Mudança de patamar na política urbana: o Estatuto da Cidade

O Estatuto da Cidade114 – aprovado no dia 10 de outubro de 2001 – é a lei federal de desenvolvimento urbano, exigida constitucionalmente, que regulamenta os instrumentos de política urbana e ressalta a população nas decisões públicas de caráter abrangente no âmbito municipal (conforme o texto constitucional). Esta lei estabelece as diretrizes gerais da política urbana objetivando, principalmente, o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade115 e a garantia ao direito a cidades sustentáveis116. Neste contexto, está sendo valorizado o processo de planejamento democrático117 integrador com o território118 tendo como referência, novamente, o plano diretor no âmbito municipal.

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O Estatuto da Cidade foi aprovado, após onze anos de tramitação no Congresso Nacional, e um dos objetivos consistia na tentativa de romper com a concepção de um plano diretor exclusivamente tecnocrata, direcionando-o para a democratização do planejamento e da gestão das cidades brasileiras. A esse respeito, Souza (2005, p.130) recorda que a “separação estrutural entre dirigentes e dirigidos” sempre existiu no âmbito estatal. Então, a idéia de democratização confronta-se com as antigas relações de poder.

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Pode ser entendido como direito dos cidadãos à cidade, do acesso à moradia, infra-estrutura, equipamentos e serviços públicos, bem como ao patrimônio natural e cultural, necessários à melhoria da qualidade de vida urbana. Esse princípio privilegia a inclusão social.

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Deve buscar o equilíbrio entre o desenvolvimento urbano e a preservação/ conservação do meio ambiente, com o controle das ações humanas, para que não prejudiquem os ecossistemas e, conseqüentemente, a própria qualidade de vida das pessoas.

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Considera a participação direta e pessoal dos cidadãos na formulação dos atos de governo como uma das formas fundamentais de realização da democracia

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Um planejamento que deve contar permanentemente com a participação da sociedade e buscar, constantemente, a melhoria do desempenho e a valorização da capacidade técnico-administrativa das prefeituras. Este planejamento deve ser integrado e integrador e ter como referência básica o Plano Diretor (ESTATUTO DA CIDADE, 2001, p.9).

Nesta abordagem, segundo Lacerda et. al. (2005, p.56), “o maior desafio do plano diretor é a combinação das dimensões técnica e política”, uma vez que esse instrumento urbanístico constitui um meio de negociação entre os vários atores sociais com divergência de interesses. Assim, pode ser considerado como “um instrumento de negociação política dos atores”, cujo formato de gestão deve se preocupar com sua elaboração e implementação, em que essas duas dimensões (técnica e política) estejam integradas. Esse princípio contrapõe-se aos diversos momentos históricos inerentes à política urbana brasileira em que a figura do planejador esteve separada do executor. Neste contexto, é importante ressaltar o discurso otimista, presente na abordagem de Lacerda et. al. (2005), referente à importância do plano diretor para, a posteriori, analisá-lo frente à críticas de Villaça (2004) pertinentes à “perpetuação” desse discurso (um tanto quanto ideológico) entre os diversos profissionais envolvidos na produção do espaço urbano.

A importância do plano diretor é revelada ao ser eleito pela Constituição de 1988 como um instrumento básico, fundamental para o planejamento urbano, com o qual todos os demais instrumentos de política urbana devem guardar estreita relação e harmonizar-se com seus princípios, diretrizes e normas. O Plano é, assim, a matriz do desenvolvimento urbano do município, possuindo por isso mesmo uma interface necessária com todos os demais instrumentos de planejamento da administração municipal (LACERDA, et al., 2005, p.56, grifo nosso).

Além de ser considerado como “matriz do desenvolvimento urbano do município”, o plano diretor também se revela em seu “caráter estratégico e normativo”. Segundo Lacerda, et. al. (2005, p.57-58), o plano apresenta um caráter estratégico na medida em que as suas propostas, embasadas na realidade municipal, devem indicar os instrumentos e ações para solucionar os problemas existentes a fim de alcançar os objetivos planejados. O plano diretor tem caráter normativo na medida em que toma a 118

O artigo 40 do Estatuto da Cidade não deixa dúvidas quanto à amplitude territorial do plano diretor: “o plano diretor deverá englobar o território como um todo”. Ou seja, deverá incluir o meio rural.

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forma de uma lei “cujas normas são de direito público e obrigatória a todos”. Essas normas regulamentam a ocupação e uso do solo, diferenciam o direito de propriedade do direito de construir e devem ser seguidas por todos os indivíduos, sem exceção.

Esse caráter normativo do plano diretor, aprovado por lei municipal, conforme apontado por Lacerda et. al. (2005, p.58), pode ser percebido até mesmo em sua inserção na legislação municipal. Sua legitimidade está condicionada à “lei orgânica do município, que, por sua vez, emana da Constituição Estadual, e essa, da Constituição Federal”. Tendo em vista esses aspectos abordados, não se pode negar que o plano diretor significou um avanço para as questões urbanas e sociais, na medida em que inseriu os instrumentos urbanísticos – como uma forma de possibilitar a função social da propriedade –, e ao ampliar o campo de atuação da população, envolvendo-a nas discussões referentes às políticas públicas municipais. Todavia, não se pode afirmar que o seu caráter estratégico e normativo garanta a efetivação dos princípios elencados, ou seja, a sua própria implementação.

Com relação à obrigatoriedade de plano diretor, o Estatuto da Cidade, nos termos do artigo 41, a estabelece para cidades119 com mais de 20.000 habitantes os critérios determinados pelo artigo 182, parágrafo 1, da CF de 88. Para os municípios com menos de 20.000 habitantes, o plano diretor será obrigatório apenas nos casos em que for integrante de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, com áreas de especial interesse turístico, e/ou inserido na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional, com base, respectivamente, nos incisos II, IV e V do mesmo artigo.

O artigo 50 estipula que os municípios que estejam enquadrados na obrigação prevista nos incisos I e II do artigo 41 desta lei, que não tenham plano diretor aprovado na data de entrada em vigor, deverão aprová-lo no prazo de 5 anos. Dentre outros aspectos, o Estatuto estabelece um conteúdo mínimo para os planos diretores e regula os instrumentos urbanísticos fundamentais para a execução da política urbana.

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É importante observar que existe um equívoco no texto constitucional ao utilizar o termo “cidade” em detrimento de “município”. Privilegiando, assim, o distrito-sede o que poderia orientar mal os administradores públicos municipais, apesar do texto como um todo indicar o município como objeto do plano.

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O Estatuto abarca uma série de instrumentos120 – incluindo os instrumentos incluindo aqueles presentes nos artigos 182 e 183 da Constituição – funcionando como uma espécie de “caixa de ferramentas” para uma política urbana local. Diante do exposto, percebe-se a pertinência e importância que representou a regulamentação do Estatuto da Cidade para implementação desses instrumentos urbanísticos, ampliando ainda o universo de municípios quanto à obrigatoriedade da elaboração do plano diretor e fixando o prazo para sua elaboração. Nessa abordagem, o Ministério das Cidades121 formulou, em 2004, um guia prático para elaboração de “Planos Diretores Participativos”, com o objetivo de “facilitar o acesso a recursos financeiros, à capacitação e à assistência técnicas” 122 por parte dos municípios que se incluam nos termos do artigo 41.

Nesta publicação, consta um termo de referência intitulado “Princípios e Diretrizes para Elaborar e Revisar os Planos Diretores Municipais”, em que se apresenta, de forma sintetizada, a proposta de política urbana constituída pelo Ministério das Cidades. Neste guia, discutem-se também alguns temas específicos e oferece um conjunto de diretrizes e procedimentos para auxiliar prefeitos, prefeituras e cidadãos a construir “democraticamente” o plano diretor de seu município. O plano deve ser discutido e aprovado pela Câmara de Vereadores e sancionado pelo prefeito de

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Outorga Onerosa do Direito de Construir (arts. 28 a 31), esse instrumento separa o direito de propriedade do direito de construir. Separando esses direitos, o poder público aumenta sua capacidade de interferir sobre o mercado imobiliário. Transferência do Direito de Construir (art.35), cujo objetivo é viabilizar a preservação de imóveis ou áreas de importante valor histórico ou ambiental. Operações urbanas consorciadas (arts. 32 a 34): trata-se de um instrumento de implementação de um projeto urbano para uma determinada área da cidade e deve ser implantado por meio de parceria público-privada. Direito de preempção (arts. 25 a 27),cujo objetivo é facilitar a aquisição, por parte do Poder Público, de áreas de seu interesse para realização de obras públicas com função social. Zonas especiais de interesse social, cujo objetivo é permitir inclusão social com introdução de serviços públicos, construção de habitação popular, etc. Órgãos, colegiados de política urbana, debates, audiências e consultas públicas; conferências sobre assuntos de interesse urbano (arts. 43 a 45), cujo objetivo é romper com o histórico de relações clientelistas entre o Legislativo e os segmentos populares. Estudo de Impacto de Vizinhança (arts. 36 a 38),cujo objetivo é democratizar o sistema de tomada de decisões sobre os grandes empreendimentos a serem realizados na cidade, dando “voz” a bairros e comunidades que estejam expostos a impactos dos grandes empreendimentos.

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É importante fazer algumas observações em relação à própria criação do Ministério das Cidades. Em 1° de janeiro de 2003, esse Ministério foi criado pelo Governo Federal como mais uma tentativa de reverter o quadro em que as desigualdades sociais e territoriais ainda eram marcantes nas cidades brasileiras. O Ministério, a partir deste momento, estimula os municípios a construírem novas práticas de planejamento territorial e de gestão democrática através do “Plano Diretor Participativo”, liberando recursos financeiros e apoio técnico para sua formulação. Pode-se dizer que a criação deste órgão foi justamente para reverter um quadro em que o planejamento urbano ainda não estava conseguindo se implementar como previsto nos históricos discursos sobre plano diretor.

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ROLNIK, R.; PINHEIRO, O (Coord.). Plano Diretor Participativo: guia para elaboração pelos municípios e cidadãos. Brasília: Ministério das Cidades; CONFEA, 2004. p.8.

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cada município, e seu resultado, formalizado em lei municipal, é a expressão do “pacto” firmado entre a sociedade e os poderes executivo e legislativo (pelo menos teoricamente).

Os procedimentos propostos, neste guia, visam respeitar a diversidade das regiões e dos municípios brasileiros, não podendo ser entendidos como “receita pronta” para elaborar planos diretores em série, idênticos e padronizados, sem qualquer relação com a realidade social, política e territorial de cada município. Ainda sim, questionamos se os “Planos Diretores Participativos” realmente se diferenciaram das concepções anteriores de planos diretores, em que eram considerados solução para os problemas urbanos e, também, sinônimo de planejamento urbano. Essa discussão remete aos pensadores urbanistas do século passado que acreditavam na criação de “modelos urbanísticos” como uma maneira de projetar “cidades ideais”. Será que os planos diretores, com suas diversas denominações, não poderiam também ser considerados como “modelos” de cidades ideais? Se assim o forem, será que os modelos se adeqüam à complexidades e dinâmicas da realidade sócio-territorial?

Para mostrar que essas perguntas não são de todo absurdas, cabe aqui descrever a metodologia e o discurso adotado pelo Ministério das Cidades em que estabelece quatro etapas para elaboração do Plano Diretor Participativo.

“Ler a cidade” é a primeira etapa de elaboração e trata-se de identificar e entender a situação de um município, englobando seus problemas, seus conflitos e suas potencialidades. A leitura da cidade começará por leituras técnicas e comunitárias, de forma a associar a leitura dos especialistas com a da população local, possibilitando olhares diversos sobre uma mesma realidade. A partir da fase de leitura, serão definidos os temas prioritários a serem tratados no plano diretor, tendo em vista que nem todas as questões apontadas são igualmente relevantes.

Na segunda etapa, para cada tema tratado, de acordo com a especificidade do município, as estratégias e os instrumentos urbanísticos mais adequados devem ser selecionados, considerando-se as propostas e objetivos contidos no plano diretor. Essa etapa também deve ser discutida e apresentada à comunidade.

A terceira etapa é para definir os instrumentos que viabilizarão as intenções expressas no plano diretor, de forma que atuarão diretamente na política econômica, tributária e financeira do município. Portanto, devem ser bem escolhidos, buscando

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implementar os princípios da função social da propriedade e garantir o retorno desse dinheiro arrecadado para os cofres públicos. Já a quarta etapa estipula a forma como os sistemas de gestão e de planejamento do município serão implementados e monitorados, buscando garantir o controle social. Esse monitoramento compreende avaliações, atualizações e ajustes sistemáticos, que devem estar definidos na Lei.

Assim, essa metodologia se difere daquela que foi adotada pelo SERFHAU, no que se refere à escolha dos instrumentos urbanísticos123 e ao maior entendimento pela população e pelos governantes locais quanto à sua realidade sócio-territorial. No entanto, o caráter de “integrador” permanece, apesar de cada município escolher as prioridades pertinentes à sua realidade, e, mais uma vez, existe um órgão financiador (Ministério das Cidades). Então cabe a pergunta: será que, mais uma vez, o discurso do plano diretor não está atrelado, pelos governantes locais, como pré-requisito e meio de captar recursos financeiros do governo federal?

Em meio a essa discussão, vale ressaltar que a crise econômica e fiscal por que passam alguns municípios brasileiros geram incertezas quanto às possibilidades (e limitações) do planejamento local como ferramenta para os conflitos advindos da atual lógica de desenvolvimento vigente no país. Essa lógica, muitas vezes, está atrelada ao crescimento econômico “a qualquer custo” com a introdução de atividades que podem prejudicar a preservação do patrimônio cultural e natural124. O plano diretor apesar de ser um instrumento urbanístico, também deve prever atividades que contribuam para o

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Vale ressaltar que alguns governantes locais desconhecem esses instrumentos, aspecto que será analisado nos estudos de caso.

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Neste contexto, o estudo de caso de Angra dos Reis desenvolvido por Abreu (2005) é importante para o esclarecimento frente ao processo de elaboração do Plano Diretor Participativo e os resultados alcançados. Em 1990, iniciou-se o processo de elaboração do Plano Diretor de Angra dos Reis, através de reuniões com as associações de moradores, representantes comunitários e com a Câmara Municipal, em que o objetivo era esclarecer as características do Plano, apresentar a metodologia, os objetivos do trabalho e coletar dados complementares para a montagem de um pré-diagnóstico. No segundo momento, foram organizadas novas reuniões por temas, onde foram debatidos problemas e soluções, com a identificação de diversos agentes e seus interesses contraditórios. Esse Plano foi aprovado pela Câmara dos Vereadores, em 1991, e a prefeitura municipal se organizou para priorizar as questões ambientais e urbanas. O compromisso com a idéia da gestão participativa também foi evidenciado através do esforço empreendido pela equipe técnica para capacitar a população a participar do debate. Contudo, conforme ressalta Abreu (2005), após um longo período de gestão democrática em Angra dos Reis, observa-se, atualmente, um novo modelo de gestão no município: o “empresariamento” urbano, baseado em “parcerias público-privadas” e nos modelos de urbanização que refletem e condicionam as novas lógicas de circulação e acumulação do capitalismo. Neste contexto, as novas intervenções são concebidas e gestadas implicitamente, e os grupos sociais continuam alheios aos benefícios dos processos de “desenvolvimento”, principalmente, econômico. Então, até que ponto a simples elaboração do plano diretor pode, de fato, garantir sua efetivação?

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desenvolvimento econômico do município, como forma de mitigar as desigualdades sociais, e assim gerar emprego para a população local. Neste momento, coloca-se, então, a questão: será que o plano diretor seria capaz realmente de mudar os rumos de desenvolvimento dos municípios brasileiros?

É nesse campo de incertezas e de questionamentos quanto ao futuro dos planos diretores municipais, que vários autores se posicionam – de maneiras diversas – buscando respostas nas experiências passadas como forma de avaliarem as perspectivas de sucesso ou de insucesso de mais uma tentativa de implementação da política de planejamento urbano nos municípios brasileiros. Pode-se perceber que a discussão sobre a importância dos planos diretores vem desde épocas passadas, sofreu alterações com o SERFHAU, tendo seu apogeu através da promulgação da CF de 88 – em que foi definido como um instrumento básico da política urbana – e, depois, com o Estatuto da Cidade, em 2001, teve seu prazo de elaboração fixado para outubro de 2006. Contudo, até o início do ano de 2006, muitos municípios mineiros ainda não tinham começado a elaborar o Plano Diretor Participativo, e o que se observou foi uma “correria dos prefeitos”, com receio das penalidades de improbidade administrativa, para realizarem, “na última hora”, a elaboração e aprovação do plano. Em meio a tanta correria, as prefeituras, seus funcionários e a população local conseguiram, de fato, compreender a abrangência do plano diretor e dos instrumentos urbanísticos como elementos impulsionadores para o desenvolvimento sócio-espacial do município125? Vale

125 Acho pertinente fazer um breve relato sobre minha participação no processo de elaboração do Plano Diretor Participativo – seguindo a metodologia desenvolvida pelo Ministério das Cidades – do município de São João Del Rei, a partir de julho de 2006. No primeiro momento, realizei um relatório sobre a estrutura administrativa da prefeitura municipal como forma de assimilar sua estruturação interna para implementar o plano diretor. Em linhas gerais, havia um consenso entre os secretários quanto à necessidade de reestruturar e articular as secretarias através de uma separação clara das diferentes funções e obrigações, e também em relação à necessidade de se adotar uma política de planejamento como meta para implementação dos objetivos de cada secretaria. Assim, a elaboração do Plano Diretor estava sendo vista como algo positivo. Contudo, apesar da necessidade, por parte dos secretários em adotar a política de planejamento, já existia, nessa prefeitura municipal, a secretaria de planejamento. Paradoxalmente, o próprio secretário de planejamento afirmou que a última coisa que fazem é planejar. Segundo o secretário, o setor de planejamento está mais voltado para a execução do que, propriamente, para a previsão. No segundo momento, participei da Pré-Conferência, em agosto de 2006, para correção e análise das prioridades em cada eixo temático. O resultado das prioridades foi estabelecido através de uma eleição participativa (estavam presentes as associações comunitárias, moradores e alguns secretários municipais) em que o eixo da estrutura administrativa ficou em último lugar. Minha conclusão, sobre esse processo de elaboração do Plano Diretor Participativo no município de São João Del Rei, é que ainda não foi bem compreendido pelas pessoas de um modo geral (funcionários públicos, sociedade civil organizada, governantes locais), sobretudo no que se refere à gestão. As pessoas ainda não entenderam a importância que a estrutura administrativa tem para a implementação de uma política de planejamento urbano. Outro ponto que gostaria de ressaltar é em relação ao caráter abrangente do plano diretor, ao abarcar todas as

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ressaltar que no núcleo de Minas Gerais, no Sudeste, o maior desafio é o grande número de municípios do Estado. Segundo dados do Ministério das Cidades (2007), são 853 municípios, dos quais 208 têm a obrigatoriedade e 184 deles não elaboraram seus planos.

Como uma forma de compreender o quadro do planejamento urbano no Brasil pós aprovação do Estatuto da Cidade, foi feita uma consulta e análise do material elaborado pelo Ministério das Cidades126 – em parceria com os CREA’s e CONFEA – que disponibiliza uma avaliação dos Planos Diretores Participativos (PDP’s) elaborada através de pesquisa a campo127 entre outubro de 2006 e março de 2007. Segundo informações do Ministério das Cidades, é importante destacar que esses dados gerados a partir da pesquisa não podem ser considerados conclusivos, uma vez que são um retrato conjuntural do processo de elaboração ou revisão e outros em tramitação nas comissões de análise das Câmaras de Vereadores municipais em praticamente todos os estados.

Segundo os dados da Tabela 1, do total de 1552 municípios brasileiros pesquisados, 12% têm população com até 20.000 habitantes. Desse universo, 24,1% têm os planos diretores (PD) aprovados e mais da metade (57,7%) está com o PD em processo de aprovação ou em desenvolvimento, 12,8% não estão fazendo PD e apenas 3,7% não têm qualquer informação sobre o PD. Em relação a estes dados apontados, é importante destacar que grande parte desses municípios está com os PD aprovados, em aprovação, ou em desenvolvimento, e uma parte mínima não está informada.

políticas públicas municipais. Foi recorrente as pessoas o associarem como uma política focada na saúde