O Controlo Interno e Externo da Gestão Pública

O controlo da administração, compreende todas as formas de fiscalização a que ficam sujeitas os órgãos do Estado e inclusive os órgãos locais, relativamente à gestão dos programas preconizados e à execução dos seus orçamentos.

O relatório de actividades é o documento que juntamente aos relatórios da contabilidade pública, contribuem para a fiscalização do órgão nacional e local, onde é feita uma análise da implementação dos programas e da situação financeira, referindo aspectos como o endividamento, a relação entre receitas e despesas correntes e de capital, assim como as diferenças entre as receitas e despesas previstas e as concretizadas.

No que se refere à fiscalização e controlo financeiro, um dos documentos fundamentais produzidos para tal é a conta de gerência ou a contabilidade pública, pois ela reflecte toda a actividade financeira, ocorrida ao longo do ano económico, podendo, através dela, fazer‐se o apuramento do valor global das receitas cobradas e das despesas realizadas. Esta contabilidade

148

serve para todos os órgãos da administração pública e, no que no que pretendemos realçar, ao nível local, e permitirá o apuramento do grau de capacidade da administração local, que se manifesta nos níveis de execução orçamental alcançados, e que se medem a partir da relação entre as previsões efectuadas e os resultados obtidos.

A contabilidade da gestão pública deve conter os elementos que permitam reflectir, de facto, todos os passos dados durante a execução do orçamento, devendo, por isso, comportar um conjunto de anexos, tais como mapas e outros documentos que traduzam e justifiquem todos os valores inscritos. Por isso a conta, como refere Sousa Franco, a propósito da Conta Geral do Estado, “não é apenas um registo e síntese de execução; constitui, sobretudo, um meio de controlar as operações em que consistiu a execução e de responsabilizar os seus agentes pela fiscalização a posteriori”. Temos então que numa tentativa de resumo do conceito do controlo financeiro das contas do Estado podemos dizer que ele consiste na actividade que visa assegurar a adequação da gestão dos recursos financeiros públicos às normas ético‐jurídicas e técnicas que a enquadram144_.

O controlo financeiro das contas do Estado e da execução orçamental dos órgãos do Estado e do nível local, do ponto de vista das entidades fiscalizadoras, pode ser interno ou externo.

O controlo interno é aquele que é desenvolvido pela própria administração (está inserido na sua própria estrutura administrativa), pelo órgão deliberativo (fiscalização política), por ocasião da aprovação da conta e do relatório de actividades, e ainda pelos próprios quadros administrativos (fiscalização administrativa), que durante a execução do orçamento verificam a legalidade de cada uma das despesas, da prova da correspondente prestação e de uma maneira geral o cumprimento das regras da boa gestão financeira.

Em Angola, o controlo interno da gestão dos níveis subnacionais (províncias e municípios) está consagrado pelo Decreto Presidencial nº 30/10 de 9 de Abril sobre o Regime Financeiro Local, no qual é realizado pela Direcção Nacional da Contabilidade através de um relatório sobre os resultados da gestão orçamental, financeira e patrimonial do período, contendo informação sobre a análise do comportamento da receita e da despesa (artigo 18º). De acordo ainda com o artigo 19º do mesmo diploma, os responsáveis pela gestão das contas

149

do Estado são responsáveis pelo incumprimento e pelas irregularidades graves que possam ocorrer, ficando sujeitos à responsabilização administrativa, civil e criminal.

No que se refere à prestação de contas, o artigo 20º prevê que a observância do estipulado sobre a gestão da receita e das despesas é fiscalizada pelo órgão de controlo interno da gestão das finanças públicas nos termos da legislação aplicável. Significando que estamos perante a fiscalização de um órgão interno à estrutura governamental.

O controlo externo é aquele que é desenvolvido por órgãos exteriores à administração, que pode ser exercido pela administração central, por Auditores Gerais, por órgãos jurisdicionais como o Tribunal de Contas, e ainda pelos cidadãos eleitores, sendo que esta última forma de controlo se tem revestido de um carácter demasiado demagógico e pouco eficaz. As instituições autónomas do Estado que realizam o controlo externo são denominadas de Instituições Superiores de Controlo (ISC) e são realizados dois tipos de controlo: o controlo prévio e o controlo sucessivo.

O controlo prévio caracteriza‐se pela verificação da conformidade dos actos administrativos relativamente ao sistema normativo vigente e a Constituição.

Relativamente ao controlo sucessivo, a tendência actual traduz‐se na sua realização através de auditorias de natureza diversificada, exercido por organismo público independente e externo relativamente à entidade controlada (uma instituição superior de controlo). No modelo jurisdicional de controlo financeiro externo as instituições superiores de controlo têm estrutura colegial e exercem funções jurisdicionais (o controlo externo de tradição francesa) bem como funções não jurisdicionais (de mero controlo financeiro). Apesar de tradicionalmente tender a privilegiar o controlo da legalidade, tem vindo a acentuar‐se a preocupação com o mérito da gestão.

Em Portugal tal como em Angola o Controlo financeiro externo é assegurado pelo Tribunal de Contas enquanto que em Moçambique ainda existe a figura de Tribunal Administrativo, cabendo à 3ª Secção a fiscalização da gestão pública. Dos países analisados, em Portugal e Angola a fiscalização prévia continua a ter um peso significativo na actividade do Tribunal de Contas145_{. Já a China adoptou a figura anglo‐saxónica do Auditor do Estado,}

145 _{Ob. Cit. Costa, Paulo Nogueira, pg.31. e}

http://www.tcontas.ao/portal/page/portal/Tribunal%20de%20Contas%20de%20Angola/Actividades%20do% 20Tribunal/Controlo%20Externo/Fiscaliza%C3%A7%C3%A3o última visita em 16/10/2015.

150

privilegiando o controlo externo sucessivo, por auditorias, consagrado na legislação como tendo um peso substancial no controlo das contas do Estado ao nível nacional e local.146

O controlo financeiro externo, tal como deveria ser, no sentido da sua independência revela‐se crucial nos Estados de Direito contemporâneos. Para garantir tal independência os ordenamentos jurídicos devem consagrar garantias. A INTOSAI147_{, no Projecto de Carta de}

Independência das Instituições Superiores de Controlo de 2001, enumera um conjunto de

pressupostos que se devem verificar para que seja assegurada a independência destas instituições, nomeadamente:

 A existência de normas constitucionais, legais e regulamentares adequadas, que permitam uma actuação eficaz das ISC;

 A existência de garantias de inamovibilidade e imunidade legal dos seus juízes (no modelo de tribunal de contas) ou auditores, no exercício das respectivas funções;

 A existência de um mandato suficientemente amplo em que as funções da ISC estejam claramente definidas;

 O acesso irrestrito à informação;

 O direito e a obrigação de prestar informação sobre os resultados da sua actividade, designadamente os resultados das auditorias;

146 _{Cfr. Decision of the Standing Committee of the National People's Congress on Amending the Audit Law}

of the People's Republic of China. Order of the President of the People’s Republic of China nº 48, on February 28, 2006. http://www.npc.gov.cn/englishnpc/Law/2008‐01/02/content_1387978.htm última visita em 14/10/2015.

No qual temos: Artigo 1º “This Law is enacted in accordance with the Constitution, with a view to strengthening State supervision through auditing, maintaining the fiscal and economic order of the country, improving the efficiency in the use of fiscal funds, promoting the building of a clean government and ensuring the sound development of the national economy and society.”

(...).

Artigo 4º “The State Council and the local people's governments at or above the county level shall annually present to the standing committees of the people's congresses at the corresponding levels the audit reports prepared by audit institutions on budget implementation and other government revenues and expenditures. The audit reports shall focus on the audit results regarding budget implementation. When necessary, the standing committees of the people’s congresses may adopt resolutions on the audit reports.The State Council and the local people's governments at or above the county level shall report to the standing committees of the people's congresses at the corresponding levels the results of rectification and solution of the problems pointed out in the audit reports.”

147 _{International Organization of Supreme Audit Institutions; http://www.intosai.org/documents.html.}

151

 A liberdade de decidirem acerca do conteúdo e oportunidade dos seus relatórios de auditoria e de os publicarem e divulgarem;

 A existência de mecanismos eficazes de acompanhamento das recomendações das ISC;

 A autonomia administrativa e financeira que devem também dispor de meios humanos, materiais e financeiros adequados.

Igualmente decisivo para assegurar a independência funcional das ISC é o sentido das normas de eleição ou nomeação dos seus membros. Se os membros do órgão de controlo financeiro externo forem nomeados pelo Parlamento, tenderá a reproduzir‐se no órgão de controlo financeiro externo a representação parlamentar das diversas forças político‐ partidárias o que tende a reproduzir‐se no controlo financeiro externo. Se forem nomeados por órgão executivo, a independência funcional estará a partida diminuída. O que se justifica a consagração de mais garantias legais. Também uma atenção deverá ser dada à duração do mandato, no qual uma reeleição aumentaria a condescendência nos últimos anos de mandato, sendo então preferível a opção legislativa que prevê um único mandato com um tempo superior. E a existência de regras específicas como a definição legal de incompatibilidade das respectivas funções, bem como a existência de regras específicas que enquadrem a actividade e as carreiras do pessoal especializado (como auditores e consultores).

Em Angola o Tribunal de contas tem as seguintes competências, tendo em conta o critério funcional:

 Competência relativa à fiscalização preventiva, ou ex ante, de visto ( artigo 8º da Lei n.º 5/96): Essa competência é exercida mediante a concessão ou recusa do visto, de forma a verificar se os actos ou contratos a ele sujeitos estão conforme às leis vigentes, e se os encargos deles decorrentes têm cabimentação orçamental (n.º 1, 2 e 3 do artigo 8º da Lei n.º 5/96). Porém, a própria lei exclui, do âmbito da fiscalização preventiva, os actos de nomeação emanados pelo Presidente da República; os actos de nomeação do pessoal afecto aos gabinetes dos titulares de Órgãos de Soberania; os diplomas relativos a cargos electivos, de entre outros actos estipulados na própria lei ( n.º 4 da Lei n.º 5 /96);

152

 Competência relativa à fiscalização sucessiva, ou ex post, de controlo: consiste na verificação interna e externa das contas e de auditorias à gestão financeira e é exercida mediante a elaboração de relatório e parecer sobre a conta geral do estado, bem como o relatório sobre as contas dos Órgãos de Soberania e também a realização de acções que visam a efectivação da fiscalização sucessiva dos serviços da Administração Central do Estado, de quaisquer entidades públicas com funções de tesouraria, dentre outras competências atribuídas por lei, artigo 9º Lei n.º 5/96 e 32º e 41º Decreto n.º 23/01. A competência para o julgamento das contas sujeitas a fiscalização sucessiva, é da 2ª Câmara;

 Competência relativa à efectivação de responsabilidade financeira: reintegratória ou sancionatória, é de aplicação de multas, artigo 29º da Lei 5/96, e artigos 42º ao 46º do Decreto n.º 23/01. A responsabilidade financeira é efectivada em processos tipicamente jurisdicionais e podem assumir a forma de responsabilidade Financeira reintegratória e responsabilidade sancionária ou punitiva.

A responsabilidade reintegratória é efectuada mediante instrução de processos judiciais, e em caso de desvio de dinheiro ou ainda de pagamentos indevidos, traduz‐se na condenação dos responsáveis na reposição ao Cofre do Estado, de tais importâncias e correspondem as infracções previstas nos artigos 29º, 30º e 31.º da Lei n.º 5/96, avaliando o grau de culpa, tendo em consideração as competências do infractor, o volume de valores e fundos movimentado e a índole das principais funções de cada responsável. A responsabilidade sancionatória ou punitiva é efectivada mediante instrução de processos judiciais, em que se traduzem na aplicação de multas de natureza não criminal, n.º 4 artigo 31.º da Lei n.º 5/96 e artigo 13º e 41º do Decreto 24/01.

Porém, a efectivação de responsabilidade financeira, em qualquer das suas formas, não obsta a efectivação das responsabilidades disciplinar e criminal, a que igualmente haja lugar, n.º4 artigo 31º da Lei n.º 5/96. Portanto, o exercício da jurisdição do Tribunal de Contas, compreende a fiscalização e o controlo financeiro e a efectivação de responsabilidade financeira de todas as instituições, agentes e funcionários públicos que utilizem dinheiro, valores ou património público, artigo 15º da Lei n.º 5 /96.

153