O institucionalismo sociológico

Segundo Hall e Taylor (1996), o institucionalismo sociológico surgiu no contexto da teoria das organizações e remonta ao final dos anos 1970. O interesse central dessa corrente está no entendimento dos motivos que levam as organizações a adotarem um conjunto específico de arranjos institucionais, normas, práticas e símbolos particulares (ARAÚJO, 2006).

Como os teóricos da escola sociológica definem instituições? Para responder essa pergunta foi adotada nesse trabalho a estratégica de mostrar como os autores do novo institucionalismo sociológico diferenciam tal abordagem das expostas pelo novo institucionalismo da escolha racional e do novo institucionalismo histórico. DiMaggio e Powell (1991) afirmam que o deslocamento das vertentes histórica e da escolha racional para a abordagem sociológica faz com que o conceito de instituições assuma acepções mais amplas que envolvem cultura, incluindo procedimentos formais e informais, sistemas, símbolos e modelos cognitivos que funcionam como filtro às ações individuais. Nessa perspectiva, as organizações estão mergulhadas em uma rede de valores, normas e padrões de comportamentos tomados como verdadeiros (taken-for-granted) que guiam e constrangem as atitudes dos atores ao logo do tempo.

Não obstante reconhecer a racionalidade dos indivíduos nas escolhas, a escola sociológica aponta a importância de se compreender limitações interpostas pela cultura e pelo contexto social.

Nada nisso tudo sugere que os indivíduos não sejam dotados de intenções, ou sejam irracionais. O que os teóricos do institucionalismo sociológico sublinham é que aquilo que um indivíduo tende a considerar como uma “ação racional” é ele próprio um objeto socialmente constituído, e eles conceituam os objetivos que um autor se impõe numa perspectiva muito mais ampla que a de outros teóricos. Se os teóricos da escola da escolha racional postulam um universo de indivíduos ou de organizações empenhados em maximizar seu bem-estar material, os sociólogos, por seu lado, descrevem um universo de indivíduos ou de organizações em busca de definir ou de exprimir suas identidades conforme modos socialmente apropriados. (HALL e TAYLOR, 2003: 211)

De acordo com Corrêa (2006), na vertente sociológica as instituições provêm aos indivíduos um conjunto de premissas e roteiros que são centrais na compreensão de como o mundo e o comportamento das pessoas é interpretado. Dessa forma, as instituições reduzem as incertezas do ambiente social ao fornecer ao indivíduo modelos de referência por meio dos quais ele pode analisar o comportamento de outros indivíduos e até mesmo estruturar o próprio comportamento numa situação nova.

Ainda no esforço de definir as instituições na escola sociológica por meio da comparação com os conceitos da escola racional, DiMaggio e Powell (1991) lançam o seguinte questionamento: como cada uma das escolas avalia e compreende o conjunto das preferências dos atores, consideradas individualmente ou coletivamente? De outra forma, “As instituições refletem a preferência dos atores ou representam resultados sociais que ultrapassam a simples soma de interesses”? (DIMAGGIO e POWELL, 1991: 9) De acordo com eles, grande parte da vertente do novo institucionalismo da escolha racional considera que os atores constroem as instituições com o intuito de alcançar um conjunto de resultados almejados, raramente considerando de onde surgem as preferências dos atores ou os mecanismos de feedback entre interesses e instituições. No novo institucionalismo da escolha racional, a ação dos participantes em um dado contexto será guiada por uma lógica de maximização de seus payoffs.

Já no caso da abordagem sociológica, os teóricos organizacionais preferem os modelos que não enfatizam somente a escolha dos atores, mas o contexto em que eles se inserem composto por um conjunto de normas e valores assumidos como verdadeiros. Dessa forma, a perspectiva assume que os atores se comportam de certa maneira a partir de regras e padrões apropriados como válidos e úteis em um dado ambiente. O pressuposto básico é que os padrões surgiram por meio de processos de socialização, educação, aprendizado no trabalho ou aderência às convenções de um contexto. “Os indivíduos escolhem a todo o momento, mas ao fazer isso eles buscam referência de outros atores em situações comparáveis e por meio da referência aos padrões existentes”. (DIMAGGIO e POWELL, 1991: 10)”.

Em face ao exposto, retorna-se à pergunta. Como a escola sociológica define instituições?

De acordo com a visão de Scott (2001), ela trata as instituições como estruturas sociais que fornecem aos indivíduos e às organizações linhas de ação e orientação, ao mesmo tempo em que controlam e constrangem o comportamento desses atores. A respeito do conceito de Scott (2001), Jepperson (1991) já afirmara que as instituições são procedimentos organizados e estabelecidos que devem ser entendidos como o conjunto de regras de determinada sociedade. O mesmo Jepperson (1991) destaca ainda que as instituições revelam um padrão regular de reprodução de um processo. Dizendo de outra forma, “as instituições são aqueles padrões sociais que, quando cronicamente repetidos, subsistem por meio de um conjunto de processos sociais”. (JEPPERSON, 1991: 145). Na visão da escola sociológica, o conceito de instituição não se restringe a uma perspectiva calculista, como no caso da escola racional, mas adiciona elementos denominados de questões culturais.

DiMaggio e Powell (1991) destacam que a abordagem institucionalista sociológica avalia de forma cética alguns pressupostos da escola estrutural funcionalista, segundo a qual a estrutura das organizações obedece a padrões de orientação estratégica dos atores. Dessa forma, a corrente sociologia enxerga as instituições como um conjunto de padrões, normas e valores, embebidos numa realidade cultural, que restringem as opções perseguidas por uma organização. Ademais, a abordagem do novo institucionalismo sociológico enfatiza de forma fundamental o relacionamento da organização com seu ambiente. No mesmo sentido, Scott (2001) destaca que a abordagem sociológica visualiza a organização inserida em um ambiente externo que seria vital à sua sobrevivência. Para Mingnerat e Rivard (2005).

Organizações e atores organizacionais agem com o objetivo de ganhar legitimidade em um dado ambiente, para, dessa forma, garantir a sobrevivência ao longo do tempo. A busca da sobrevivência por meio da legitimidade ajuda a explicar porque a organização se adere a um conjunto de pressões institucionais (MINGNERAT e RIVARD, 2005: 5)

Especialmente no seio da teoria das organizações, a busca por legitimidade em seu ambiente acaba por provocar pressões por isomorfismo institucional. Hall e Taylor (2003) afirmam que, em função da ótica e dos conceitos adotados, o novo institucionalismo sociológico procura explicar por que as organizações adotam um conjunto específico de arranjos formais, procedimentos e símbolos institucionais. Ao explicar a questão, Zucker (1991) afirma que muito da vida da organização deve ser compreendido a partir da persistência de um conjunto de práticas tomadas como verdadeiras e que, em função disso, é

possível perceber a homogeneização de formas de arranjos organizacionais. Em artigo importante, DiMaggio e Powell (1991), afirmam: um, as formas organizacionais são construídas a partir de processos que tornam as organizações mais similares; dois: a homogeneização ocorre a partir do surgimento dos chamados campos organizacionais16, que fornecem um contexto institucional em que os esforços individuais para lidar racionalmente com a incerteza e as restrições levam, de maneira conjunta, à homogeneidade da estrutura.

Fountain (2005) define o isomorfismo institucional como processos por meio dos quais as organizações de um determinado campo organizacional se conformam a um conjunto de regras, imitam outras organizações ou são coagidas por atores detentores de poder a adotarem um conjunto de práticas. Para DiMaggio e Powell (1991), o isomorfismo é um processo de restrições que força uma dada população a se assemelhar a outras unidades que enfrentam os mesmos constrangimentos ambientais. E como as organizações chegam aos arranjos institucionais isomórficos? DiMaggio e Powell explicam que por meio das pressões institucionais que podem ser classificadas como (1) coercitivas, (2) miméticas, ou (3) normativas.

Ao explicar as formas pelas quais as instituições pressionam as organizações a adotarem arranjos institucionais similares, Mingnerat e Rivard (2005) propõem o modelo analítico exposto na figura 1. De acordo com os autores, três tipos de pressão institucional condicionam as formas pelas quais os indivíduos e grupos irão se comportar no contexto organizacional. Primeiramente, as pressões coercitivas emergem do ambiente legal e da existência de padrões aos quais as organizações devem se adaptar. Por exemplo, elas surgem das estruturas do Estado por meio de leis ou ainda por meio de outras organizações como o Project Management Institute, que define padrões para gerenciamento de projetos baseados no PMBOK17. Dessa forma, “as organizações se tornam cada vez mais homogêneas dentro de determinados domínios cada vez mais organizados em torno de rituais em conformidade com instituições maiores” (DIMAGGIO e POWELL, 2005: 78)

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Campos Organizacionais: o campo organizacional pode ser entendido como um conjunto agregado de organizações que constituem uma área reconhecida da vida institucional: fornecedores, consumidores, agencias reguladoras e outras organizações que produzem produtos e serviços similares.

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O PMBOK® é um guia que tem o propósito de identificar o conjunto de conhecimentos relevantes para o gerenciamento de projetos (PMBOK, 2004).

Figura 1: Framework conceitual para efeitos institucionais Fonte: Mingnerat e Rivard (2005), adaptado.

Já no pilar normativo encontram-se as pressões advindas da profissionalização vigente nas organizações: redes inter-organizacionais, background educacional e padrões miméticos na mesma profissão, entre outros (MINGNERAT e RIVARD, 2005). A lógica vigente nesse tipo de pressão institucional está fundamentada nas semelhanças existentes entre um conjunto de pares profissionais ou profissões. Um exemplo marcante encontra-se na base cognitiva gerada por especialistas universitários ou a constituição de redes de profissionais como consultores que atuam em mais de uma organização baseando-se nos mesmos conceitos (DiMAGGIO e POWELL, 2005).

Por último encontra-se o pilar institucional das pressões miméticas. A incerteza ambiental aqui é vista como instrumento poderoso para que as organizações se assemelhem umas às outras ao adotarem padrões culturais e cognitivos similares. Nesse caso, aquelas vistas como modelos legítimos de sucesso tendem a ser copiadas (MINGNERAT e RIVARD, 2005).

A partir do conjunto de pressões institucionais às quais as organizações estão submetidas, elas implementarão estratégias para manutenção de sua legitimidade. O conceito de legitimidade é definido por Suchman (1995) como “uma percepção ou suposição generalizada de que as ações de uma entidade são desejáveis, próprias ou apropriadas dentro de um sistema de normas, valores, crenças e definições socialmente construídas”. (SUCHMAN, 1995: 4)

Hall e Taylor (2003) asseveram que o institucionalismo sociológico apresenta um conjunto de diferenças em relação às demais escolas que devem ser enfatizadas. Em primeiro lugar, as definições da corrente sociológica tendem a ser mais amplas que as abordagens do novo institucionalismo histórico e da escolha racional. Um conjunto tanto de normas e regras, quanto de mapas e modelos cognitivos fornece aos indivíduos padrões de significação por meio dos quais a realidade é interpretada. A esse respeito, Scott (2001) salienta que uma das principais rotas teóricas do novo institucionalismo sociológico encontra- se na ciência cognitiva. A ênfase dessa abordagem encontra-se no processamento de informações e na resolução de problemas. Um conjunto extenso de pesquisas na ciência cognitiva18 mostrou que os modelos mentais influenciam o processamento de informações organizacionais definindo qual tipo de informação receberá atenção, qual delas será processada, como ela será interpretada e quais as decisões surgirão a partir do processamento dessa informação.

Além disso, o novo institucionalismo sociológico difere dos demais pelo modo de encarar as formas pelas quais as instituições causam impacto no comportamento individual. Segundo a escola sociológica, os indivíduos não são motivados por raciocínio maximizador, mas exercem um conjunto de “papeis” que se vinculam às normas prescritas em determinados contextos institucionais. De acordo com Hall e Taylor (2003), por meio da socialização eles são levados a internalizar um conjunto de normas e, em função disso, desempenham alguns papeis por meio dos quais o comportamento é entendido como legítimo. O framework da figura 1 apresentado por Mingnerat e Rivard (2005) mostra como os processos miméticos, normativos e coercitivos causam impacto não somente nas organizações, mas também nos indivíduos.

Por fim, o novo institucionalismo sociológico distingue-se pela maneira de explicar o surgimento e a modificação das instituições. Como observado, os teóricos do institucionalismo da escolha racional explicam o desenvolvimento das instituições pela eficácia que elas conferem a um conjunto de objetivos e finalidades materiais. Já a corrente sociológica postula que as modificações e o surgimento de novas instituições ocorrem para tornar as organizações legítimas àqueles que dela participam, sem necessariamente torná-las mais eficientes. (DIMAGGIO e POWELL, 2005). As organizações adotam certos arranjos e certas configurações pelo valor que possuem em um dado ambiente cultural mais amplo.

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A partir das três vertentes expostas, é possível perceber, assim como já afirmado anteriormente, que a abordagem institucional não possui acepções únicas. Nas suas múltiplas variações, os “novos institucionalismos” ajudam a compreender de forma significativa o mundo político, o comportamento dos atores e o funcionamento das organizações em seu ambiente. Cada uma delas apresenta virtudes e fraquezas cuja discussão foge ao escopo deste trabalho.

De acordo com Goodin (1997), independentemente de cada uma das escolas apresentadas anteriormente, o novo institucionalismo pode ser resumido por um conjunto de proposições:

1) Os agentes individuais e os grupos buscam seus objetivos num contexto coletivamente constrangido;

2) Os constrangimentos tomam a forma de instituições –– aqui entendidas como padrões organizados de normas e papéis socialmente construídos, além de um conjunto de comportamentos esperados dos ocupantes desses papéis.

3) As intituições constragem o comportamento dos atores, mas são, de várias maneiras, vantajosas para os para os indivíduos e grupos na busca de seus interesses particulares.

4) Os fatores sociais que constrangem o comportamento dos indivíduos e dos grupos também moldam os desejos, as preferências e razões das pessoas, influenciando, por consequência, a definição de suas metas e estratégias de ação.

5) Os constrangimentos possuem raízes em características históricas e são, em grande medida, resíduos ou consequências de escolhas passadas.

6) Os constrangimentos “oferecem”, preservam e alteram diferentes recursos de poder a diferentes grupos de indivíduos em um dado contexto social. 7) As ações individuais e dos grupos, constrangidas e moldadas pelas

instituições, são o motor que move a vida social.

Talvez o aspecto mais importante é que todas as abordagens avaliam a importância das instituições e dos arranjos institucionais seja no domínio da ciência política, economia ou na teoria das organizações. Como destaca Anastasia (2002), a combinação de

ação racional19 e contexto institucional produzem uma ordem expressiva, ao mesmo tempo, de cooperação e estabilidade que permite o casamento bem-sucedido entre o ambiente institucional e o técnico.

No campo da teoria das organizações, a utilização da teoria institucional representa um grande avanço ao sublinhar que essas estão continuamente sujeitas à necessidade de efetuarem mudanças estratégicas. A suposição é de que os avanços podem ser feitos somente conforme a ótica de uma estrita racionalidade técnica e econômica é perigosa e precisa de revisão. Como defendido por Machado-da-Silva et al (2003), as normas e os arranjos institucionais são importantes na medida em que definem para as organizações tanto o que é considerado legítimo ou não, como limites que constrangem o comportamento dos atores.

No próximo tópico abordar-se-á a construção de um marco analítico a partir da teoria neo-institucional. Por meio dele, será possível elaborar os instrumentos metodológicos para a avaliação das políticas de governo eletrônico.

O quadro 1 apresenta o resumo conceitual das três escolas do neo institucionalismo. Nele é possível observar os principais conceitos, os possíveis focos de análise para construção dos instrumentos de coleta dos dados e os principais autores utilizados na construção da fundamentação.

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Aqui ação racional é entendida no contexto da administração pública e como uma atitude instrumental na qual a gestão das políticas públicas e das organizações públicas pode ser administrada, isto é, conduzida segundo as intenções e expectativas dos líderes formais. Tal pressuposto, característico de quem adota a postura voluntarista, pode obscurecer aspectos fundamentais ao entendimento de como se processa a gestão das organizações (MACHADO-DA-SILVA, 1998: 1)

Vertente neo-

institucional Principais conceitos Possíveis focos de análise Autores

Histórica a) Visão abrangente sobre o efeito das instituições no comportamento humano. Utilização dos enfoques “calculador” e “culturalista”.

b) Ecletismo apresenta inconvenientes. Muitas vezes não há compreensão fina das formas pelas quais as instituições afetam os comportamentos.

c) Mudança institucional sujeita a um conjunto de condicionantes históricos. Mundo saturado de instituições provocam relações de poder díspares no tocante à criação de novas instituições. Ênfase na “dependência de trajetória.

1) Influência das instituições existentes na consecução da política de governo eletrônico, notadamente do planejamento governamental; 2) Influência da trajetória de investimento em tecnologia do Estado;

3) Mecanismos de poder nas mãos de quem governa as políticas de governo eletrônico (instituições pré-existentes). Hall e Taylor (1996), Hall e Taylor (2003); Scott (2001). Da escolha racional

a) Escola foca o papel da interação estratégica dos atores na determinação de suas escolhas. Ser humano é visto em uma perspectiva “calculadora”. Instituições definem as regras do jogo segundo as quais os atores exercem suas preferências.

b) Também procura compreender as formas e os motivos que levam as regras do jogo a se alterarem. Assim, as instituições deixam de ser consideradas variáveis exógenas e passam a ser vistas como endógenas às políticas públicas.

c) Atores procuram conhecer as regras do jogo político no intuito de maximizar seus payoffs. d) Mudança institucional acontece quando os atores percebem que as instituições estão provocando muitas desvantagens para os atores no jogo político. Processo de mudança acontece em meio ao conflito de poder entre atores cujos interesses entram em competição.

1) Regras e normas existentes;

2) Dificuldades de institucionalização da regras do jogo da política de e-gov. Dificuldade para suplantar regras existentes;

3) Percepção de ganhos e perdas dos atores com a política de e-gov;

4) Conflitos no estabelecimento da política de e- gov. Hall e Taylor (1996), Hall e Taylor (2003); Scott (2001); Anastasia (2002); Tsebelis (1990); North (1990).

Sociológica a) Visão culturalista das instituições. As instituições envolvem não somente regras, mas cultura, sistemas de símbolos, padrões morais, normas informais, símbolos, convenções, ideologia, scripts cognitivos para a ação individual.

b) Foco na teoria das organizações: padrões coercitivos, normativos e miméticos na determinação do comportamento de indivíduos ou organizações.

c) Enfatiza o grau em que a interpretação dada pelos atores a uma situação específica determina a escolha de tais atores por um determinado curso de ações.

d) Instituições não mudam para se tornarem mais eficazes, mas para se tornarem mais apropriadas à lógica social, ou seja, obter um quadro institucional mais valorizado dentro de um determinado ambiente cultural. Grande preocupação com legitimidade institucional. e) Mudança institucional acontece num quadro pré-existente de instituições. Dessa forma, atores terão atenção “dirigida” nos processos de mudanças para um conjunto de regras anteriores.

1) Regras e normas formais e informais existentes nas políticas de e-gov;

2) Benchmarking a partir de outras políticas de governo eletrônico;

3) Processos educacionais e treinamentos para equipe de governo eletrônico.

Scott (2001); Scott e Meyer (1991); Jepperson (1991); DiMaggio e Powell (1991).

Quadro 1: resumo conceitual sobre as três vertentes do neo institucionalismo Fonte: criado pelo autor