Parte 1 Origens e Problemáticas do Mutualismo Português
1.7. Um modelo posto à prova
1.7.3. Reflexos do Congresso de
De uma forma geral, o Congresso de 1911 procurou dar respostas às temáticas que os atores mutualistas identificavam como sendo os principais problemas do movimento, nomeadamente, a excessiva concorrência entre associações, a pouca credibilidade de algumas associações e o acentuado desequilíbrio financeiro de muitas delas, problemas para o qual foi proposto a federação do serviços oferecidos pelas instituições e o
456 Com efeito, das 21 teses em discussão no Congresso Mutualista de 1911, três dizem diretamente respeito
à relação do mutualismo com os poderes púbicos, «Da ação do Estado na mutualidade» (1.ª), «Projeto de reforma do Decreto de 2 de outubro de 1896 (18.ª) e a tese «Dos tribunais arbitrais mutualistas e do regulamento do processo» (19.ª). Sete teses podemos relacionar com a relação do mutualismo com outras de organização ligadas ao campo social, ainda que nelas se mencione, quase sempre, o papel do Estado: «Da ação da mutualidade na aquisição das subsistências. Do papel do Cooperativismo» (2.ª), «Do papel da mutualidade no seguro de vida» (3.ª), «Do papel da mutualidade nos acidentes de trabalho. Da ação do Estado no trabalho do operariado em geral. Leis de proteção aos menores e às mulheres, especialmente no período de gravidez» (4.ª), «Do papel das Caixas de Seguro contra a Inabilidade. Caixas de aposentações para o proletariado» (5.ª), «Da mutualidade na situação e futuro do proletariado – Caixas de aposentações para o proletariado» (6.ª), «Da mutualidade na assistência a viúvas e órfãs» (7.ª), «Da ação da mutualidade contra as habitações insalubres papel do cooperativismo na construção de casas higiénicas e baratas. Papel do cooperativo na construção de casas higiénicas e baratas» (10.ª). Duas das teses respeitam ao papel das caixas económicas na sua relação com as associações: «Da ação da mutualidade escolar. Cantinas escolares. Do papel da previdência nas escolas. As caixas económicas» (8.ª) e «Da ação da mutualidade na economia social – organização das caixas económicas com serviço de empréstimos sobre penhores» (13.ª). Cinco teses dizem respeito às associações mutualistas na sua relação com a assistência na saúde: «Da ação da mutualidade materna e infantil – criação de maternidade e dispensários de assistência infantil - as gotas de leite» (9.ª), «Da ação da mutualidade na federação dos serviços farmacêuticos. Liga das Associações. Das farmácias mutualistas» (14.ª), «Da ação da mutualidade na federação dos serviços clínicos as associações mutualistas das policlínicas» (15.ª), «Do papel da mutualidade na higiene social» (16.ª) e «Do papel da mutualidade na luta contra o alcoolismo e a tuberculose» (17.ª). Por fim, duas teses versão sobre «Da mutualidade militar no nosso país – vantagens do seu estabelecimento no exército português» (11.ª) e sobre «Da mutualidade marítima» (12.ª). No conjunto, apenas duas teses dizem diretamente respeito à associações de socorros mútuo: «A Federação Nacional das Associações de Socorros Mútuos» (20.ª) e «Da contabilidade e processo de escrituração das associações de socorros mútuos» (21.ª).
desenvolvimento da via farmacêutica como fonte de diminuição de despesas, aumento das receitas e, sobretudo, como catalisador seguro para a colocação dos ativos das associações. A essência do Congresso de 1911 foi, de uma perspetiva alargada, a necessidade de tornar visíveis os problemas do movimento perante a instalação da I República, em 1910.
Esse objetivo acabaria, num primeiro momento, por se revelar um dos efeitos mais positivos para as aspirações dos mutualistas, sobretudo porque um dos impulsionadores do evento, Estevão de Vasconcelos, era deputado e viria a assumir a pasta do recentemente criado Ministério do Fomento, facto que estreitou as ligações entre os poderes públicos e o movimento, como era desejo dos mutualistas. Uma primeira consequência prática desta aproximação foi o impulso dado pelo Ministro às pretensões mutualistas do Decreto de 02 de outubro de 1896 ser reformado, reforma para a qual o Ministério do Fomento e a Federação Mutualista elaboraram projetos de reforma distintos. Face ao apresentado pelo Ministério, as associações discordaram apenas das contribuições a que ficariam sujeitas e solicitaram que no Orçamento Geral do Estado passasse a ser contemplada uma verba para auxiliar as associações mutualistas no caso de aflição financeira. Esta verba seria, de certa forma, a extensão da ajuda prevista no
Decreto de 2 de fevereiro de 1891 para as associações que prestavam cuidados de saúde,
caso existissem uma epidemia que lhes provocasse um grave desequilíbrio financeiro (§ 5.º do art.º 13.º). Mas adquiria uma maior abrangência, dado que transformava o Estado numa espécie de lender of last resort do mutualismo. Este facto representava, em certa medida, a alteração no paradigma do mutualismo livre face ao Estado. Note-se que este desejo tenha sido demonstrado, como vimos, desde a fundação do movimento em Portugal, mas não de forma tão direta e abrangente. Acresce aqui que entre as indicações da Federação Mutualista perante a reforma do Decreto de 02 de outubro 1896 se encontravam, novamente, a solicitação para que o Estado promovesse uma maior fiscalização das associações, e que este elaborasse os dados científicos necessários à boa administração das associações. Mais uma vez, as pequenas associações foram o homem de palha das reivindicações. Consequentemente, O Conselho Central da Federação457 fundava as suas pretensões junto da Câmara dos Deputados no facto de considerarem «angustiosa e irregular a existência de algumas associações; que em outras, por falta de uma lei capaz e de tabelas obrigatórias, se gasta, se malbarata, mesmo, o dinheiro que melhor deve ser aproveitado; que à sombra destes organismos essencialmente populares,
e que mantêm a tradições previdentes do povo português, desde os tempos mais remotos da nacionalidade, afirmadas nos compromissos marítimos, nos celeiros comuns, nas Misericórdias, etc., vivem autênticos “industriais do mutualismo «que urge afastar458. O
Congresso de 1911 acabaria, no entanto, por não conseguir que o Decreto de 02 de outubro de 1896 fosse reformado nos seus pontos estruturantes.
Também já nos seus objetivos secundários – o desejo de se criarem ligas e federações que atuassem nos campos da saúde, no fornecimento de medicamentos e na partilha de equipamentos e custos administrativos – o seu alcance foi substancialmente menor que o pretendido. É verdade que a Federação Nacional do Mutualismo foi criada, mas os seus efeitos e alcances acabariam por ser bastante limitados459. Em primeiro lugar, porque os estatutos que a regulavam não lhe conferiram, como defende Domingos da Cruz, a caraterística de uma «associação de associações»460. Na verdade, a eficácia do
Congresso de 1911 e da federação mutualista nele criado sofreu do mesmo efeito negativo que já tinha pautado as reflexões anteriores – a dualidade do movimento mutualista português. Com efeito, os problemas e as soluções preconizadas não expressavam, com toda a sua abrangência, os problemas reais das associações mutualistas portuguesas, mas apenas das associações de maior dimensão, apenas espelhando a sua visão do que deveria ser o caminho do mutualismo português. Paradoxalmente, a Federação Mutualista, que teve José Ernesto Dias da Silva como primeiro secretário-geral, não conseguiu seduzir algumas das maiores associações mutualistas de Lisboa, e as associações mais empenhadas no projeto federalista acabaram por fundada uma associação paralela, a Federação de Lisboa461. Das realizações a que se tinha proposto, destaca-se, no entanto, a publicação do Boletim Mutualista, com publicação mensal, publicação que pretendeu dar alguma voz ao movimento. O Congresso de 1911 deu ainda origem à Liga de Mutualidades de Farmácia, uma instituição que foi impulsionada pela Associação Fraternidade Naval, mas cuja existência acabaria por constituir um paradigma das realizações do Congresso de 1911, dado que devido a conflitos internos teve uma curta existência462.
458 Estudo apresentando o projeto de reforma legislativa, de 1913, aos deputados. Cf. Primeiro Congresso Nacional da Mutualidade […], op. cit., 1911, p. 36.
459 Cf. Domingos Cruz, op. cit., 1933, pp. 29-32. 460 Ibidem, p. 30.
461 Ibidem. 462 Ibidem, p. 25.
1.7.4. O congresso mutualista de 1916
Passados apenas cinco anos do I Congresso Mutualista, a Federação Mutualista convocou novamente as associações para uma reunião. O motivo para a realização do novo congresso não seria, desta vez, a vontade das instituições discutirem de forma abrangente os problemas do mutualismo, mas especificamente o processo de revisão da legislação de 1896. Precedeu à convocatória o facto do Ministro do Fomento, António Maria da Silva, ter apresentado à Câmara dos Deputados em 17 de abril de 1914, um novo projeto de reforma do Decreto de 02 de outubro de 1896463. Este projeto, distinto daquele elaborado quando Estevão de Vasconcelos era ministro, em 1913 – o Projeto Lei n.º 162-
A, e que derivava da alteração da orgânica do Ministério do Fomento, revelar-se-ia, na
perspetiva dos mutualistas, um entrave às pretensões das associações, até porque o projeto de 1913, que fora redigido por uma comissão nomeada pelo mesmo Ministro por Portaria de 19 de dezembro de 1911 (e tinha sido estudado e amplamente aprovado pela Federação Mutualista), era agora colocado de parte.
Na convocatória que enviou às associações, a primeira crítica que a federação mutualista efetuou ao projeto de 1914 foi a excessiva abstração do projeto. Todavia, não eram estes os principais receios dos mutualistas. Na verdade, o projeto de 1914 colocava o mutualismo perante a abrangência maior das políticas sociais do regime republicano464. Neste sentido, o pretexto que conduziu a Federação a convocar o Congresso de 1916465 prendeu-se com o facto de o projeto de 1914 impor às instituições a contribuição de 13 500$000 réis para os encargos com a previdência, conforme estava a ser desenhada pelo regime republicano. Mas as reivindicações eram mais amplas, conforme demonstra a
exposição que a Federação enviou à Câmara dos Deputados, em 6 de abril de 1916466. Argumentava-se, neste documento, que «as associações de socorros mútuos passam por uma crise económica verdadeiramente assustadora», em função das verbas despendidas em medicamentos, e com a assistência medica467. Por isso, a Federação solicitava ao Governo que introduzisse orçamento do Ministério do Trabalho e Previdência Social uma
463 O projeto já tinha merecido o parecer positivo da Comissão de Saúde da Câmara dos Deputados,
composta por Eduardo de Sousa, Alfredo Cruz, Ângelo Vaz, Francisco José Pereira, João Luís Ricardo, João Crisóstomo Antunes e Carvalho Mourão.
464 Sobre políticas sociais na I República ver David Pereira, As Políticas Sociais em Portugal (1910-1926
[texto policopiado], Dissertação de doutoramento em História apresentada à Faculdade de Ciências Sociais e Humanas, 2012.
465 Segundo Congresso Nacional de Mutualidade […], op. cit., 1918. 466 Sobre esta temática ver David Pereira, op. cit., 2012.
verba para socorrer as associações que fornecessem pensões de invalidez e de reforma. A Federação criticava, no mesmo documento, que o projeto abrangia algumas questões anteriores, mormente, que não fixasse o número mínimo de associados e a quantidade de sócios fundadores necessária para fundar uma nova associação. Era também criticado o modelo de fiscalização de promoção das associações pelos poderes públicos, assim o facto de estar previso que a produção de dados estatísticos sobre o mutualismo fosse financiada pelas próprias associações mutualistas468.
Esta exposição ao ministro acabaria, no entanto, por revelar-se bastante ineficaz. Este facto conduziria a Federação a convocar um congresso de associações mutualistas para o ano de 1916 que funcionasse como forma de pressão sobre o Governo. O Congresso de 1916, onde estiveram representadas 206 associações que agrupavam 219 615 sócios (e que teve o apoio mais 167 instituições que, no entanto, não se fizeram todas representar), acabaria por ser um primeiro momento de conflito entre os poderes públicos e o mutualismo, constituindo um instante significativo de afastamento entre as políticas sociais da I República e o movimento mutualista. Esta separação está bem patente nos objetivos do congresso, incluindo-se aí a condenação da reorganização dos serviços de previdência social conforme estevam a ser efetuados pelo Ministério do Trabalho, a refutação do projeto de lei de 1914 (Projeto de Lei n.º 14-D), sendo mostrada a sua preferência pelo projeto de lei apresentado à Câmara dos Deputado, em 25 de abril de 1913, e o seu desagrado com a reforma do serviço de farmácias efetuada em 8 de julho de 1915, no que respeitava às farmácias mutualistas. No essencial, o Congresso de 1916 serviu ainda para efetuar pressão sobre o Governo em três temáticas que os mutualistas consideravam decisivas para o desenvolvimento do movimento: 1.º) a forma como estava a ser organizada a previdência Social pelo Ministério do Trabalho, em particular a reduzida representatividade do mutualismo no Conselho Superior de Previdência; 2.º) o facto da legislação aprovada em 1915 (e que teve o parecer favorável da Comissão de Assistência e Saúde Públicas da Câmara dos Deputados), proibir associações de terem farmácias próprias, dando apenas dava essa autorização às ligas de associações mutualistas, sendo contestado também que as ligas de farmácias apenas podiam vender medicamentos aos seus associados; 3.º) para reclamar contra o projeto de lei sobre o mutualismo que foi apresentado na Câmara dos Deputados em 17 de abril de 1914,
projeto que iria, para os mutualistas, «coartar a liberdade associativa, tornando a mutualidade na dependência política»469.
Em relação ao 2.º ponto, a discussão acabou por se desenrolar em torno de uma tese apresentada ao congresso intitulada «Exercício da Farmácia»470. A tese contestava o facto do projeto de lei de 1914, na alínea b) do art.º 2.º, proibir cada uma das associações mutualistas de possuírem a sua própria farmácia, deixando essa possibilidade apenas para as ligas de associações. A tese contestava, igualmente, que as farmácias das ligas mutualistas não pudessem vir a vender medicamentos ao público em geral, a não ser que essa fosse a única farmácia existente em determinada localidade471.
As associações contestavam, noutra via, também a forma como estava a ser estruturada a representação dos diversos atores no Conselho Superior de Previdência Social472, em particular o que consideravam ser a reduzida representação do mutualismo
neste organismo. O objetivo do congresso era que este conselho deveria ser formado por seis delegados das associações de socorros mútuos de todo o país, sendo um escolhido pelas associações dos arquipélagos da Madeira e dos Açores (facto que o projeto também não contemplava). Os outros membros desse Conselho seriam um delegado das associações ou caixas de socorros, reformas ou de pensões subsidiadas pelo Estado, corporações administrativas, companhias de caminhos-de-ferro, empresas ou estabelecimentos comerciais ou industriais, um delegado da Federação das Associações Mutualistas, um delegado da Associação dos Médicos Portugueses (que o projeto também não previa) e por dois delegados das cooperativas de consumo, produção e crédito. No mesmo sentido, o Congresso de 1916 recupera a proposta de 1911 para que os problemas sociais próprios das classes trabalhadoras fossem da responsabilidade de uma Direção Geral do Trabalho e Previdência Social dependente do Ministério do Trabalho e da
469 Ibidem, p. 1. 470 Ibidem, pp. 7-19. 471 Ibidem.
472 De acordo com o art.º 23 do Decreto de 21 de abril de 1916, o Conselho Superior de Previdência Social
seria constituído por um presidente (que seria o Ministro do Trabalho e Previdência Social), por um vice- presidente (que seria o Diretor-Geral da Previdência Social), por dois deputados e por dois senadores eleitos pelas respetivas câmaras, pelo Diretor-Geral da Estatística, pelo Presidente da Caixa de Pensões dos Caminhos de Ferro do Estado, pelo professor da cadeira de Teoria dos Seguros da Faculdade de Direito e Lisboa, DUL, por um representante da Caixa de Socorros os Correios e telégrafos, por um representante de todas as caixas de socorros das companhas de caminhos-de-ferro, por dois representantes das companhias de seguros de vida e contra risco de desastres de trabalho, desemprego involuntário, doença e invalidez, por cinco representantes das associações mutualistas do continente, pelos chefes da 1.ª e 2.ª Repartição da Direção-Geral de Previdência Social, e pelo Chefe da 2.ª secção da 1.ª Repartição da Direção-Geral do Trabalho.
Previdência Social, devendo ser este organismo a estudar e a elaborar a legislação sobre as temáticas sociais.
Para contestar o projeto de lei de 1914 o congresso nomeou uma comissão especial composta por Lino Neto, José Justino de Carvalho Francisco Seia, António Teles Machado Júnior, Constâncio de Oliveira, Francisco Manuel Barbosa, Manuel José da Silva, Manuel Inácio Alves Pereira e Domingos da Cruz473 para fazer representar o mutualismo perante os poderes públicos. Em 6 e abril de 1916 esta comissão enviou uma
reclamação à Câmara dos Deputados onde acabam por ser expostas as posições do
movimento mutualista no que respeita à relação com os poderes públicos474. Dizia a
reclamação que as associações mutualistas estavam de acordo em aceitar as ingerências
dos poderes públicos e, de certa forma, até os desejavam desde que essa ingerência se efetuasse nos moldes que desejavam475. A postura não era, desta forma, de oposição às
políticas socais da I República, mas de reclamação de um maior peso do mutualismo no que respeitava à coordenação do Estado no movimento. Ou seja, a coordenação do mutualismo pelo Estado teria de ser realizada por pessoas que tivessem «autoridade moral, conhecimentos e competência», o que significava que teria se ser efetuada pelos próprios mutualistas476. Uma segunda discordância dizia respeito à imposição legislativa de passar a caber às associações o financiamento dos organismos de fiscalização e os estudos que versassem sobre o movimento, confirme definia o projeto de lei de 1914. No todo o mais, o congresso aceitava a doutrina presente no projeto de lei no que respeita à relação do associativismo com o Estado, pedido apenas que ela fosse mais clarificada para se tornar mais efetiva, em particular o pedido para a criação de tribunais e conselhos superiores específicos para o mutualismo. Por fim, defendia que o Governo criasse uma caixa de inabilidade para atuar na zona norte do país (argumentando que as associações mutualistas do norte do país tendiam mais a oferecer entre os seus membros socorros os subsídios para a inabilidade), e aceitava a criação de federações distritais que tratassem
473 A presença de Domingos Cruz aqui leva-o a ter uma visão privilegiada, mas também envolvida, quando
descreve a evolução do movimento mutualista no início do século XX.
474 Em 6 de abril de 1916 o Congresso de 1916 enviou uma reclamação à Câmara dos deputados referido
que «as associações de socorros mútuos passam por uma crise económica verdadeiramente assustadora» devido ao avultado dinheiro despendido em medicamentos. Sublinhando que estas associações não eram protegidas, «se é grande o dispêndio que o Estado faz com a assistência hospitalar, em que os hospitais se encontram cheios de doentes e a sua administração fechando as suas contas com grandes défices – a quanto não subiria se as associações de socorros mútuos não existissem?». Cf. Segundo Congresso da Mutualidade […], op. cit., 1916, p. 32.
475 O congresso de 1916 pede inclusive ao Governo que proteja as associações de abusos cometidos por
algumas associações mutualistas, porque isso diminui a confiança nas mesmas. Cf. Segundo Congresso da
Mutualidade […]., op. cit., 1916, p. 138.
dos assuntos mutualistas regionais, e de uma federação nacional para as questões de interesse nacional.
Face à discórdia com o Projeto de Lei de 1914, a comissão produziu um projeto de lei alternativo que o Congresso aprovou e fez apresentar à Câmara dos Deputados, procurando exercer alguma pressão sobre o Governo. A base desta proposta, ou seja, os elementos que os mutualistas pediam que fossem introduzidas no projeto de 1914 eram, no essencial, as disposições no projeto de lei de 1913. No entanto, o Congresso de 1916 acabaria por se revelar mais ambicioso e acabou por sugerir ao Governo um conjunto de alterações que, em nosso entender, preconizavam alterações significativas no modelo mutualista que tinha sido dominante desde meados do século XIX. Em primeiro lugar, no
que respeitava aos fins das associações. A este respeito era pedido aos poderes públicos que as associações pudessem estabelecer mutualidades maternas e infantis (alínea a), n.º 3.º, art.º 1.º) e organizarem escolas, cresces, jardins-de-infância, cantinas e mutualidades escolares; (alínea b), n.º 3.º, art.º 1.º), o que constituía uma verdadeira inovação nos socorros que as associações mutualistas habitualmente se dedicavam. É verdade que a vertente pedagógica e cultural estava presente em muitos dos estatutos das associações desde o século XIX, defendendo-se a criação de bibliotecas, de bandas filarmónicas477 que ministravam o ensino musical, e até de escolas que elevassem o conhecimento dos associados. No entanto, esta foi quase sempre uma vertente secundária das associações. Ora, o que se defendia em 1916 era o estabelecimento de mutualidades escolares como