Moeda internacional: a história de uma ideia

Capítulo I. Contribuições teóricas para compreender a relação entre moeda, Estado e poder

I.3 Pensar a moeda no plano internacional

I.3.1 Moeda internacional: a história de uma ideia

O debate concernente a uma moeda internacional sem vínculo a qualquer Estado- nação remete a proposta de Keynes (1980) da criação de uma moeda denominada “bancor” nos anos 1940.

Keynes se focou na necessidade de gestão monetária em um período no qual as ações dos bancos centrais dos países desenvolvidos começavam a sofrer interferências internacionais (PRATES, CINTRA, 2007). Era necessário que os países conseguissem manter a estabilidade interna, conjuntamente com o equilíbrio de sua posição internacional, sendo que seu sucesso estaria relacionado ao grau de independência de suas políticas monetárias. Esse equilíbrio dependeria do “poderio financeiro” de cada Estado. Dessa forma, Keynes já apontava para uma hierarquia monetária no plano internacional, de acordo com o maior ou menor poderio financeiro de cada país (PRATES, CINTRA, 2007).

Dada a existência dessa hierarquia monetária internacional, refletindo a desigualdade das nações em colocar em prática políticas monetárias soberanas, torna-se necessária a criação de uma moeda “verdadeiramente” internacional. Essa moeda não estaria vinculada a nenhum país (ou seja, não seria uma moeda nacional exercendo o papel de moeda internacional, como é o caso do dólar atualmente), e seria emitida e regulada por uma instituição internacional (AGLIETTA, 1987).

Um grau adequado de supranacionalidade monetária é necessário para minimizar os desequilíbrios de pagamentos decorrentes das diferenças legítimas entre as preferências nacionais. Na perspectiva de Keynes, a instituição de uma “moeda das moedas” não corresponde necessariamente ao abandono irremediável da soberania: “[o] grande mérito da supranacionalidade monetária é o de instaurar uma forma inquestionável de liquidez

internacional, ao mesmo tempo em que induz uma simetria entre as nações quanto aos ajustes nas balanças de pagamentos” (AGLIETTA, 1987: 57).

A ampliação do campo de atuação de uma autoridade monetária supranacional seria fundamental para uma maior estabilidade do sistema monetário internacional, o que passava pelo maior controle sobre a liquidez mundial. Por isso que Keynes defendia a ampliação do campo de atuação de uma autoridade monetária supranacional. De acordo com ele: “Seria mais fácil e, certamente, mais satisfatório para todos nós, nos responsabilizarmos de modo geral e coletivo, incluindo todos os países (...) (KEYNES, 1980:178). Nos anos 194019_{, formulou a criação do International Clearing Union (uma espécie de Banco Central}

mundial ou banco central dos bancos centrais) que emitiria e regularia uma moeda internacional. Com isso seria possível garantir a autonomia das reservas monetárias, dinamizando as relações monetário-financeiras, comerciais e cambiais. Os principais objetivos do Banco Central mundial corresponderiam em facilitar os pagamentos e as transferências de dívidas entre os países, exercendo a função de emprestador de última instância, e também dinamizar a demanda efetiva mundial.

O International Clearing Union emitiria uma moeda bancária internacional denominada “bancor”. O bancor seria uma moeda internacional escritural, e não física, como o ouro ou qualquer moeda de origem nacional, como o dólar, por exemplo. Seria fixo (apesar de poder ser alterado) em relação ao ouro e aceito como um equivalente a este metal. Somente seria utilizado para transações entre os bancos centrais. As demais transações seriam realizadas em moedas nacionais e estas estariam referidas ao bancor por meio de um sistema de taxas de câmbio fixas, porém ajustáveis. Todos os bancos centrais deveriam ter contas junto ao International Clearing Union:

19_{Até o início dos anos 1920, as análises de Keynes sobre o sistema monetário internacional se adaptavam à} lógica do padrão-ouro até então vigente. Contudo, a partir de 1923, o autor deixa de sugerir o aperfeiçoamento do padrão-ouro e torna-se contrário ao retorno da Grã-Bretanha a esse sistema. (FERRARI FILHO, 1994) “Na verdade, o padrão-ouro é uma relíquia bárbara. Todos (...) estão agora primeiramente interessados em preservar a estabilidade dos negócios, preços e empregos” (KEYNES, 1971a: 138, apud FERREIRA FILHO, 1994:102). Nos anos 1940 Keynes elaborou sua proposta definitiva sobre a liquidez monetária internacional. Nesse contexto ele propôs a criação do International Clearing Union, o que se tornou uma das bases do Plano Keynes, discutido na conferência de Bretton Woods, em 1944.

Não tendo existência física, [a moeda bancor] não poderia ser negociada fora da [International Clearing Union] ICU, sendo de uso exclusivo dos bancos centrais para suas transações com a ICU. Uma operação de exportações, por exemplo, envolveria o recebimento por um banco no país importador da receita de venda dos bens, sua transferência para o banco central daquele país, que faria a transferência do valor correspondente em bancor para a conta do país exportador, cujo banco central entregaria o contra-valor em moeda local ao exportador (CARVALHO, 2004:7).

Keynes pretendia criar um sistema que permitisse uma distribuição mais equitativa do ajustamento dos desequilíbrios de balanço de pagamento entre os países deficitários e os superavitários. Diferentemente do sistema padrão-ouro – em que o ajuste ante os desequilíbrios da balança de pagamentos recaia sobre os países deficitários – com o Clearing Union e o bancor, os países superavitários seriam obrigados a financiar os deficitários ao haver reduções ou aumentos da moeda bancor dos Estados em suas contas junto à União Monetária20_{. Por isso que Keynes acreditava que o controle de capitais poderia}

assegurar uma maior estabilidade nos processos econômicos.

Nós precisamos de uma moeda internacional que tenha aceitação geral entre as nações (...) Nós precisamos de um método ordenado e acordado de determinar as taxas de câmbio das moedas nacionais (...) Nós precisamos de uma quantidade de moeda internacional que não seja determinada nem de maneira imprevisível, irrelevante (...) nem que esteja sujeita a grandes variações dependentes das políticas de reservas em ouro dos países; mas que seja governada pelas necessidades reais e atuais do comércio internacional e também que seja capaz de deliberar a expansão e a contração de tendências deflacionárias e inflacionárias na demanda efetiva mundial. Nós precisamos de um sistema que tenha um mecanismo de estabilização internacional que exerça pressão em qualquer país cujo balanço de pagamentos com o resto do mundo esteja saindo do equilíbrio, de modo a evitar movimentos que devam criar para seus vizinhos uma resposta contrária sem suas balanças (...) Nós precisamos de uma instituição central (...) para ajudar e dar suporte a outras instituições internacionais (KEYNES,1980: 168-9).

20_{“Para impedir que políticas deflacionárias estrangeiras obrigassem os países a importar desemprego, a} Clearing Union de Keynes previa um grande volume de recursos para o financiamento do balanço de pagamentos (sujeito a condições de crescente rigor e taxas de juro punitivas) e substancial flexibilidade no câmbio. Se os Estados Unidos registrassem persistentes superávits em seu balanço de pagamentos, como ocorrera na década de [19]30, ficariam obrigados a financiar a totalidade dos direitos de saque dos outros países, o que totalizaria US$ 23 bilhões segundo o plano de Keynes” (EICHENGREEN, 2000:135).

Keynes procura, com a União Monetária, generalizar a ideia do sistema bancário, qual seja, a igualdade de créditos e débitos. O bancor não seria transacionado fora do sistema monetário, mas somente dentro dele:

A ideia que dá sustentáculo a essa União é simples, ou seja, generalizar o princípio essencial dos bancos existente dentro de qualquer sistema fechado. Esse princípio é a necessária igualdade entre créditos e débitos (...) Os países fundadores vão acordar entre si os valores iniciais de suas próprias moedas em termos de bancor e também o valor do bancor, em termos de ouro (...) Um Estado-membro não poderá, posteriormente, alterar o valor de sua moeda denominadas em bancor sem a autorização do Conselho de Administração (...) As quotas iniciais podem ser fixadas em função da soma das exportações e importações de cada país na média dos (digamos) três anos anteriores à guerra (KEYNES, 1980:173).

O Clearing Union gerenciaria a moeda internacional autônoma conseguindo, assim, controlar o ciclo de crédito. Com o maior controle sobre a liquidez mundial, evitaria ações especulativas dos agentes privados sobre a mesma. Ao gerenciar as ofertas de moeda e crédito manter-se-ia a estabilidade dos preços internacionais, podendo expandir o nível da produção e do comércio global, além de cobrir as necessidades de ajustamentos no balanço de pagamentos a curto prazo21_{. Diminuir-se-ia, destarte, a instabilidade das economias,}

reduzindo a incerteza inerente dos processos econômicos:

Em termos gerais, todas as propostas de reforma monetária internacional [de Keynes] têm um objetivo único, qual seja, a ampliação da esfera de atuação da autoridade monetária mundial, de maneira que a moeda internacional possa assegurar a elasticidade necessária aos movimentos de demanda efetiva – imprescindível para a obtenção do pleno emprego (...) (SALGADO, 1989:263, apud FERRARI FILHO, 1994:100).

A moeda internacional deixaria, assim, de ser um ativo que, dada a natureza de incerteza da economia, seja passível de retenção22_{e se transformaria em um meio de troca}

estável (FERRARI FILHO, 1994). Apesar de manter suas características de ativo monetário,

21_{Keynes defendia que, no padrão-ouro, não era apropriada a adequação das reservas auríferas no mercado} mundial – pela falta de uma administração monetária internacional –, o que resultava na desestabilização dos preços internacionais.

22_{Os agentes econômicos muitas vezes preferem reter moeda e postergar seus investimentos e/ou consumo para} garantir alguma forma de segurança contra a incerteza.

a moeda internacional, devido a sua estabilidade, deveria desempenhar fundamentalmente a função de meio de troca nas relações econômicas (FERRARI FILHO, 1994:100). Dessa forma, a moeda internacional não poderia ser manipulada pelos agentes econômicos, funcionando como “uma instituição que operacionaliza o processo de troca advindo da expansão [...] do comércio mundial” (FERRARI FILHO, 1994:108).

Com isso, a moeda internacional conseguiria dinamizar as relações financeiras, comerciais e cambiais da economia global, diminuindo a incerteza das relações econômicas embora as flutuações econômicas sejam inerentes a elas.

Aglietta (1987) também ressalta a supranacionalidade enquanto um elemento lógico dentro de um princípio monetário internacional. Essa supranacionalidade pode ser considerada de várias maneiras, inclusive na forma de “a moeda das moedas”. O autor não deixa de citar Keynes e seu princípio supranacional na ordem monetária no pós-Guerra com o intuito de elaborar sua própria reflexão sobre a natureza e as funções de uma moeda internacional.

Os dois autores convergem ao defenderem a necessidade de uma supranacionalidade monetária. Não obstante, a conformação de uma “moeda das moedas” não corresponde ao abandono irremediável da soberania: “O grande mérito da supranacionalidade monetária é o de instaurar uma forma inquestionável de liquidez internacional, ao mesmo tempo em que induz uma simetria entre as nações quanto aos ajustes nas balanças de pagamentos” (AGLIETTA, 1987:57).

Como já visto, para Aglietta (1987) a moeda é um princípio de coesão das relações econômicas, diferente das arbitragens financeiras. A moeda nacional é soberana dentro de seu próprio espaço.

A moeda é um mero vínculo social que permite estabelecer intercâmbios mercantis vantajosos para todos os agentes privados, no tempo e no espaço, e que poderiam estabelecer-se pela simples virtude dos contratos privados. A moeda é, pois, por excelência, um redutor de externalidades (AGLIETTA, 1987:53).

Mas quando ela se converte em divisas – seja uma dívida estritamente privada ou a dívida externa de um país – sempre estará à prova dentro das arbitragens financeiras para demonstrar sua validez.

A principal qualidade das divisas, aponta Aglietta (1987), é a sua conversibilidade. Já o principal atributo de uma moeda é a sua unicidade. A moeda é uma unicidade em suas funções estritamente monetárias de unidade de conta, de meio de pagamento, de forma superior de liquidez. Dessa forma, o autor questiona “[c]omo instituir esta unicidade entre a pluralidade das divisas competidoras?” (AGLIETTA, 1987:51) Ela se dá, responde, por meio da criação de uma moeda internacional.

Sobre as dinâmicas instáveis no sistema monetário internacional, Aglietta discorre a respeito da incerteza sobre o tipo de ativo capaz de representar a liquidez internacional.

Não se trata de um risco quantitativo, provocado por azares que poderíamos enumerar e avaliar mediante o cálculo de probabilidades. Trata-se de uma incerteza sobre uma qualidade, a liquidez de um ativo, que depende de um conjunto de condições tão numerosas, interdependentes e abertas, que desafiam a capacidade de todo agente econômico de defini-las, distingui-las e sobretudo, preveni-las (AGLIETTA, 1987:51).

Caso a busca da liquidez fique por conta do mercado, ela ocorrerá por meio de um processo de imitação recíproca que terá tendência a polarizar-se sobre um ativo particular. Para Aglietta (1987), este processo é perverso pois quanto mais um ativo chama atenção do mercado, mais ampliará sua demanda, mais subirá seu preço, mais aparecerá para os demais agentes econômicos como a forma ideal da reserva de valor. Logo, “degradar a liquidez, que é uma qualidade da moeda, submetendo-a as arbitragens financeiras, conduz a uma dinâmica especulativa (...)” (AGLIETTA, 1987:51-2).

Observa-se que dois signos monetários (duas divisas), por meio da taxa cambial, competem para assumir as mesmas funções monetárias, ou seja, seguem rumo à unicidade, assumindo, dessa forma, as funções monetárias internacionais. Porém, como a taxa de câmbio entre grandes divisas, candidatas às funções monetárias internacionais, está ligada somente à confiança do mercado e sem apoio institucional, termina por estar à mercê de qualquer tipo de acontecimento. Dessa forma, Aglietta (1987) defende a criação de uma organização monetária internacional (uma organização das relações entre as divisas nos

intercâmbios internacionais) que não esteja na esfera do mercado. “E essa organização deve ser necessariamente interestatal” (AGLIETTA: 1987:55).

No entanto, a possibilidade de se instaurar regras coerentes no âmbito internacional (como uma União Monetária proposta por Keynes) fica prejudicada pela rivalidade entre nações no sentido que afirmarem seu poder monetário com relação às regras internacionais. Cada país busca ser afetado o menos possível pelos demais, conforme as regras monetárias estabelecidas. Nesse sentido, Aglietta (1987) afirma como a organização monetária internacional deve ter então dois tipos de qualidades difíceis de conciliar:

suficiente flexibilidade no funcionamento da organização monetária para adaptar- se a evoluções reais que mudam as posições relativas dos países na divisão internacional do trabalho, credibilidade das estruturas para retirá-las das rivalidades dos interesses nacionais e legitimar, desta maneira, a permanência da ordem monetária internacional” (AGLIETTA, 1987:56).

O elemento central de uma nova organização monetária seria uma instituição monetária supranacional que emitiria uma moeda como único ativo de reserva (aceita de modo unânime). Convergindo com Keynes, Aglietta (1987) assevera que a instituição internacional deve administrar a liquidez e o ajuste da balança de pagamentos dos Estados, devendo agir como uma organização intermediária entre os países credores e devedores. Ela “daria aos desequilíbrios das balanças de pagamentos uma expressão comunitária” (AGLIETTA, 1987:59). Suprimir-se-ia a competição das divisas para a liquidez suprema e com o apoio de uma instituição central, a moeda supranacional substituiria progressivamente as reservas em divisas dos bancos centrais. Para poder obter a adesão das autoridades monetárias nacionais, a moeda internacional deveria mostrar a sua qualidade superior.

A moeda supranacional, dadas suas condições de emissão, corresponderia a uma moeda puramente fiduciária, um simples vínculo social, na forma de regra admitida pelos Estados. Ela não seria conversível sob nenhum aspecto já que corresponderia à forma superior de regulação entre autoridades monetárias nacionais. Seriam as diferentes divisas que poderiam ser convertidas nessa moeda internacional.

Aglietta (1987) afirma que a necessidade da moeda internacional é resultado da constatação da desigualdade das nações em colocar em prática políticas monetárias

soberanas; da também desigual capacidade de se fazer aceitar internacionalmente sua moeda; do fato de sofrerem pressão global no que diz respeito ao câmbio; e da incerteza da economia, que está no meio de toda organização monetária. A moeda internacional se faz imperativa pois há “competição de políticas e de usos de moedas nacionais entre os agentes privados do mundo inteiro” (AGLIETTA, 1987:24).

Uma moeda internacional deve organizar as divisas nacionais superando a diversidade entre elas. Por meio da unicidade da moeda internacional, as externalidades podem ser reduzidas. Essa centralização diminui a incerteza e os custos da interação entre os países. “A moeda internacional é um compromisso que mescla estreitamente economia e política” (AGLIETTA, 1987:26)”. Dessa forma, uma moeda “verdadeiramente” internacional contribui para que haja coordenações ou regras aos quais os Estados aceitem impor-se, conseguindo moderar suas rivalidades, estreitar os domínios de suas possibilidades, adotar condutas previsíveis para baixar os custos de sua interdependência.

Considerações finais

Neste capítulo, apresentamos concepções teóricas para o entendimento das correlações existentes entre moeda e poder estatal. Com isso, buscamos elementos para ao longo deste estudo tentar compreender a possível ascensão de uma moeda internacional sem vínculo estatal na economia global pós-crise 2008 – em um contexto em que a principal moeda internacional (dólar) está intrinsecamente ligada ao poderio de seu Estado emissor (Estados Unidos).

Para a teoria cartalista, a moeda está inerentemente vinculada ao poder soberano. É este que determina o dinheiro da economia ao declarar qual moeda aceitará como pagamento a ele mesmo. O Estado é central no desenvolvimento de um sistema monetário já que tem o poder de determinar que qualquer coisa funcione como moeda. O importante, destarte, para uma moeda é a sua aceitação ou não pela autoridade soberana. Nesse sentido, na relação fundamental entre poder soberano e sistema monetário, a moeda torna-se essencialmente um instrumento político que auxilia o processo de acumulação de poder pela autoridade soberana.

Dada a relação inerente entre moeda, Estado e poder, problemas surgiram, relacionados ao fato de uma moeda nacional exercer o papel de principal moeda internacional. Como observamos, o Estado emissor da principal moeda da economia global acumula privilégios e institui desequilíbrios no sistema monetário internacional. Dessa forma, trouxe-se à tona a necessidade de se pensar a existência de uma moeda internacional sem qualquer vínculo estatal. Keynes defendia que a conformação de uma moeda “verdadeiramente” internacional seria fundamental para um maior controle sobre a liquidez mundial. Ela não seria manipulada pelos agentes econômicos, funcionando como um instrumento para dinamizar as relações financeiras, comerciais e cambiais da economia internacional.

Os DES corresponderam à resposta do FMI aos problemas decorrentes do dólar exercer o papel de moeda-referência internacionalmente. No entanto, a “moeda” do FMI alcançou objetivos modestos em comparação com suas aspirações iniciais, ocupando uma posição diminuta na hierarquia monetária internacional. Mas, com o estouro da crise das hipotecas subprime nos Estados Unidos em 2008, intensificou-se o debate concernente aos problemas em se ter o dólar como moeda-chave da economia global. E as propostas de fortalecimento dos DES para rivalizar com o dólar ganharam novo fôlego.

Por meio do instrumental teórico apresentado neste capítulo, tentaremos ao longo deste estudo compreender a real eficácia das propostas de reforma do sistema monetário internacional que visam os DES como uma alternativa ao dólar após da crise de 2008. Seria possível a efetivação de uma moeda internacional sem qualquer vínculo estatal? Será que os DES não seriam débeis em sua essência por desconsiderarem as relações inerentes entre moeda e Estado? Esse não seria o motivo pelo qual sempre falharam em seu objetivo de substituir o dólar embora sempre apareçam como única alternativa institucionalizada ao “privilégio exorbitante” americano?

No documento Moeda, Estado e poder : limites dos Direitos Especiais de Saque enquanto alternativa ao dólar como moeda-chave (páginas 61-71)