Parte 1 Origens e Problemáticas do Mutualismo Português
1.7. Um modelo posto à prova
1.7.2. O congresso mutualista de
O congresso de 1911 nasceu das conclusões do Congresso das Associações Mutualistas do Distrito do Porto423, realizado em 1904, e do Congresso das Associações Mutualistas realizado em Lisboa, em 1906424. De entre as temáticas discutidas no Porto, os delegados debateram, em 18 de setembro de 1904, a possibilidade de solicitar ao Governo a limitação efetiva à constituição de novas associações mutualistas. Questionaram, nessa altura, se «haverá conveniência para os interessados das atuais associações de socorros mútuos em reclamar dos poderes públicos uma lei que restrinja o direito de se criarem novas associações de socorros mútuos, visto que a desordenada e constante difusão de novas instituições pode determinar o aniquilamento das associações já existentes?»425. Os delegados ao congresso concluíram a necessidade de se efetivar a disposição do Decreto de 1896 que institui um limite minino para a fundação de novas associações, reportando-se à Carta de Lei de 1 de agosto de 1899, que estabelecia o número mínimo de membros que as associações de classe deviam ter para poderem formar associações mutualistas426, e a uma Portaria de 1905 que estabelecia um conjunto de medidas para tornar efetivas as disposições contidas no Decreto de 1891 sobre a matéria427. A discussão sobre estas temáticas foi, todavia, inconclusiva. Consequentemente, o congresso do Porto concluiu a necessidade de se elaborar um congresso nacional que viesse a elaborar um novo projeto de lei para o movimento mutualista.
423 O congresso realizou-se em setembro de 1904. 424 O congresso realizou-se em fevereiro de 1906.
425 Cf. Tese «Elementos para a reforma do decreto de 2 de Outubro de 1896», in Primeiro Congresso Nacional de Mutualidade […], op. cit., 1911.
426 A Carta de Lei de 1 de agosto de 1899, que regulava as associações de classe, permitia às organizações
que tivessem mais de um ano de existência legal, pudessem criar associações mutualistas e caixas económicas ou cooperativas quando o seu número de sócios fosse superior a 200 em Lisboa e no Porto, e a 120 nas restantes localidades.
427 Em 28 de julho de 1905 foi provada uma Portaria que tentou tornar efetivas as disposições do Decreto
de 2 de outubro de 1896 e da Lei de 1 de agosto de 1899, que fixava o número mínimo de sócios com que as associações mutualistas podiam constituir-se e funcionar, mas respeitava apenas aos sócios fundadores necessários para que uma associação fosse aprovada.
Também as associações mutualistas de Lisboa se reuniram em congresso, dois anos depois. De entre as temáticas debatidas, as associações da capital discutiram, na sessão realizada em 17 de fevereiro de 1906, a necessidade de revisão do Decreto de 1896. Para o efeito foi nomeada uma comissão composta por José Ernesto Dias da Silva, Constâncio de Oliveira, José Ferreira de Sousa Lima Bayard, Silvério António Pereira, Domingos Nunes da Silva, Feliciano José Rodrigues da Silva, Manuel Marques, Francisco Maria Agostinho de Carvalho, José da Silva Barreto, José Luís Coelho Serrão, Joaquim Eusébio dos Santos, Porfírio José Pereira, Constâncio de Oliveira, Josué Narciso dos Santos, José Augusto Gonçalves Quinhones e Jorge dos Reis Boaventura. Em 28 de agosto de 1906 a comissão emitiu o seu Parecer e em 10 de setembro de 1906 esta entregou-o ao Governo. O conjunto de pedidos efetuados pela comissão não deixam de ser reveladores do sentimento que as associações reunidas no congresso de Lisboa nutriam perante o desenvolvimento do movimento mutualista. Destaca-se, entre os pedidos, a mencionada necessidade de extinguir as associações de menor dimensão e/ou as desequilibradas financeiramente. Ou seja, os atores mutualistas defendiam que seria preferível por em prática uma legislação que levasse à existência de menos associações, mas de maior dimensão, organização, administração e saúde financeira. No fundo, o que as associações constatavam era que a pouca eficácia prática dos diplomas de 1891 e de 1896 se media, em primeiro lugar, no facto de não ter conseguido suster a difusão de associações mutualistas organizadas nos mesmos princípios que, acreditavam, tinham levado à fragilidade do movimento. Com efeito, na exposição apresentada ao Governo em 10 de setembro de 1906, que continha contendo outras reivindicações de cariz mais geral428, era solicitado aos poderes públicos que fosse cumprido o disposto no Decreto de 1896 no que respeitava à dimensão das associações. Pedia-se que se nomeasse uma comissão oficial para realizar um inquérito que estudasse a situação das associações mutualistas de Lisboa ou até de todo o país429. Esse estudo deveria conduzir à promulgação de uma nova legislação na qual, entre outras exigências, se impusesse o princípio que as pequenas associações se deviam anexar a associações análogas para «constituírem instituições mais
428 A comissão solicitava ao Governo, para as associações em geral, como a abolição do imposto de
consumo, ou que o governo auxiliasse as sociedades cooperativas, edificando casas para operários, criando bairros saudáveis e acabando com a insalubridade, fundando cooperativas de edificação operárias. Cf. Tese «Elementos para a reforma do decreto de 2 de Outubro de 1896», in Primeiro Congresso Nacional de Mutualidade […], op. cit., 1911.
429 A comissão refere que em 1898 contabilizavam-se, 102 052 sócios em Lisboa, e em 1909 cerca de 150
000, o que mostra o crescimento do movimento e a necessidade de o estudar. Cf. Primeiro Congresso Nacional de Mutualidade […], op. cit., 1911.
vigorosas»430. Uma atenção especial era às associações que estivessem desequilibradas financeiramente e não cumprissem, consequentemente, os seus fins estatutários, solicitando-se a sua extinção. Note-se que o desejo de intervenção estatal era apes explicável a estas vertentes, dado que o princípio de que a autonomia das associações devia ser mantida para as outras áreas da sua existência.
Anda assim, em nosso entender, as conclusões do Congresso de 1906 prefiguram uma mudança do paradigma do movimento mutualista português no sentido em que o congresso tornou uníssono o pedido de ingerência estatal no movimento mutualista. O que apreendemos das conclusões do congresso é que o «mutualismo livre», não pretendendo perder essa condição, estava disposto a ser um pouco menos livre para obter um maior enquadramento e suporte estatal. São ilustrativas desta posição as reivindicações especificas que o congresso pediu ao Governo que incluísse na legislação a aprovar. Com efeito, era solicitado que a legislação fixasse o valor das contribuições e os subsídios prestados aos associados, sendo essa definição dever ser feita por períodos de idades e por género, que a lei estabelecesse um modelo de contabilidade e escrituração uniformizada para todas as associações e lhes impusesse que elaborassem estatísticas anuais que incluíssem a mortalidade, a morbilidade, ao número de dias de doença, a profissão e a idade de cada sócio, mas também a definição de uma percentagem mínima sobre a receita bruta que as podia ser canalizada para os serviços clínicos, e para os administrativos431. Mais significativo ainda, deste pedido de uma maior intervenção estatal, foi o facto de o congresso ter solicitado que os poderes públicos proibissem, durante um período de dez anos, a fundação de novas associações mutualistas432. A legislação deveria possibilitar, igualmente, a concretização das principais reivindicações que o movimento defendia desde a segunda metade do século XIX. Enquadra-se aqui o
desejo das associações de Lisboa federarem os serviços clínicos e administrativos, servindo de base para isso, a tese desenvolvida pela Associação de Médicos Portugueses (15.ª) denominada «Da ação da mutualidade na federação dos serviços clínicos as associações mutualistas das policlínicas». Este trabalho propunha a abolição de consultas clínicas nas farmácias que deveriam ser apenas permitidas em gabinete especial existentes nas sedes das associações, nas casas para esse fim destinadas, ou nos gabinetes particulares dos médicos. Mas outras propostas foram apresentadas, mormente a
430 Ibidem. 431 Ibidem. 432 Ibidem.
solicitação para que fosse criado um Conselho Superior de Instituições e Previdência que teria a missão de fiscalizar as associações, devendo esse organismo englobar as associações que tivessem como fins o socorro na inabilidade. Propunham ainda que fosse criado um tribunal superior para julgar as decisões dos tribunais regionais, e que o Conselho Regional fosse composto por oito membros eleitos anualmente entre os delegados das associações, e fosse presidido por uma representante do Governo. Por fim, foi solicitado aos poderes públicos que tivesse um papel de fiscalização e monitorização das associações mais efetivo433.
Mais uma vez, a questão financeira foi tratada residualmente. Nas conclusões do congresso foi apena solicitado ao governo questões de pormenor. Em particular, que as fossem isentas de todas as formas do imposto de selo, que a comissão oficial estudasse a forma de organizar uma caixa de reformas e de inabilidade para a classe operária, que o Governo incluísse no seu orçamento geral uma verba para auxiliar as associações de inabilidade que estivessem em défice, e que o juro das inscrições fosse pago de uma só vez, para facilitar a logística434. Por fim, tal como ocorrera com o Congresso realizado no
Porto em 1904, também a reunião de Lisboa resolveu optar pela realização de um congresso nacional.
Foi com esse fim que em 1 de abril de 1909 a comissão executiva do congresso de Lisboa resolveu enviar uma circular consultiva a todas as associações mutualistas do país sobre as questões que se deveriam analisar num congresso nacional, ou seja, acerca das quais se deveriam produzir teses ou conclusões435. Foi, em primeiro lugar, colocado um conjunto de perguntas às associações em relação aos associados e às suas contribuições. Foi perguntado se o modelo de quotização deveria ser unificado entre as associações que prestavam socorros semelhantes, ou se as mesmas quotas se deveriam estabelecer segundo a idade e o género do associado. No caso de se optar por uma quota única, que quantias deveriam ser fixadas de forma a responder à média dos encargos efetuados com cada associado, segundo os fins da associação e a localidade onde se encontra estabelecida, e se preferiam estabelecer a quota segundo a idade e o género e, por fim, de quanto deveriam ser as quotas. E qual deveria ser o subsídio pecuniário a conceder, e que períodos se deviam adotar para essa concessão. Sobre a admissão de sócios, questionava- se se esta se deverá manter sem distinção de género, ou na lei deve ser formulada uma
433 Ibidem. 434 Ibidem. 435 Ibidem.
cláusula que definisse que as associações deviam ser formadas apenas por homens ou por mulheres. Questionava-se, igualmente, se no futuro as associações mutualistas só deveriam ser organizadas com indivíduos da mesma profissão, e se devia ser estabelecido limite mínimo para a sua constituição, alterando-se o número fixado pelo art.º 3.ª do
Decreto de 2 de outubro de 1896 e pela Carta de Lei de 1 de agosto de 1899. Por fim,
quais os livros que devem ser fixados para a escrituração.
Para a aprovação das alterações que o congresso entendeu deverem ser feitas no Decreto de 1896, os delegados partiram das conclusões que resultaram das reuniões anteriores realizadas nos congressos parciais de Porto (1904) e em Lisboa (1906). Mas foi apresentado também um conjunto de teses sobre as principais preocupações dos mutualistas. Note-se que as teses apresentadas ao I Congresso Mutualista de 1911 demonstram uma clara aspiração reformista por parte dos líderes do mutualismo conforme o denotam as três questões em torno das quais o congresso se estruturou: a) a necessidade de redefinição das bases em que assentava a relação entre o movimento e os poderes públicos, pretendendo trazer o Estado a assumir um papel mais ativo na defesa e na produção do mutualismo, sobretudo que promovesse a reforma do Decreto de 02 de Outubro de 1896 e constituísse instituições que promovessem uma fiscalização efetiva das associações existentes436; b) a definição de regras e de procedimentos abrangentes que permitissem uma maior organização e unificação do modelo das associações, objetivo que deveria ser alcançado através da criação de federações de associações no sentido de cercear a concorrência que existia entre as associações, promovendo a partilha de serviços comuns; c) a definição dos novos caminhos pelos quais o mutualismo se poderia expandir e /ou financiar, um objetivo assaz importante, a que estiveram subjacentes em grande parte das 21 teses apresentadas ao congresso.
O I Congresso Mutualista resultou do dinamismo de associações de maior dimensão e vitalidade. Não é estranho que entre os objetivos do congresso estivesse o de limitar a difusão de associações que os participantes consideravam, pela sua dimensão e tipologia, estarem sujeitas ao fracasso.437 O facto do I Congresso Mutualista poder ser encarado
436 Os ativistas do mutualismo acreditavam que a legislação aprovada sobre o movimento em 1891 e em
1896 resultou diretamente das resoluções saídas dos congressos associativos realizados em Lisboa em 1881 e em 1882. Lembramos, a este respeito, a tese presente ao Congresso Mutualista de 1911, «Elementos para a reforma do Decreto de 02 de Outubro de 1896». Cf. Primeiro Congresso Nacional de Mutualidade […],
op. cit., 1911.
437 Conforme a aprovação, pelo congresso, da conclusão que mencionava que dever ser cumprida a
disposição legal de que as associações de socorros mútuos deveriam ter o número mínimo de associados de acordo com a legislação.
como uma ofensiva das maiores associações contras as de menor dimensão espelha-se, em primeiro lugar, na composição do «comité organizador do congresso»438, um órgão que englobava alguns dos principais mutualistas que tinham acompanhado a evolução do movimento desde o século XIX.Destacavam-se, entre eles, Costa Godolfim, que assumiu a presidência do comité organizador. Destacamos também alguns dos nomes que viriam a ser atores principais na defesa do movimento nas primeiras décadas do século XX, entre
eles José Ernesto Dias da Silva, que viria a ser a principal figura do II Congresso Mutualista, que se realizaria em 1916, ou Jorge dos Reis Boaventura, que foi um dos secretários do congresso de 1911.
Para a compreensão dos objetivos principais do Congresso de 1911 importa ter em conta que a comissão organizadora sintetizou as conclusões do congresso realizado no Porto em 1904 e da reunião de Lisboa de 1906, apresentando-os aos congressistas para que as estudassem no sentido de as aprovarem, com ou sem alterações. Essas conclusões sintetizavam, grosso modo, as maiores preocupações do movimento mutualista no início do século XX, mas que, grosso modo, evoluíam desde meados do século XIX. Traduziam-
se elas na definição clara dos fins das associações, na existência de um número mínimo de associados para a fundação de novas instituições e na tentativa de dar ao associativismo uma base profissional mais abrangente e o estabelecimento de princípios científicos no estabelecimento das tabelas de contribuições e de socorros dos associados, a constituição de intuições supramutualistas de perfil federativo e de fiscalização, Mas novas temáticas foram aprofundadas, de entre elas a necessidade de aprimorar a relação entre as associações mutualistas e as farmácias (a vontade de as associações deterem farmácias próprias era um desejo que se intensificava com a fortalecimento da vertente de socorros de saúde nas associações, sendo que o primeiro dispensário médico-cirúrgico, criado pela Associação de Socorros Mútuos dos Empregados no Comércio de Lisboa em 1908, é disso exemplo)439, assim como a regulamentação de alguns fins recentes que as algumas associações tinham desenvolvido – nomeadamente, a concessão de cuidados de saúde diretos aos seus membros440.
No que respeita aos fins das associações foi ainda recuperada a questão ainda não resolvida das associações que prestavam auxílio na inabilidade (v. 1.4.). A proposta
438 Cf. Primeiro Congresso Nacional de Mutualidade […], op. cit., 1911. 439 CF. Relatório e Contas da ASMECL (1907-1909).
440 Note-se que a prestação de cuidados de saúde pelas associações de socorros mútuos era efetuada,
sobretudo, através da atribuição de subsídios pecuniários e/ou de visitas domiciliárias efetuadas pelos médicos das associações a casa dos sócios doentes, não possuindo instalações clínicas próprias.
apresentada ao congresso pela Comissão Executiva do Congresso de 1911 previa uma clara divisão entre as instituições que tinham como fins os socorros clínicos e a concessão de medicamentos e aquelas que atribuíam subsídios de inabilidade, baseando a sua argumentação no facto das últimas, pelo grau de imprevisibilidade que continham, e os custos que acarretavam441 deveriam ter apenas esse fim (art.º 1.º). Outro tema recuperado foi a dimensão das associações que se viessem a fundar, no que respeita ao número mínimo de associados (capítulo II). Houve, a esse respeito, um especial cuidado em limitar a fundação de associações de base estreitamente monoprofissional e com diversas limitações geográficas, sendo proposto que se introduzisse na lei que as associações mutualistas apenas poderiam ser fundadas por associações de classe que tivessem um determinado número de membros, sugerindo-se que esse número fosse de 200 sócios em Lisboa e no Porto e de 120 nas restantes localidades442. Esta proposta, que pretendia
aprofundar o que já estava regulamentado na Carta de Lei de 1 de agosto 1899 (art.º 3.º)443 acabaria por merecer uma atenção mais restritiva em 1911, dado que foi
acrescentado que onde não existisse nenhuma associação, apenas se poderiam fundar novas instituições com um mínimo de 50 associados444. Por sua vez, nas localidades onde já existia uma associação, o Congresso defendeu que não fosse permitido a fundação de novas instituições mutualistas sem que os seus iniciadores fizessem um depósito de 6000$000 réis como garantia aos seus filiados do cumprimento integral das disposições estatuídas. Acrescentou-se ainda que as caixas de auxílio mútuo privadas do pessoal de todos os estabelecimentos fabris ou comerciais fossem submetidas às disposições do
Decreto de 02 de outubro de 1896, mas apenas poderiam conceder subsídios pecuniários
aos seus associados, sendo o limite mínimo para a sua fundação de 40 membros445.
441 Os subsídios na inabilidade eram recorrentes nas associações de assistência. No entanto, pelo facto de
constituírem um pagamento de uma verba vitalícia aos sócios que ficassem impossibilitados de trabalhar, passavam a constituir uma despesa permanente para a instituição até ao falecimento desse membro. No mesmo sentido, as suas perigosidades assemelhavam-se muito mais àquelas inerentes às pensões de sobrevivência no que respeita à imprevisibilidade de as mesmas e ao período em que as mesmas seriam pagas.
442 Cf. Primeiro Congresso Nacional de Mutualidade […], op. cit., 1911.
443 Lembramos que a Carta de Lei de 1 de agosto 1899 dizia respeito à organização das associações de
classe e definia que estas pudessem criar associações de socorro mútuo se tivessem mais de um ano de existência legal e quando o seu número de sócios fosse superior a 200 em Lisboa e no Porto, e a 120 nas restantes localidades.
444 Cf. Primeiro Congresso Nacional de Mutualidade […], op. cit., 1911.
445 As caixas de auxílio mútuo privadas eram formas de socorro fundadas pelo patronato para amparo social
dos seus funcionários. O seu desenvolvimento foi reduzido em Portugal, e mereceriam uma importante atenção durante o processo de provação dos seguros sociais obrigatórios em Portugal. Ver José Lobo d´Ávila Lima, Socorros Mútuos e Seguros Sociais, Coimbra, Imprensa da Universidade, 1909; José Luís Cardoso e Maria Manuela Rocha, op. cit., 2009.
No que respeita ao estabelecimento das tabelas de contribuições e de socorros, a proposta do Congresso de 1911 versava sobre dois elementos centrais nesta temática. Procurava, por um lado, condicionar o Estado a implementar o velho desejo das tabelas serem construídas com fins atuariais. Todavia, como Portugal não possuía tabelas de mortalidade e de doença, foi proposto que o Governo nomeasse uma comissão para as elaborar, sendo sugerido que as tabelas deveriam ser contruídas de forma progressiva, ou seja, organizadas segundo a idade, o género, a profissão dos sócios e as condições económicas locais, mas não foi especificando o que entendem por «condições económicas locais», devendo as mesmas ser revistas de cinco em cinco anos. Não obstante estes cálculos, deveria ser feita uma uniformização das quotas e dos subsídios