Modelo Burocrático

Baseado na teoria de Weber, o modelo burocrático, constitui um quadro conceptual e teórico dos mais utilizados na caracterização das organizações educativas. Weber com o intuito de compreender o que se passava na sociedade do seu tempo, estudou um conjunto de dimensões e características, na tentativa de encontrar as formas mais puras dessa realidade, o que resultou numa construção teórica que permitia descrever e interpretar a nova realidade que emergia. Weber estudou e conceptualizou a burocracia1 que “em sentido weberiano, constitui o modelo mais racional, aquele que afasta erros, afectos e sentimentos” (Lima, 1998, p. 69), não permitindo desvios em relação ao curso racional da acção.

Weber (1977), ao sustentar o seu modelo, afirma que:

“a precisão, a rapidez, a não ambiguidade, o manejo de documentos, a continuidade, a discrição, a unidade, a subordinação estrita, a eliminação de conflitos, as despesas de pessoal e material, tudo isso foi francamente melhorado na administração burocrática por funcionários individualmente instruídos” (Ibid., p. 45),

Acabando por concluir que “ a estrutura burocrática oferece tudo isto organizado numa constelação harmoniosa” (Ibid., p. 48).

A burocracia para Weber constitui um ideal-tipo, constelação de dimensões puras que parte da realidade para justificar a realidade, que, como observa Costa (2003, p. 42),

“enquanto tipo ideal, a burocracia surge, portanto, como um modelo organizacional caracterizado globalmente pela

racionalidade e pela eficiência e, nesta perspectiva, não se afasta significativamente dos objectivos da administração científica pretendidos por Taylor”.

Weber pretende com o ideal-tipo colocar em destaque a estrutura hierárquica de cargos na organização, obedecendo a princípios racionais de divisão do trabalho, através de regras e normas, constituindo-se como a forma mais eficiente de organização. Baseando a selecção na competência

1 Para Weber (1977), a burocracia tem um carácter racional, a norma, a finalidade, o meio e a impessoalidade dominam a conduta.

Enquanto ideal-tipo expressa, na sua estrutura, as seguintes características: princípios de competências fixas, mediante regras, leis ou

regulamentos administrativos; princípio da hierarquia de cargos e sequência de autoridade, isto é, um sistema com regras e subordinação de autoridade; baseada em documentos pressupondo em regra uma intensa instrução; administração dos funcionários de acordo com regras gerais mais ou menos fixas e mais ou menos abrangentes….

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técnica e em padrões de eficiência elevados 2 “é portanto, o modelo de racionalidade típico do homem económico, que acentua o consenso, a certeza e a estabilidade, em suma, a racionalidade objectiva, a priori “ (Lima, 2001, p. 24). Salientando, ainda, que o homem económico é tendencialmente omnisciente, conhecendo todos os possíveis cursos da acção bem como antecipando as consequências de cada escolha.

O carácter polissémico da palavra burocracia e as suas diferentes conotações, evidenciado por diferentes estudos que reflectem o conceito weberiano de burocracia, permite

“explicar que os modelos inspirados em Weber sejam em tão grande número e apresentem tão diferentes características, ora acentuando a eficiência e a inevitabilidade da burocracia, ora destacando as disfunções e a necessidade de ultrapassar o próprio modelo” (Lima, 1998, p. 71).

Reportando-se a Weber3, Morgan (1996, p. 26) identifica a burocracia como uma forma de organização precisa, rápida, clara, regular, fiável e eficiente “ atingidas através da criação de uma divisão de tarefas fixas, supervisão hierárquica, regras detalhadas e regulamentos”.

A metáfora da organização como máquina desenvolvida por Morgan (1996, p. 24) evoca os fundamentos da organização burocrática esclarecendo que “as organizações planejadas e operadas como se fossem máquinas são comummente chamadas de burocracias”. A imagem da máquina, enunciada pelo autor, implica o funcionamento mecanicista da organização (rotina, eficiência, certeza e previsibilidade), estando ligada ao processo de industrialização e ao capitalismo, evidenciando “ a organização como um processo racional e técnico” (Ibid., p. 36) o que neutraliza os seus complexos aspectos humanos.

Esta metáfora tem poder explicativo quando a máquina funciona bem, ou seja, quando a tarefa é linear e definida, quando a produção é em série e as condições são estáveis, quando se tem a precisão como meta e quando os trabalhadores se comportam como máquinas (Morgan, 1996, p. 37). Contudo as limitações, como enumera, são diversas: as dificuldades de adaptação aos processos de mudança;

2 Estêvão (1998), reportando-se a Hall, refere que as propostas do modelo burocrático “numa interpretação mais normativa do “tipo

ideal” weberiano, a burocracia exibe um conjunto de características distintas, das quais se destacam: a centralização da estrutura de autoridade, com cadeias de comando formais entre os diferentes níveis hierárquicos; a orientação por metas; um grau de formalização e de complexidade acentuado; processos racionais e centralizados na tomada de decisão e de controlo; o exercício profissionalizado de

funções”. A organização pode definir-se como uma estrutura de órgãos e funções, formalmente organizada como uma entidade que

responde a um esquema ideal concebido pela direcção, em que a contribuição individual é subestimada, pois a sua conduta deve reflectir as posições previamente determinadas na estrutura e não tanto as qualidades ou a experiência individual.

3Para Weber (1977) a burocracia expressa-se na: liberdade de obediência a obrigações objectivas; nomeação por uma hierarquia rigorosa,

competências funcionais fixas; controlo formal, através da selecção, segundo a qualificação e a prestação de provas; exercício do cargo como profissão única e principal; perspectiva de carreira; separação dos meios administrativos, sem apropriação do cargo; submissão a um sistema rigoroso e homogéneo de disciplina e controlo do trabalho.

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a organização burocrática é mecanicista e orientada para atingir objectivos pré-determinados não prevendo a inovação; a apatia e formatação dos trabalhadores conduzem à aceitação da ordem burocrática, sem que esta seja questionada, sobrepondo-se os objectivos pessoais aos da organização (Ibid., p. 38).

O modelo burocrático, de inspiração weberiana, assenta no princípio de que a burocracia das organizações formais é a forma mais eficaz de gestão, visando a eficiência máxima através da gestão racional. Sendo “teoricamente centralizado, impessoal, alheio a influências e a sentimentos” (Lima, 1998, p. 125), pelo facto de “eleger a norma como meio e a submissão à norma como princípio, a burocracia propende para a formalização e para o ritualismo” (Ibid., p. 127), reduz, teoricamente, o elemento humano ao conformismo.

A eficiência no desempenho de tarefas, evidenciada no reforço e sustentação de padrões particulares de poder e controlo, corporiza o enfoque mecanicista das organizações e “as pessoas que numa burocracia questionam a sabedoria da prática convencional são vistas com frequência como causadoras de problemas” (Morgan, 1996, p. 40), contrariando a apatia, o descuido e falta de orgulho cultivadas pelas lentes mecanicistas.

A visão fragmentada da organização induzida pela compartimentalização entre os diferentes níveis hierárquicos (cargos, funções) tende a criar barreiras e obstáculos4, empobrecendo a comunicação e a coordenação. Esta percepção conduz ao desenvolvimento de subjectividades e interesses que limitam o contributo de cada uma das partes para metas e objectivos do todo (tal como se propõe a organização burocrática), “fazendo com que a responsabilidade de pessoas ou departamentos separados crie uma estrutura que supostamente seria um sistema de cooperação, mas que regularmente se transforma num sistema de competição” (Morgan, 1996, p. 40). Assim, tendo como horizonte os lugares mais altos da pirâmide, direccionam o desempenho individual e o desenvolvimento das capacidades, para responder “aos requisitos da organização mecanicista em lugar de construir a organização em torno dos seus pontos fortes e potenciais” (Ibid., p. 41).

Este modelo destaca a estruturação hierárquica dos cargos e da autoridade (estrutura piramidal), a orientação da organização para a consecução de objectivos, a divisão e especialização do trabalho, a existência de regras e regulamentos que orientam decisões e comportamentos, as relações impessoais para assegurar a neutralidade e, ainda, o recrutamento pessoal e a progressão determinadas pelo

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mérito (Bush, 1995, pp. 35-7). Acrescenta ainda o autor que todos estes elementos estão, uns mais visíveis que os outros, presentes nas organizações educativas, embora globalmente todas as organizações evidenciem elementos burocráticos.

Costa (2003, p. 39) refere algumas características da imagem burocrática da escola que abarcam a ausência de autonomia pela centralidade das decisões no Ministério da Educação, a concepção burocrática da função docente, a obsessão pelos documentos escritos e pelo cumprimento estrito de normas escritas, com recurso a normas detalhadas permitindo a segmentação do trabalho e resultando numa planificação cuidadosa, indutora da previsibilidade de funcionamento. A estrutura organizacional da escola, assente no modelo piramidal, conduz à formalização, hierarquização e centralização, traduzindo-se na impessoalidade das relações. Contudo, é importante assinalar “ que as características identificadas do modelo burocrático não pertencem a qualquer organização concreta, mas constituem dimensões observáveis nas organizações burocráticas” (Silva, 2004, p. 64).

Segundo Estêvão (1998, p. 180) o modelo burocrático, aplicado às organizações educativas, salienta os objectivos ou metas que orientam o seu funcionamento, traduzidos pelos níveis hierárquicos superiores da burocracia em critérios racionais de desempenho para professores; os processos de decisão desencadeiam-se conforme o modelo racional de resolução de problemas; o controlo formal, segundo regras, determina a priori a acção; o sistema é basicamente fechado, onde a diferença entre política e administração está manifestamente definida. Assim,

“não admirará que a noção de racionalidade burocrática emirja, assumindo os contornos de uma racionalidade funcional, intrinsecamente ligada à eficiência instrumental ou à adequação de meios aos fins, numa linha interpretativa do pensamento weberiano” (Estêvão, 1998, p. 179).

A escola é uma organização configurada burocraticamente, proveniente da existência de regras, normas e regulamentos, o que pode resultar no “comportamento conformista dos seus membros como expressão da estandardização da acção organizacional” (Silva, 2004, p. 68), imposta através de dispositivos, não questionados, que instituem concordância no decurso da acção. Os actores são percepcionados como meros executantes na base de um determinismo normativo, não reconhecendo a sua liberdade estratégica e negligenciando a sua intervenção na organização. Nesta lógica

“o modelo burocrático, quando aplicado ao estudo das escolas, acentua a importância das normas abstractas e das estruturas formais, os processos de planeamento e de tomada de decisão, a consistência dos objectivos e das tecnologias, a estabilidade, o consenso e o carácter preditivo das acções organizacionais” (Lima, 1998, p. 73; itálico do autor).

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Embora as estruturas formais marquem a vida quotidiana das escolas, designadamente os processos (tecnologias) organizacionais, grande parte destes decorre à margem dessas estruturas e fora das regras oficialmente estabelecidas. A estrutura burocrática é subsidiária de padrões de conformidade e hierarquização da autoridade, procurando manter “uma certa congruência funcional,

[recorrendo a] padrões e critérios uniformizadores” (Silva, 2004, p. 262), na tentativa de gerar

consensos.

O que acontece na escola não pode ser interpretado, apenas, com recurso a versões oficiais da realidade5 imbricadas em padrões normativos uniformes e consubstanciados nas estruturas formais, o que “tem evidenciado um certo grau de desconexão, ou de disjunção, entre o modelo burocrático racional e a realidade” (Lima, 1998, p. 77), não se podendo reduzir a complexidade da organização aos contributos de um modelo. A desconstrução/desocultação da realidade escolar “exige uma abordagem multifocalizada que dê simultaneamente conta da uniformidade, da flexibilidade e da complexidade da acção organizacional” (Silva, 2006, p. 75), que, com recurso a outros modelos de análise, permita construir uma imagem holística da organização educativa.