quatro Ações Diretas de Inconstitucionalidade encontram-se em tramitação no Supremo Tribunal Federal até o momento.
A primeira é a ADI 5394-Distrito Federal, protocolizada em 02 de outubro de 2015, pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil – CFOAB e distribuída à relatoria do Ministro Teori Zavascki406. O dispositivo legal questionado é
doações contestadas, com recomendação para que o Congresso Nacional editasse em 24 meses novo texto para definição de limites de doação, assim como de uso de recursos próprios pelos candidatos, sob pena de, em caráter de excepcionalidade, ser assumida esta competência pelo Superior Tribunal Eleitoral. Acompanharam o Relator, os Ministros Presidente Joaquim Barbosa (à época) e Dias Toffoli, sem modulação de efeitos. Após voto-vista, o Ministro Teori Zavascki, em 2 de abril de 2014, julgou pela improcedência da ação e o Ministro Marco Aurélio pela também