SISTEMAS DE CONTROLE EXTERNO

Há diversos modelos de controle, a saber: anglo-saxônico, latino, germânico, escandinavo, latino-americano.

O modelo anglo-saxônico, utilizado na Grã-Bretanha, nos Estados Unidos, na Irlanda, em Israel e em outros Estados anglófonos da África e Ásia, compõe-se de um órgão monocrático (controlador geral), auxiliado por um ofício revisional, que a ele se subordina hierarquicamente. Este órgão é indicado pelo Parlamento, devendo a ele reportar-se em relação aos resultados de sua atuação.

O modelo latino compõe-se de um órgão colegiado incumbido de funções de controle e funções jurisdicionais. Em regra, exerce apenas o controle de legitimidade. É o modelo adotado na Itália, França, Bélgica, Romênia e vários Estados francófonos africanos. Aqui, princípio extremado da tripartição dos Poderes, típica do constitucionalismo francês, impede que haja uma conexão direta entre o órgão de controle do Poder Executivo e o Poder Legislativo.

No modelo germânico, encontrado na República Federal da Alemanha e na Áustria, o órgão de controle possui estrutura colegiada, com garantias de independência judiciária asseguradas aos seus integrantes. Exerce apenas atribuições de controle e algumas de natureza consultiva, em relação ao Parlamento e ao Governo.

No modelo escandinavo, o controle exerce-se por meio de uma série de órgãos, entre os quais os revisores parlamentares e o ofício de revisão. Os primeiros detêm funções de controle sobre a execução do orçamento e são nomeados, normalmente em número de cinco, a cada legislatura. O ofício de revisão tem competência exclusiva para verificar a eficácia administrativa e propor medidas corretivas dos problemas apontados. Destaca-se, ainda, na Suécia, a figura do ombudsman; que é eleito em nome do Parlamento para supervisionar o modo pelo qual todos os agentes públicos aplicam a lei, incluindo-se os juízes e altos funcionários, representando contra os que agem de modo ilegal ou que negligenciem seus deveres.

O modelo latino-americano, com incidência na América Latina, difundiu-se, em que o controle externo é exercido pelas Controladorias-Gerais ou pelos Tribunais de Contas, como é o caso do Brasil. Distintamente do modelo latino, em que o contencioso administrativo é proposto perante corpo de magistrados não integrantes do Poder Judiciário, que dizem o

direito com força de coisa julgada, os Tribunais de Contas e as Controladorias não tem competência jurisdicionais, e estão situadas dentro da órbita do Poder Legislativo.

Além dos modelos sugeridos, propostos por Gualazzi66_{, há aqueles que fazem menção}

ao modelo socialista.

Este modelo é característico dos ordenamentos jurídicos unipartidários e centralizadores, a presença de um ofício de controle, inserido na Administração Pública, e cuja atividade está limitada a funcionar como simples apoio às competências financeiras dos órgãos legislativos. O exemplo de Cuba é típico.

De um modo geral, a doutrina procura destacar dois sistemas de controle externo, a saber: controladorias ou auditorias-gerais e Tribunais ou Conselhos de Contas.

2.2.1. Sistema de controladorias ou auditorias-gerais

O sistema de controladorias ou auditorias-gerais é marcado por ser essencialmente formado por um órgão monocrático. Por assim dizendo, apresenta-se de forma singular na pessoa do Controlador ou Auditor-Geral, ou seja, é este quem detém a palavra final.

Tendo em vista os modelos de controle externo explicitados anteriormente, percebe-se que o sistema de controladorias e auditorias sofreu grande influência do modelo anglo- saxônico.

Esse modelo, vale ressaltar, compõe-se de um órgão monocrático (controlador geral), auxiliado por um ofício revisional, que a ele se subordina hierarquicamente. Este órgão é indicado pelo Parlamento, devendo a ele reportar-se em relação aos resultados de sua atuação.

O Controlador ou Auditor-Geral, nomeado pelo Parlamento, com mandado com prazo definido, é essencialmente opinativo ou consultivo, expressando-se na forma de pareceres ou recomendações.

O sistema de controladorias ou auditorias-gerais não detém poderes coercitivos, sancionadores ou jurisdicionais. Por conseqüência, diante da constatação de irregularidade, fruto de fiscalização ou auditoria, será emitido parecer ou recomendação por parte do órgão de controle (Controlador ou Auditor-Geral) ao titular do controle externo, normalmente o Legislativo, para que este promova as medidas pertinentes.

66 _{GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Regime Jurídico dos Tribunais de Contas. São Paulo: Revista dos} Tribunais, 1992. p. 28-29.

Assim sendo, as auditorias-gerais pronunciam-se de forma conclusiva sobre contas, mas não estão habilitadas a julgá-las.

Seu principal objetivo é, notadamente, alcançar a eficiência e o resultado, com vistas a proporcionar a melhor gestão pública dos interesses coletivos.

Segundo Dias Costa, ao tratar dos Sistemas de Controle Externo:

O primeiro, de origem anglo-saxã, denomina-se sistema de controladorias ou sistema de auditorias-gerais; este modelo possui como características básicas: o regime de mandato; o controle de caráter opinativo ou consultivo, destituídos de poderes jurisdicionais coercitivos; vinculação a algum dos poderes que possam gerar a força coercitiva; predominância da decisão monocrática; uso prioritário de técnicas e procedimentos de auditoria próximos aos de empresas privadas do ramo. Este modelo é utilizado nos Estados Unidos, Inglaterra dentre outros países afins.67

O Ministro do TCU Valmir Campelo acentuou as principais características do modelo de controladoria ou auditoria-geral:

[...] típico dos países anglo-saxões e da Europa Ocidental e Setentrional. Em linhas gerais, tal órgão não possui poder decisório ou sancionador, é dirigido por uma única pessoa e tem estreita vinculação funcional ao Parlamento, ao qual cabe deliberar sobre os resultados dos trabalhos de controle.68

Sobreleva notar a importância que o instituto teve ao longo dos tempos, mormente no que se refere à condução do processo de gestão pública para um nível mais eficiente e com maximização dos resultados.

Johnsson e Francisco tecem as seguintes considerações sobre a evolução do instituto da controladoria, como conhecido na atualidade:

A Controladoria enquanto ramo do conhecimento, apoiada em informações contábeis e numa visão multidisciplinar, é responsável pela modelagem, construção e manutenção de sistemas de informações e modelos de gestão das organizações, que supram adequadamente as necessidades informativas dos gestores e os conduzam durante o processo de gestão, quando requerido, a tomarem decisões ótimas. Estas necessidades informativas são a cada dia maiores, exigindo que a Controladoria deva agir de forma pró-ativa em relação a estas necessidades, o que exige dos profissionais desta área uma formação bastante sólida em termos de conhecimentos relativos ao processo de gestão organizacional.69

Na prática, o resultado é a melhoria da Administração Pública. Assim, veja-se:

No sistema de controladorias-gerais, a perspectiva da avaliação é mais focada nos resultados (desempenho), com a finalidade direta de melhoria da administração, principalmente na busca de recomendações que aprimorem os serviços prestados

67 _{FREITAS, Ney José de (Org.). Tribunais de Contas: aspectos polêmicos: estudo em homenagem ao}

Conselheiro João Féder. Belo Horizonte: Fórum, 2009. p. 151.

68 _{SOUZA, Alfredo José de; ROCHA, Lincoln Magalhães. O novo Tribunal de Contas: órgão protetor dos}

direitos fundamentais. 3. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2005.p. 227.

69 _{Johnsson, Marcelo Evandro; Francisco Filho, Valter Pereira. Controladoria. Finanças Empresariais, v. 4, p.} 59-68, 2002. Disponível em: <http://www.fae.edu/publicacoes/pdf/financas/5.pdf>. Acesso em: 18 mai. 2011.

pelo setor público. Dado que as controladorias não possuem poder sancionador, a atuação dos órgãos de controle nesse sistema tem na argumentação utilizada para o convencimento sua principal arma para alcançar a efetividade. O sistema de controladorias-gerais, não possui sanção de caráter administrativo a ser aplicada pelo órgão de controle. O sancionamento de eventuais desvios, de caráter criminal, identificados durante as atividades de controle é remetido ao Poder Judiciário do Estado (cumpre frisar que, como regra, o mesmo acontece no Sistema de Tribunais de Contas), enquanto o sancionamento político fica a cargo do parlamento e da opinião pública.70

Destarte, possível concluir que o sistema de controle ou auditoria-geral é formado por um órgão monocrático, representado na pessoa do Controlador ou Auditor-Geral, que de forma opinativa ou consultiva, diante da constatação de irregularidade, fruto de fiscalização ou auditoria, emite parecer ou recomendação ao titular do controle externo, normalmente o Legislativo, para que sejam promovidas as medidas cabíveis. Lembrando que seu foco principal é atender os anseios da sociedade, com finalidade direta de melhorar a Administração Pública, principalmente em encontrar soluções que maximizem os resultados e tragam eficácia na prestação dos serviços públicos.

2.2.2 Sistema de tribunais ou conselhos de contas

O sistema de Tribunais ou Conselhos de Contas é marcado por ter em sua composição órgão colegiado. Este que pode ser representado por tribunais ou conselhos de contas.

Pela própria formação desse modelo, infere-se que as decisões são tomadas coletivamente, mediante a concordância da maioria dos seus membros, que podem exercem a titularidade do cargo com mandatos ou de forma vitalícia.

Outra característica essencial é que os órgãos detêm poder de coerção para imposição de sanções àqueles que praticarem irregularidades constatadas em processo regularmente instruído de apuração.

Sobreleva observar que os Tribunais de Contas ou Conselhos de Contas detêm autonomia. Significa que referidos órgãos não estão obrigados a sujeitar ao titular do controle externo, normalmente, o Poder Legislativo.

Essa autonomia lhes garante, também, alocação independente, ou seja, não são obrigados a estar fisicamente na estrutura do órgão titular do controle externo.

70 _{CHAVES, Francisco Eduardo Carrilho. Controle externo da gestão Pública. 2. ed. Niterói: Impetus, 2009. p.} 17.

Autonomia que pode variar em cada país, mas que se apresenta como característica principal. Assim, veja-se:

A medida da autonomia dos Tribunais de Contas varia de país para país, mas é uma característica marcante. Como regra, compete aos Tribunais de Contas o julgamento das contas de todos os administrativos públicos (julgamento de natureza técnica). Julgamentos de caráter predominantemente político são realizados pelo próprio titular do Controle Externo (no caso brasileiro, leia-se: Congresso Nacional, Assembléia Legislativa, Câmara Legislativa do Distrito Federal ou Câmara Municipal, de acordo com a correspondente esfera do governo). No Brasil, as contas prestadas pelo Presidente da República recebem julgamento político.71

O Ministro Valmir Campelo do TCU acentua as principais características desse sistema de Tribunal de Contas, a exemplo da Comunidade Européia: a composição colegiada, a maior autonomia funcional em relação ao Parlamento, o poder decisório sobre o resultado de seus trabalhos, a força coercitiva de suas decisões e, em alguns países, a natureza jurisdicional. Veja-se:

[...] é mais antigo, é a Corte de Contas, comum na Europa Ocidental, em países onde é forte a influência ibérica, e adotado pela Comunidade Econômica Européia para controlar as finanças comunitárias. Suas características são a composição colegiada, a maior autonomia funcional em relação ao Parlamento, o poder decisório sobre o resultado de seus trabalhos, a força coercitiva de suas decisões e, em alguns países, a natureza jurisdicional.72

Já Dias Costa, destacando o Brasil, relaciona: o processo decisório resolvido por colegiado; vitaliciedade de ministros e conselheiros; poderes jurisdicionais (na instância administrativa); poder coercitivo; grande grau de autonomia ante os Poderes; controles administrativos judicialiformes; procedimentos de fiscalização formais, burocráticos e eminentemente legalistas:

Já, o segundo, de origem romano/germânico, denomina-se sistema dos Tribunais de Contas. Este modelo possui como principais características: o processo decisório resolvido por colegiado; vitaliciedade de ministros e conselheiros; poderes jurisdicionais (na instância administrativa); poder coercitivo; grande grau de autonomia ante os Poderes; controles administrativos judicialiformes; procedimentos de fiscalização formais, burocráticos e eminentemente legalistas. Este modelo é utilizado na França, Portugal, Bélgica, Itália e no Brasil dentre outros.73

Assim sendo, pode-se concluir que o sistema de tribunais ou Conselhos de Contas é um modelo de controle externo composto por órgão colegiado, representado por tribunais ou Conselhos de Contas, competente para julgar e impor sanções de forma coercitiva àqueles que praticarem irregularidades, comprovadas em processo regularmente constituído.

71 _{CHAVES, Francisco Eduardo Carrilho. Controle externo da gestão Pública. 2. ed. Niterói: Impetus, 2009. p.} 17.

72 _{SOUZA, Alfredo José de; ROCHA, Lincoln Magalhães. O novo Tribunal de Contas: órgão protetor dos}

direitos fundamentais. 3. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2005.p. 227

73 _{FREITAS, Ney José de (Org.). Tribunais de Contas: aspectos polêmicos: estudo em homenagem ao}