Políticas de informação

Como no caso da informação, a definição de políticas de informação é vasta e encontrada na literatura de forma fragmentada. Essa fragmentação dificulta o estabelecimento de unicidade e, em alguns casos, coerência, sobre o tema (RIBEIRO e ANDRADE, 2004).

De acordo com Aun (2001), os modelos teóricos das políticas de informação podem contemplar vários aspectos: espacial, técnico, econômico, social, cultural, organizacional, administrativo, educacional, político, legal e regulador. A autora ainda

salienta que as políticas de informação podem ser consideradas em diversos níveis e perspectivas: global, internacional, nacional, regional, industrial, organizacional, individual e sistemas de informação. Algumas das definições privilegiam a atuação do Estado, outras não. Há abordagens com foco na sociedade civil, ênfase na economia e tecnologia da informação, entre outros. Por essa razão, Hernon e Relyea (1991) chegam a mencionar que não existe uma política de informação, no singular, mas políticas de informação que focalizam aspectos diversos.

Em concordância com esses autores, Bramam (2006) afirma que a grande dificuldade está na construção dos limites do domínio da política da informação. A partir de uma análise histórica, a autora mostra abordagens diversas, cada qual com um conjunto de forças e fraquezas. As variações conceituais podem ser frutos do contexto (público ou privado), conteúdo (político, econômico, cultural, pessoal), gênero (fato x ficção, fato x opinião), dos emissores (publico x privado, individual x corporativo x governamental), receptores (voluntários x involuntários, adultos e menores) e da condição política (guerra x paz, períodos eleitorais x períodos entre eleições).

Um problema marcante para a definição das políticas de informação é sua área de inserção. Comparada com domínios que possuem políticas próprias, como agricultura, segurança, educação, defesa social ou indústria, as políticas de informação são fluidas e não estão associadas a características e impactos de determinado assunto. Nesse contexto, funcionam como meta-políticas, pois incluem uma multiplicidade de atores e arenas de decisão e provocam impactos em diversas áreas (BRAMAN, 2006).

Enquanto em outras áreas há um claro limite para aqueles que podem se envolver no processo decisório e poucas ambiguidades sobre os limites de responsabilidade de cada ator, para as políticas de informação os limites são difusos. As próprias políticas de governo eletrônico como subdomínio das políticas de informação são um exemplo. A grande quantidade de órgãos governamentais envolvidos nas ações de e-gov torna complexo definir limites e responsabilidades de cada um dos atores. Além disso, a estrutura de regulação de e- governo muitas vezes entra em conflito com as políticas vigentes em diversas áreas ou assuntos.

Dessa forma, as políticas de informação acabam por se entrecruzarem com o processo decisório de outras áreas temáticas. De acordo com Braman (2006), elas interpõem constrangimento e, muitas vezes, são diretrizes mediante as quais o processo decisório deve

ser conduzido Obviamente, essa “intrusão” da política de informação em outros domínios provocará problemas até para sua própria definição.

À medida que os envolvidos no processo decisório percebem as dificuldades interpostas pelas políticas de informação, eles “realizarão esforços para classificar a política de informação como assunto de ‘outra área’” (BRAMAN, 2006:67)

Mesmo diante das dificuldades de explicitação do campo das políticas de informação, o cenário em construção da sociedade da informação reforça a necessidade de definição do termo e de sua centralidade como elemento capaz de fazer com que Estados, organizações privadas, organizações não governamentais e indivíduos exerçam papel decisório no cenário internacional.

Autores como Braman (2006), Rowlands (1998) e Aun (2001) argumentam ser necessário esclarecer os conceitos de política de informação e definir com maior assertividade a abrangência dessas políticas, identificando um conjunto de valores centrais, papéis e responsabilidades de um conjunto de atores envolvidos.

De acordo com Braman (2006), a definição de políticas de informação inclui a concepção das fronteiras do conceito. O que é política de informação? O que não é? Como definir limites que permitam a articulação de um conceito mais claro e que, ao mesmo tempo, não se prenda ao domínio da teorização, e sim estabeleça parâmetros para que a realidade seja moldada e alterada?

Em concordância com a abordagem de Braman (2006), Aun (2001) já afirmara que o primeiro elemento importante para estabelecer as fronteiras do conceito é diferenciá-lo das definições de plano e programas. De acordo com a autora, o primeiro se traduz em programas que permitem às organizações, sejam públicas ou privadas, operacionalizarem projetos a partir da clara definição de escopo, produtos, linhas de ações e responsáveis, entre outras questões. Aun (2001) reforça que os planos não têm necessidade de uma explicitação legal e possuem um horizonte temporal mais curto, comparado ao tempo de uma política.

Políticas, por sua vez, são mais complexas. Cobrem um horizonte de longo prazo e são explicitadas por meio de leis, decretos, documentos aprovados por um governo em exercício ou uma alta administração de organizações privadas e não governamentais. De acordo com Aun (2001), o termo política está associado à descrição de princípios, estratégias e vetores de ação para as organizações. Ao discutir políticas no campo específico da tecnologia da informação, Weill e Ross (2006) afirmam que políticas estão relacionadas a um

conjunto de princípios de alto nível que definem os comportamentos desejáveis dos atores para dado contexto.

Se o primeiro elemento para definir políticas de informação é diferenciá-lo de planos e programas, é possível afirmar que outro ponto relevante é delimitar seu campo ou domínio por meio de distintas abordagens ou parâmetros conceituais. Entre eles destacam-se: abordagem integrativa de Trauth (1986), abordagem legalista de Chartrand (1986) e abordagem da cadeia de produção da informação (BRAMAN, 2006).

A abordagem integrativa destaca duas premissas básicas. A primeira é que as políticas de informação devem centralizar as pessoas, e não a tecnologia. A segunda salienta a crescente dependência da sociedade em relação à informação (RIBEIRO e ANDRADE, 2004). A partir desses dois pilares, a política de informação é responsável pelo estabelecimento de padrões e normas para a gestão e o uso da informação (TRAUTH, 1986).

Ao considerar uma lógica interdisciplinar e focada nas pessoas, em detrimento da tecnologia, a abordagem integrativa de Thauth (1986) apresenta a característica positiva de enxergar a política de informação em toda sua complexidade. Assim sendo, foge da lógica de políticas que privilegiavam o desenvolvimento científico e tecnológico para contemplar elementos amplos como economia, educação, saúde e segurança, entre outros. Entretanto, o que é uma força ao mesmo tempo pode ser fraqueza. Ao classificar as políticas de informação como multidisciplinares, corre-se o risco de não estabelecer claramente o foco dessas políticas, ampliando o seu escopo em demasia.

A abordagem legalista defendida por Chartrand (1986) destaca que a política da informação deve ter como base o arcabouço legal. Em função disso, a arena política básica para sua discussão é o poder Legislativo. Ribeiro e Andrade (2004) adicionam que a abordagem legalista avalia como assuntos de relevância para a política de informação:

gestão de recursos informacionais;

informática para educação, inovação e competitividade; telecomunicações, radiodifusão, transmissão por satélite; publicização de informação, confidência, direito e privacidade; regulação sobre os crimes eletrônicos;

políticas para bibliotecas e arquivos; sistemas de informação de governo.

A abordagem legalista considera que as políticas de informação são formadas pelo conjunto de leis, regulamentos, direções, estabelecimentos e interpretações judiciais que dirigem e gerenciam o ciclo de vida da informação. Esse ciclo deve englobar planejamento, criação, produção, coleção, distribuição e disseminação e recuperação da informação.

Por último, o modelo exposto por Braman (2006) como cadeia de produção da informação representa o mais amplo padrão heurístico para definir o que é e o que não é política da informação. Essa vertente teórica enfoca os estágios de criação, processamento, armazenamento, transporte, distribuição e destruição da informação. De forma sumária, todo o processo de criação, processamento, fluxos e uso da informação.

Nessa perspectiva, as políticas de informação são definidas como todas as leis e todos os regulamentos pertencentes a qualquer estágio da cadeia de produção da informação. Assim, a política de informação é:

(...) um termo guarda-chuva em que conjuntos de leis e regulações que pertencem a tipos específicos de atividades de comunicação, indústrias ou profissões. Muitas dessas atividades, indústrias e profissões envolvem a combinação de dois ou mais estágios da cadeia de produção da informação (BRAMAN, 2006: 70).

Há um conjunto de vantagens em se utilizar o modelo heurístico da cadeia de produção da informação. Primeiramente, ele proporciona um arcabouço conceitual que pode ser atribuído a qualquer área de conhecimento. Em qualquer uma delas há necessidade de coleta, armazenamento, disseminação e processamento de informações. Além disso, ele está vinculado à perspectiva legal, posto que a legislação fornecerá os parâmetros mediante os quais a cadeia de produção da informação deve funcionar. Por último, mas não menos importante, o modelo proporciona a capacidade de lidar com a interface entre diversas áreas de conhecimento.

Após rever brevemente alguns elementos que dificultam a definição dos limites para definição da política de informação e estudar algumas possíveis abordagens para considerar o assunto, acredita-se que a abordagem da cadeia de produção da informação apresenta o conjunto de elemento mais efetivo para definir o limite desse campo de estudo. (BRAMAN, 2006).

Considerando brevemente algumas das abordagens que ajudam a delimitar o campo das políticas de informação, apresentar-se-á no próximo item alguns conceitos. Além disso, será definido o conceito de políticas de informação para esta tese.

4.2.1. Conceitos de política de informação

De acordo com Harnon (1991), citado por Aun (2001), a política de informação consiste na série de regulamentos, leis, direções e decisões judiciais que estabelecem os padrões para o gerenciamento do ciclo de vida da informação: planejamento, criação, produção, coleção, distribuição, disseminação e recuperação da informação. Já para Burger (1993), também referenciado por Aun (2001), ela é o processo pelo qual se estabelecem parâmetros para controle da informação nas fases de criação, síntese, análise, recuperação e uso da informação pelos seres humanos. Em comum, as duas abordagens adotam o modelo heurístico de cadeia de produção da informação como elemento balizador do conceito, embora a primeira apresente uma perspectiva mais centrada nas questões legais.

Para Weingarten (1989), as políticas de informação são um conjunto de leis públicas, regulações e políticas que encorajam, desencorajam e regulam a criação, o uso, armazenamento e a comunicação da informação. O autor salienta que há uma enorme complexidade na elaboração dessas políticas. As circunstâncias do contexto social passam por grandes mudanças, ainda mais no período que vai do último quarto do século XX até os dias de hoje. Na sociedade da informação, essas transformações estão associadas à dinâmica do processamento da informação, razão pela qual as políticas de informação são extremamente difíceis de serem elaboradas.

Garcia (1980) apresentara uma definição mais restrita para as políticas de informação. Segundo o autor, elas atuam no campo da informação científica e tecnológica e podem ser entendidas como o que é desejável e realizável para um país em termos de transferência de informação e acesso a elas. As políticas precisam considerar os recursos de informação, a infraestrutura e as necessidades dos usuários.Ao mesmo tempo, são um ideal e um vetor estratégico.

Em sua tese, Aun (2001) utiliza os conceitos expostos por Garcia (1980) e González de Gomez (1999b) e define política de informação como um conjunto de princípios do que é desejável e realizável em termos de gerenciamento do ciclo de informação. O traço principal das políticas de informação está no estabelecimento dos objetivos de atuação e de

transformação de uma sociedade numa determinada direção, considerando a temporalidade de longo prazo.

Para Braman (2006), a política de informação deve ser considerada o conjunto de todas as leis e políticas que afetam a criação, o processamento, fluxo e uso de informações. Essa definição engloba os estágios de geração da informação, transformação por meio de processos cognitivos ou automatizados, armazenamento, transporte, distribuição, destruição e localização.

Adotar-se-á para esta tese uma abordagem segundo a qual a política de informação será considerada o conjunto das leis e dos regulamentos que provocam impactos no ciclo de processamento da informação. Qualquer lei ou regulação pertencente a um dos estágios da cadeia de produção de informação: criação, processamento, fluxos e usos. (BRAMAN, 2006). Além disso, considerar-se-ão as afirmações de Garcia (1980) e Aun (2001) segundo as quais as políticas definem tanto premissas do que é desejável para os atores em dado contexto quanto os vetores estratégicos para o tratamento da informação.

A definição é completamente coerente com o objeto de pesquisa desta tese. Isso porque considerar as políticas de informação um conjunto de leis e regulamentos é completamente congruente com o conceito de instituições vistas sob o prisma regulatório ou normativo e que formam a base do modelo de análise das políticas de governo eletrônico.

Expostos o debate sobre os limites e as dificuldades de definição do campo das políticas de informação e o conceito para o termo, o item subsequente tratará de forma mais específica as políticas públicas de informação, uma vez que o objeto de estudo desta tese encontra-se no campo da administração pública.