CAPÍTULO II CONTROLE EXTERNO
2.3 O MODELO DE CONTROLE EXTERNO ADOTADO NO BRASIL
O Brasil houve por bem adotar o sistema de Tribunais de Contas, com a peculiaridade de ser exercido tanto pelo Poder Legislativo, diretamente, quanto por órgãos altamente especializados, os Tribunais de Contas.
Observa-se que eles têm competências constitucionais definidas, sendo que o controle externo preocupa-se somente com os atos que sejam administrativos, não importando quem os praticar, ou seja, incide sobre todos os Poderes.
As competências dos Tribunais de Contas estão elencadas no art. 71, incisos I a XI, onde se pode observar que são mais abrangentes no Brasil do que nos outros países.
Tendo em vista a tecnicidade e elevado grau de complexidade das tarefas do controle externo, é natural que o seu exercício seja avocado pelos Tribunais de Contas, ainda mais pelo fato do Legislativo estar exacerbado com suas próprias atribuições políticas, que demandam tempo e esforços concentrados.
Odete Medauar preleciona que:
No mundo ocidental, nem sempre o Poder Legislativo realiza a fiscalização financeira da Administração e nem sempre cabe-lhe a ―ultima palavra‖ no assunto. Comum é a invocação das dificuldades que teria o Legislativo, às voltas com tarefas políticas, de cumprir adequadamente a função de controle financeiro, pelo caráter técnico e complexidade crescente de que se reveste. Então, atribui-se a tarefa a entidades denominadas Tribunais ou Cortes de Contas, cuja natureza jurídica varia conforme o ordenamento, variando, por conseguinte, seu vínculo como Poder Legislativo no tocante à independência das decisões finais do procedimento fiscalizador. Tanto se encontra a situação em que o Legislador tem a ―última palavra‖, como ordenamento em que o Tribunal de Contas configura jurisdição e praticamente não mantém vínculo com o Legislativo.74
Credita-se a escolha do modelo de Tribunais de Contas à influência de países europeus: ―o Brasil, em razão da forte influência ibérica em sua formação e do prestígio que os meios intelectuais franceses desfrutavam no século XIX, tendeu a adotar o modelo de Corte de Contas desde a independência em 1822‖.75
Essa opção decorre do reclame natural do Estado de Direito. Nesse sentido, assevera Bandeira de Mello:
Não pode sofrer dúvida que a instituição de um órgão controlador, como os Tribunais de Contas, é um reclamo insopitável da índole do Estado de Direito, por
74 GUERRA, Evandro Martins. Os controles externos e interno da administração pública. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2007. p. 113.
75 SOUZA, Alfredo José de; ROCHA, Lincoln Magalhães. O novo Tribunal de Contas: órgão protetor dos
representar o fechamento do círculo que contém o Poder Público na intimidade das fronteiras da legalidade. Com efeito, é graças ao controle exercido pelos Tribunais de Contas, que se pode assegurar o enclausuramento do Estado na órbita do direito, mesmo nas hipóteses em que sua atuação injurídica não lesa direito individual.76
Como atributos essenciais e comuns desse modelo, poder-se-ia citar: a) autonomia funcional; b) colegialidade; c) natureza administrativa; d) funções administrativas; e) edição de atos administrativos; f) realização de atividades administrativas de controle externo; g) perfil de corporação administrativa de controle externo; h) perfil de ‗corporação administrativa autônoma‘, que verifica e julga, mas não exerce a jurisdição, privativa do Poder Judiciário.77
Gualazzi define, ainda, o Tribunal de Contas no Brasil como sendo ―órgão administrativo parajudicial, funcionalmente autônomo, cuja função consiste em exercer, de ofício, o controle externo, fático e jurídico, sobre a execução financeiro-orçamentária, em face dos três Poderes do Estado, sem a definitividade jurisdicional‖.78
Já para Dias Costa:
Os Tribunais de Contas, no Brasil, são órgãos independentes e autônomos, constitucionalmente construídos, exercentes do controle externo desvinculados de qualquer relação de subordinação com os Poderes, prestando auxílio, de natureza técnica especializada ao Poder Legislativo, no qual suas decisões não gozam de definitividade jurisdicional.79
Assim sendo, pode-se afirmar que o Brasil adotou o modelo de Tribunais de Contas, composto de órgãos independentes e autônomos, com função de controle externo, sem estar subordinado aos Poderes da República, prestando, conforme mandamento constitucional, auxílio altamente técnico ao Legislativo, sendo que suas decisões não dispõem de definitividade jurisdicional.
O sistema de Tribunais de Contas brasileiro, além das propriedades esposadas detém certas especificidades, não apresentadas em outros países, que o diferencia do resto do globo: assume funções fiscalizadoras que seriam típicas de controladoria, bem como exerce papel de ouvidoria e órgão consultivo; assim como tem semelhança organizacional e de tomada de decisões tanto com o Poder Judiciário e Legislativo.
Nesse sentido, preleciona Brown Ribeiro:
76 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Funções do Tribunal de Contas. Revista de Direito Público, n. 72, a. XVII, p. 133-150, out./dez. 1984.
77 GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Regime Jurídico dos Tribunais de Contas. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1992. p. 185-186.
78 Idem. p. 187.
79 FREITAS, Ney José de (Org.). Tribunais de Contas: aspectos polêmicos: estudo em homenagem ao
O modelo de Tribunal de Contas desenvolvido e implementado no País é o único do mundo. Não corresponde ao Modelo Tradicional de Tribunal de Contas, uma vez que assume funções fiscalizadoras que seriam típicas de controladoria, bem como procura assumir papel de ouvidoria e órgão consultivo. As suas estruturas organizacionais e seus processos decisórios são um misto dos processos e formas de decidir do Legislativo e do Judiciário. Esse hibridismo e adaptabilidade são características bem típicas do Brasil e das instituições brasileiras, e o que pode torná-las maduras e perenes.80
Ponto a merecer destaque, refere-se à necessidade de esclarecer o porquê das decisões dos Tribunais de Contas não gozarem de definitividade jurisdicional.
Ocorre que vigora no ordenamento jurídico pátrio o princípio da jurisdição única, pertencente ao Poder Judiciário. Trata-se de uma prerrogativa constitucional, preconizada no art. 5º, inciso XXXV, que dispõe ―a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito‖.
Assim sendo, somente as decisões terminativas, não mais passíveis de recurso, oriundas dos órgãos do Judiciário é que farão coisa julgada.
Ademais, o Supremo Tribunal Federal em inúmeras oportunidades assentou que somente o Poder Judiciário faz coisa julgada, inexistindo esta no âmbito administrativo:
AÇÃO RESCISÓRIA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ALEGAÇÃO DE OFENSA A COISA JULGADA ADMINISTRATIVA E A DIREITO ADQUIRIDO.
A coisa julgada a que se refere o artigo 5º, XXXVI, da Carta Magna é, como conceitua o § 3º do artigo 6º da Lei de Introdução ao Código Civil, a decisão judicial de que já não caiba recurso, e não a denominada coisa julgada administrativa. Por outro lado, sob o ângulo da alegação de ofensa ao referido dispositivo constitucional no que diz respeito ao direito adquirido, o recurso extraordinário, em se tratando de acórdão que julgou ação rescisória, teria de atacá-lo com a demonstração de que esse aresto errou ao declarar inexistente violação à literalidade do preceito constitucional - o que no caso não ocorre - e não com a alegação de que o acórdão rescindendo o teria contrariado, pois a via rescisória não é mera reiteração da via originária que se pretende rescindir. Recurso extraordinário não conhecido.81
APOSENTADORIA - ATO ADMINISTRATIVO DO CONSELHO DA MAGISTRATURA - NATUREZA - COISA JULGADA ADMINISTRATIVA - INEXISTÊNCIA. O ato de aposentadoria exsurge complexo, somente se aperfeiçoando com o registro perante a Corte de Contas. Insubsistência de decisão judicial na qual assentada, como óbice ao exame da legalidade, a coisa julgada administrativa.82
80 RIBEIRO, Renato Jorge Brown. Controle Externo da Administração Pública Federal no Brasil – O
Tribunal de Contas da União – uma análise jurídico-administrativa. Rio de Janeiro: América Jurídica,
2002. p. 94.
81 STF - RE 144996, Relator: Min. MOREIRA ALVES, Primeira Turma, julgado em 29/04/1997, DJ 12-09- 1997 PP-43732 EMENT VOL-01882-02 PP-00325.
82 STF - RE 195861, Relator: Min. MARCO AURÉLIO, Segunda Turma, julgado em 26/08/1997, DJ 17-10- 1997 PP-52507 EMENT VOL-01887-04 PP-00751.
Portanto, por serem as decisões do Tribunal de Contas de natureza eminentemente administrativas são factíveis de exame pelo Poder Judiciário, gozador da prerrogativa de definitividade jurisdicional.