Tipos e Efeitos das Transferências Intergovernamentais

No âmbito da classificação das transferências estas podem específicas (condicionais) ou gerais (incondicionais). Por seu turno, as transferências específicas classificam‐se em transferências comparticipadas e não comparticipadas. As transferências específicas comparticipadas completam o financiamento local e estão dependentes da despesa desejada ou realizada com determinado serviço. Através deste esquema específico o governo central faz depender a existência de transferência do comportamento do governo local, ou seja, o governo central impõe por exemplo a condição do governo local ter determinada política para poder receber a transferência (“matching-grant”). A comparticipação pode ser determinada a partir dos seguintes critérios: i) Custos norma por unidade de serviço ou orçamento norma por programa de serviços; ii) Custos reais por unidade de serviços ou custos reais (custos reais vezes volume real), por programa de serviços; iii) Receitas de taxas ou tributos específicos cobrados pelas entidades locais para cobrir os custos dos programas de serviços.

Porém as comparticipações do governo central nas despesas locais podem ser ilimitadas, sendo que a comparticipação se mantém para qualquer que seja o nível de despesas do governo local (“match open ended grant”) ou limitadas a um montante máximo de despesa (“match closed ended grant”).

As transferências gerais podem ser de finalidade geral ou em bloco (block grant). A diferença entre ambas reside no facto de a transferência em bloco ser dada pelo financiador para um objectivo específico. Contudo, uma vez que a transferência não é condicional, a utilização efectiva do montante recebido pelo beneficiário não é controlada. Ainda assim, pode tentar‐se algum enquadramento destas transferências, por exemplo pela fixação de um padrão mínimo de provisão pretendido pelo nível central. Os critérios utilizados para calcular o nível e a distribuição da transferência estão geralmente associados ao custo normativo de provisão de bens e serviços para o sector no seu todo, pelo recurso a variáveis que o nível local não controla. A lógica em que se baseia este tipo de transferências está, na verdade, na melhoria da eficiência na utilização dos recursos a nível local, ainda que a actividade seja financiada, total ou parcialmente, pelo nível central de decisão.

139

O sistema de transferência tem como base responder a três problemas identificados que são nomeadamente, o financiamento dos serviços públicos locais, subsidiação, equalização da capacidade fiscal e de serviço136_.

Financiamento dos serviços públicos. O financiamento através de transferências é hoje uma alternativa ao financiamento através de recursos fiscais próprios. Na verdade, esta solução, em detrimento do aumento da base de incidência dos impostos locais ou de mecanismos de partilha de receitas, é tida por preferível, quer para evitar os efeitos de distorção e a elevação dos custos administrativos associados à tributação local autónoma, quer para garantir um certo controlo sobre o gasto público local. O primeiro grande objectivo das transferências é o de permitir o financiamento de um pacote básico de serviços. Este pacote, na medida em que reflecte as preferências dos subníveis, não é uniforme. Por isso, as transferências gerais não condicionais parecem ser as mais adequadas por razões de eficiência alocativa e técnica. A maior parte dos países que utilizam este tipo de transferências para financiar o pacote básico de serviços recorre a fórmulas de distribuição fixas, previstas na respectiva legislação ou regulamentação. Tais fórmulas reflectem os custos médios ou normativos desse pacote básico e, geralmente também, procedem a subtracções ou adicionais por razões de equalização da capacidade fiscal ou de serviço. O segundo objectivo consiste em assegurar padrões mínimos de provisão de serviços públicos. Também para este efeito a utilização de transferências gerais não condicionais parece especialmente adequada. Ainda assim, quando se trate de implementar programas de serviços novos, o recurso a transferências condicionais pode ser necessário, ainda que numa base temporária.

Subsidiação. A segunda grande questão subjacente ao desenho do sistema de transferências reside na subsidiação das entidades locais em virtude da ocorrência de efeitos externos ou de contágio. Para fazer face a este tipo de efeitos, a teoria normativa de primeira geração sugere, o recurso a transferências específicas, e comparticipadas, para se interiorizar efeitos externos. Entretanto, esses efeitos não têm sempre uma extensão idêntica. Enquanto que alguns efeitos são nacionais, afectando todo o território (o caso da inovação e desenvolvimento, saúde, grandes infra estruturas), outros têm um impacto confinado às circunscrições vizinhas ou um carácter regional (cultura, determinados graus de ensino). Ora,

136 _{Ob.cit Oates, 1990, pg.126/ cf. Boadway, Robin / Shah, Anwar, Intergovernamental Fiscal Transfer}

Principle and Practices ‐ Principles and Better Practices in Grant Design, The World Bank May 2007, pg.49. Nesta última publicação os autores dão exemplo de situações em que as transferências governamentais foram bem sucedidas e outras em que não tiveram sucesso.

140

se é verdade que as transferências específicas são adequadas para fazer face a efeitos externos de impacto nacional, o mesmo já não se passa relativamente aos efeitos externos de carácter regional, na medida em que obrigam os contribuintes do país a financiar bens e serviços de que resulta um benefício a uma escala menor. Aliás, recordam, tais efeitos externos regionais ocorrem justamente porque a dimensão apropriada das jurisdições subnacionais é diferente de serviço para serviço, tornando muito difícil a criação de jurisdições óptimas.

Algumas hipóteses de solução são apresentadas com o objectivo de resolverem o problema dos efeitos externos de caracter somente subnacional:

i) Aumento da dimensão dessas jurisdições, para que pudessem oferecer um pacote mais alargado de serviços;

ii) Tributação dos não‐residentes que beneficiassem com a provisão de tais bens ou serviços;

iii) Celebração de contratos financeiros interjurisdicionais, preferencialmente numa base voluntária (ainda que isto nem sempre seja possível, pois nem sempre existem incentivos para que as jurisdições beneficiadas com o serviço contribuam para o seu financiamento (problema do free riding);

iv) Recentralização de funções, atribuições e competências, por exemplo através do associativismo ou da cooperação interlocal ou interregional.

Equalização da Capacidade Fiscal e de Serviço. Como visto acima, as transferências de equalização visam permitir aos entes locais que assegurem a provisão de um pacote médio de serviços sensivelmente com o esforço fiscal. A equalização da capacidade fiscal procura compensar as jurisdições com uma base fiscal relativa mais baixa. A equalização da capacidade de serviço visa compensar as jurisdições que enfrentem custos relativos mais altos de provisão dos serviços.

Feitas essas considerações, é relevante analisarmos o modelo angolano actual de transferências aos Governos locais. As unidades locais, conforme foi mencionado, não têm poder para arrecadar as suas receitas. O papel das províncias, segundo a Lei 17/10 é de “supervisionar a arrecadação dos recursos financeiros provenientes dos impostos e outras receitas devidas ao Estado que são afectadas, nos termos da legislação em vigor”.

141

O argumento de que os Governos provinciais, no exercício da sua actividade de supervisão, devem auxiliar as Delegações Provinciais a aumentar as receitas que são arrecadadas no seu território, seriam beneficiados pela revisão dos limites orçamentais aos quais têm direito. Quer dizer que embora os governos locais não tenham autonomia para recolher directamente os recursos que lhes são atribuídos, há incentivos para que os mesmos colaborem com o esforço de arrecadação à medida que esse comportamento lhes confere maior poder de barganha na negociação de suas quotas com o Ministério das Finanças.

Na prática, porém, os incentivos são muito pequenos. Como os governadores e, sobretudo, os municípios sabem que os limites orçamentais e a disponibilização das quotas financeiras não guardam muita relação com o esforço de arrecadação que implementarem, não encontram motivos para cooperar com as Delegações Provinciais.

Já verificamos que as transferências dependem de valores determinados ad hoc pelo ministério das finanças, de acordo com o artigo 11º, da Lei 30/10, não havendo regime formal de transferências fiscais intergovernamentais. As unidades orçamentais recebem dotações orçamentais de diversos programas específicos do Governo Central, (por vezes estas dotações poderão falhar, como constatamos em entrevista), para serem executadas de acordo com as políticas definidas centralmente. Essas dotações orçamentais são denominadas de quotas financeiras, o que pelas suas características são sobretudo transferências comparticipadas.

Em Angola as transferências sãos chamadas de quotas financeiras. Tendo em conta o sistema centralizado de depósito das receitas arrecadadas, as quotas financeiras são o principal meio de financiamento das despesas dos níveis descentralizados.A definição das quotas financeiras das Unidades Orçamentais é da responsabilidade da Direcção do Tesouro do Ministério das Finanças. As quotas são pagas através da cabimentação de despesas, conforme a metodologia apresentada no Procedimento de Cabimentação, Decreto Executivo 1/13 de 4 de Janeiro.

As quotas financeiras são os limites mensais que cada Unidade Orçamental dispõe para gastar, ou seja, as quotas financeiras são um instrumento de transferência de recursos para todas as unidades que compõem o Orçamento Geral do Estado. De acordo com o que foi relatado nas entrevistas137_{, o processo inicia‐se na programação financeira, realizada trimestralmente}

142

pela Direcção do Tesouro, que define o limite de cabimentação para o período disponível para cada província e município.

A partir do limite de cabimentação trimestral e tendo como base o plano de caixa do tesouro é definido o valor total das quotas financeiras a serem distribuídas à Unidade Orçamental. A distribuição entre as Unidades Orçamentais é realizada de acordo com (i) as suas necessidades financeiras por categoria económica (custo, pessoal e investimentos) e (ii) o limite de cada unidade estabelecido no Orçamento Geral do Estado para aquele ano138_{. Nos}

casos em que as Unidades Orçamentais não apresentarem as suas necessidades de recursos financeiros, a Direcção do Tesouro define a sua quota financeira de acordo com o duodécimo a que aquela unidade tem direito no Orçamento Geral do Estado.

Não há grande volatilidade das quotas financeiras em cada Unidade Orçamental ao longo do ano, o que significa que provavelmente o método de divisão pelo duodécimo é o que prevalece. Não há uso de critérios técnicos ou de indicadores socioeconómicos na definição das quotas financeiras de cada Unidade Orçamental. Sendo assim, esse instrumento de transferência de recursos às províncias não atende a um dos requisitos básicos de um sistema de transferências intergovernamentais que é o da redistribuição regional de recursos.

Da mesma forma, as quotas financeiras também não podem ser compreendidas como um mecanismo de redistribuição vertical de recursos uma vez que o seu objectivo é essencialmente dividir o total de recursos disponíveis no Tesouro entre todas as Unidades Orçamentais.