Natureza dos Tribunais de Contas no Brasil

A Constituição Federal, ao mencionar que o controle externo será exercido pelo Congresso Nacional com “auxílio” do Tribunal de Contas, trouxe muita divergência sobre a natureza das Cortes de Contas, não faltando quem afirme que tais Tribunais são meros auxi- liares das Casas Legislativas.

Para Carvalho Filho, o controle externo é exercido pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas, nos moldes do que estabelece o art. 71 da Constituição Federal. “O tribunal de contas é um órgão que integra a estrutura do Poder Legislativo e, por isso mesmo, sua atuação é de caráter auxiliar e especializado, porque colabora com o Legislativo e tem a atribuição específica de exercer esse tipo de controle.” 254

(destaque do autor) E, reintera o mencionado autor, que o Tribunal de Contas “é órgão integrante do Con- gresso Nacional que tem a função constitucional de auxiliá-lo no controle financeiro externo da Administração Pública.”255

Melhor entendimento é abraçado por Ayres Brito, segundo o qual:

[...] o Tribunal de Contas da União não é órgão auxiliar do Parlamento Nacional, naquele sentido de inferioridade hierárquica ou subalternidade funcional. Como salta à evidência, é preciso medir com a trena da Constituição a estatura de certos órgãos públicos para se saber até que ponto eles se põem como instituições autônomas e o fato é que o TCU desfruta desse altaneiro status normativo da autonomia. Donde o acréscimo de ideia que estou a fazer: quando a Constituição diz que o Congresso Nacional exercerá o controle externo “com o auxílio do Tribunal de Contas da União” (art. 71), tenho como certo que está a falar de “auxílio” do mesmo modo como a Constituição fala do Ministério Público perante o Poder Judiciário. Quero

253

Redação anterior: “Prestará contas qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.”

254

CARVALHO FILHO, op. cit., p. 1004-1005.

255

dizer: não se pode exercer a jurisdição senão com a participação do Ministério Público. Senão com a obrigatória participação ou o compulsório auxílio do Ministério Público. Uma só função (a jurisdicional), com dois diferenciados órgãos a servi-la. Sem que se possa falar de superioridade de um perante o outro.256

(destaque do autor)

Ayres Britto vai mais além. Para ele o Tribunal de Contas não é órgão do Congresso Nacional, não é órgão do Poder Legislativo. Tal afirmativa se dá com fundamento no art. 44 da Constituição que expressamente estabelece que “o Poder Legislativo é exercido pelo Con- gresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal”257. Assim, não é possível inferir da exegese Constitucional que o Tribunal de Contas integre o Poder Legislativo.

Ademais, o Tribunal de Contas tem competência própria, sem a necessidade de passar pelo crivo do Congresso Nacional.258 As Cortes de Contas são órgãos de controle da atividade financeira do Estado, “[...] com atuação autônoma e independente dos demais Poderes cuja atividade de fiscalização está dirigida para o interesse público, no sentido de fazer com que os atos dos gestores do Estado sejam praticados sempre em favor do cidadão e da sociedade”259

O Supremo Tribunal Federal, em decisão proferida em ação direta de inconstitucio- nalidade, deixou assentado que:

Os Tribunais de Contas ostentam posição eminente na estrutura constitucional brasileira, não se achando subordinados, por qualquer vínculo de ordem hierárquica, ao Poder Legislativo, de que não são órgãos delegatários nem organismos de mero assessoramento técnico. A competência institucional dos Tribunais de Contas não deriva, por isso mesmo, de delegação dos órgãos do Poder Legislativo, mas traduz emanação que resulta, primariamente, da própria Constituição da República.260

Arremata Evandro Martins Guerra que, quanto à expressão “auxílio”, assente no texto Constitucional, melhor entendimento é o de que o controle externo, do qual é titular o Con- gresso Nacional, nos exercícios das competências arroladas no art. 71, não poderá prescindir do Tribunal de Contas, que atuará no sentido de proferir decisões que necessitam de subsídios técnicos. Ademais, das onze competências listadas na Constituição Federal, oito são exclu- sivas do Tribunal de Contas e não possuem caráter de auxílio, uma vez que são iniciadas e finalizadas no âmbito da Corte de Contes. Por fim, na mesma linha de Aires Brito, observa que os Tribunais de Contas não integram a estrutura formal-orgânica do Poder Legislativo,

256

BRITTO, op. cit., p. 3.

257 _{BRITTO, op. cit., p. 3.} 258

Ibid., p. 3.

259

MILESKI, Tribunal de Contas: evolução, natureza... op. cit., p. 8.

260

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida Cautela em Ação direta de inconstitucionalidade ADI nº 4190 - Rio de

possuem independência administrativa, orçamentária, financeira e detém competências consti- tucionais próprias.261

O esquema clássico da separação de poderes não é suficiente para fundamentar a classificação orgânica do Tribunal de Contas262, que, segundo Ricardo Lobo Torres, “[...] é órgão auxiliar dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, bem como da comunidade e de seus órgãos de participação política.” Para o mencionado autor, os Tribunais de Contas auxiliam o Legislativo, no controle externo, a Administração e Judiciário na autotutela do controle de legalidade, quando orienta os responsáveis por bens e valores públicos, e auxilia também a comunidade na defesa do patrimônio público.263

Tendo sido o Tribunal de Contas instituído para assegurar a boa gestão pública, e tendo em conta que os Três Poderes exercem, em maior ou menor medida, a gestão da coisa pública, a conclusão a que se chega é que a Corte de Contas, ao exercer suas competências constitu- cionais, auxilia o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. E, ao ter como norte do controle a realização dos valores assentados na Constituição, auxilia a sociedade, que inclusive tem legitimidade, através dos cidadãos, partidos políticos, associações ou sindicatos, para denun- ciar irregularidades ou ilegalidade perante o Tribunal de Contas.264