4.3 O ESTADO A SERVIÇO DA SOCIEDADE
4.3.1 O ciclo político
Várias são as opções de modelos a serviço da contextualização da policy analysis, cuja base teórica fundamenta o uso das políticas públicas na formulação das práticas do Estado e atores não-estatais, exemplificando por que agem desta ou daquela maneira, frente às demandas existentes. Um modelo em destaque foi escolhido para exemplificar este processo.
O ciclo político118 de acordo com a metodologia utilizada segue apriori um complexo paradigma, que estabelece diferentes fases onde devem ser executadas as políticas públicas dentro de um espaço temporal, visando o cumprimento efetivo de cada etapa. Na concepção de Díaz (1998, p. 80), este modelo é o mais freqüente, e os principais passos a serem seguidos pela agência estatal e seus parceiros são:
• Construção da agenda - (supõem a definição e inserção do problema(s) dentro do programa de prioridades de atuação do poder público);
• Formulação da política - (significa à fase em que uma vez consideradas as alternativas de intervenção, se adotam uma decisão sobre a estratégia fundamental a ser concretizada);
• Implementação do programa - (execução das ações) • Avaliação dos resultados;
• Finalização.
Na opinião de Frey (2000, p. 227), a mídia é freqüentemente utilizada como apoio “para que seja atribuída relevância política a um problema peculiar, sendo que a fase de agenda setting119 é fundamental para definir se um tema será inserido na
pauta política ou adiado para uma data posterior”.
Em síntese, este é o momento onde podem ocorrer muitas definições oportunas, pois na opinião de Dror (1999) o impacto do mass media120 numa
sociedade urbana complexa, culmina em uma onda de poder por parte dos meios de
118 Usualmente conhecido por policy cicle.
119 Situação de agendamento que a mídia realiza da informação obtida junto a vários canais de
recepção (HOHLFELDT et al., 2001, p. 189).
120 Denominação americana para meios de comunicação de massa, constituídos pelos jornais,
comunicação, o qual pode provocar um deslocamento de idéias e até mesmo de conteúdos políticos, favorecendo a uma minoria.
Para Frey (2000) todas as fases são influentes, mas a inclusão da agenda setting que é o momento que determina o agendamento do problema e a última etapa que é avaliação, estão relacionadas com as possíveis correções do processo, trabalhando novas oportunidades na organização das políticas públicas.
Esta fase sugere um pré-requisito fundamental, para que todo o processo aconteça que é o da percepção e definição do problema. Como surge? De que forma é trabalhada para ser inserido na agenda? Quanto tempo é necessário para ser compreendido como um problema pela agência estatal e pelos grupos sociais? Não existem respostas prontas, acabadas. Estes acordos estão diretamente relacionados aos interesses do Estado e atores não-estatais, que articulam alianças para tornar o fato em questão relevante o suficiente para que este seja agendado.
O estágio do planejamento (ou formulação) para muitos, é considerado como o principal momento e o mais importante do policy cicle, usualmente definido por criação de planos. Segundo Oliveira121, ainda persiste a idéia de que se o “plano for bom o resultado será bom, mas se o plano for ruim, o resultado será péssimo”. Críticos contestam esta visão tecnicista e burocrática, aonde perdura a dicotomia entre planejamento e implementação. Atualmente, os pesquisadores discutem uma versão mais moderna do planejamento associado à implementação, que incorporam mecanismos de gestão, convertidos em monitoramento, auditorias e reuniões técnicas de acompanhamento, visando à condução do programa para a correta produção das medidas propostas. Julgar os modelos existentes e a orientação dos projetos exige uma análise criteriosa, corroborando com a concepção de diálogo constante entre a formulação e a implementação na pretensão de uma finalização positiva.
Para o autor122 o importante a ser considerado é que não adianta planejar sem saber realizar as diretrizes propostas no plano. Entretanto, existem muitos obstáculos que podem impedir a realização do programa na fase de implantação, constantemente associados à escassez de “recursos financeiros123, à capacidade
121 OLIVEIRA, José Antônio. Repensando políticas públicas: por que frequentemente falhamos no
planejamento? In: MARTINS, Paulo; PIERANTI, Octavio (Orgs.). Estado e gestão pública. São Paulo: FGV, 2006.
122 Ibid, p. 196. 123 Ibid, p. 196.
técnica dos recursos humanos existentes e aos aspectos político-institucionais, que refletem à falta de interação entre Estado e Sociedade, sendo que grande parte destas ocorrências manifestam-se em países emergentes”.
A implementação é considerada decisiva dentro deste ciclo, sua atuação não se restringe apenas em executar o que foi formulado na etapa anterior, mas participativa e ao mesmo tempo empreendedora. Existe uma idéia de aprendizagem incorporada nesta fase:
A implementação é entendida como processo autônomo onde decisões cruciais são tomadas e não só ‘implementadas’. Conflitos interjurisdicionais entre órgãos e instituições, brechas e ambigüidades legais, omissões de normas operacionais, além de outros fatores, permitem que os executores de política tomem decisões relevantes para o sucesso da política. [...] Como a implementação implica em tomada de decisões, ela própria se constitui em fonte de informações para a formulação de políticas (MELLO, 2000, p. 12).
Viana (1988, p.3) assume uma postura crítica ao pontuar que: “a implementação falha quando há falta de consenso e de compromisso entre os implementadores”.
Para Mello (2000) o processo assume uma forma circular de demandas que interagem e coabitam o mesmo universo, em uma ação continuada de construção de alternativas, ações e retro alimentação de informações, na tentativa de corrigir as possíveis falhas e finalizar com êxito a proposta inicial na fase de avaliação.
A figura 2 serve para compor os princípios indicados pelo autor para esta etapa.
Figura 2: Visão do policy cicle como aprendizado (etapas da formulação e implementação) Fonte: Adaptado de Mello (2000, p. 6-15)
Realimentação e Monitoramento com a participação dos implementadores, formuladores, stakeholders e
beneficiários.
Form ulação
de Polít icas Alternativas para I m plem entação de Polít icas execução do plano
Esta etapa da implementação deve ser analisada de uma forma mais pragmática, obedecendo alguns preceitos importantes:
O estudo de implementação requer um entendimento de sua complexidade e de sua interação com o processo de planejamento. O resultado de um processo de planejamento, incluindo sua implementação, tem de ser visto como uma seqüência de eventos aparentemente simples, mas que dependem de uma cadeia complexa de interações recíprocas para que obtenham o esperado, e muitas vezes essa cadeia não pode ser prevista ou controlada” (OLIVEIRA, 2006, p. 193).
A última fase não deixa de ser imprescindível ao processo, pois através da avaliação dos resultados é possível corrigir possíveis falhas oriundas das etapas prévias. As conseqüências mensuradas refletem as ações anteriores e, segundo Weiss (2000, p. 13), precisam contemplar algumas informações fundamentais:
• A enumeração das metas e objetivos gerais do programa; • A identificação de indicadores mensuráveis desses objetivos;
• A previsão de dados sobre os indicadores, tanto no caso das pessoas ou coisas afetadas pelo programa, como de um grupo de controle equivalente não afetado;
• A análise dos dados sobre o que se tem feito e dos controles introduzidos em vista das metas e objetivos iniciais do programa;
Faria (2005), entretanto, comenta em seu artigo que o feedback da avaliação de políticas públicas é freqüentemente obstruído total ou parcialmente, e o seu conteúdo é gerenciado na divulgação para a sociedade. Esta idéia leva a crer que possa existir uma manipulação dos resultados, evitando que a realidade sobre a public policy124 seja repassada para a coletividade, impedindo cobranças e confrontos entre a opinião pública e o governo.