O Plano Diretor

O conceito de plano diretor (físico-territorial ou não) desenvolveu-se no Brasil mais ou menos a partir dos anos 50, embora a expressão “plano diretor” já aparecesse no Plano Agache, para o Rio de Janeiro, que é de 1930.

É um plano que, a partir de um diagnóstico científico da realidade física, social, econômica, política e administrativa da cidade, do município e de sua região, apresentaria um conjunto de propostas para o futuro desenvolvimento socioeconômico e futura organização espacial dos usos do solo urbano, das redes de infraestrutura e de elementos fundamentais da estrutura urbana, para a cidade e para o município, propostas estas definidas para curto, médio e longo prazos, e aprovadas por lei municipal. (VILLAÇA, 1999, p. 238).

Para melhores efeitos de compreensão, buscou-se extrair da legislação sobre Plano Diretor: a sua definição, a importância, a sua obrigatoriedade, o seu conteúdo, a competência da iniciativa do processo, as suas etapas, as formas de participação, as ocasiões em que

se configuram a atuação do Ministério Público, bem como a caracterização de improbilidade administrativa e suas penalizações. Neste sentido, frisa-se que como são diretrizes legais, possivelmente o cunho prescritivo se sobressai nesta escrita.

No que tange à sua definição, tal como foi contemplado no conceito de Villaça (1999), o Estatuto rege que o Plano Diretor consiste em uma lei municipal que deve ser elaborada com a participação de toda a sociedade, para organizar o crescimento do município, tanto de áreas urbanas e rurais. Cabe ao Plano Diretor contemplar o destino de cada parte do município, entendendo que estas partes formam um todo.

Os planos diretores apresentam uma importância singular, pois é a lei que aplica as regras do Estatuto em cada município, considerando as características, ou seja, as peculiaridades locais de cada um, em termos culturais, políticos, econômicos, sociais etc.

O Estatuto rege que é obrigatória a elaboração do Plano Diretor e estabelece um prazo para tal. Neste contexto, o Plano Diretor é obrigatório para os municípios que: tenham mais de vinte mil (20.000) habitantes; fazem parte de regiões metropolitanas; são turísticos; têm grandes obras que colocam o meio ambiente em risco ou que mudam muito a região, como aeroportos, rodovias, barragens ou hidrelétricas.

Conforme o Art. 41 da Lei 10.257/2001, o Plano Diretor é obrigatório em cidades

[...] com mais de 200 mil habitantes, integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal, integrantes de áreas de especial interesse turístico e inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional. (BRASIL, 2001).

Para as cidades que se enquadravam na categorização da Lei 10.257, o prazo inicial para elaboração e aprovação do Plano Diretor era de cinco (5) anos, a partir de 10 de outubro de 2001, vencendo o prazo então no dia 10 de outubro de 2006. Contudo, o texto da lei foi modificado, pela Lei 11.673/2008 e, atualmente, dispõe:

Art. 50. Os Municípios que estejam enquadrados na obrigação prevista nos incisos I e II do caput do art. 41 desta Lei e que não tenham plano

diretor aprovado na data de entrada em vigor desta Lei deverão aprová-lo até 30 de junho de 2008. (BRASIL, 08 de maio de 2008).

Além disso, se o município tem seu Plano Diretor há mais de 10 anos, o Estatuto determina que deva ser revisto ou reelaborado. Outro aspecto importante a ser ressaltado é que, embora não se enquadre nestes quesitos, qualquer município que apresentar interesse, pode desenvolver seu Plano Diretor.

No que tange ao conteúdo do Plano Diretor em si, é composto por determinações acerca: da defesa dos direitos e princípios dos cidadãos, ou seja, da política territorial; de como cumprir a função social da propriedade e da cidade; do conteúdo mínimo do Estatuto da Cidade; de Terras para moradia popular; de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) para reconhecimento das comunidades tradicionais; da ocupação das áreas regularizadas; de como deve se prever um sistema de gestão; de instrumentos para gestão participativa; da permissão de aplicação imediata após a aprovação; bem como de como devem ser orientados os investimentos.

Com relação à defesa dos direitos e princípios dos cidadãos, cabe ao Plano Diretor reconhecer os direitos à moradia, à terra e à cidade, por meio de princípios que devem ser usados para todas as decisões e ações tomadas na gestão da sua cidade e são exigidos pela população que orientará a gestão do plano, sob fiscalização do Ministério Público.

Sobre a determinação de cumprimento da função social da propriedade e da cidade, aborda que para isso, a terra deve servir para benefício coletividade e não apenas ao interesse do proprietário. O plano deve estipular a melhor maneira de usar cada pedaço do município, de modo a garantir espaços de uso coletivo a todos, bem como garantir terra adequada para todas as atividades econômicas e classes sociais, principalmente para população de baixa renda. Para isso, define quando um imóvel é considerado subutilizado e não utilizado, de acordo com sua função social e, para não virar uma lista de boas intenções, o Plano deve dizer qual é a função social de cada área, delimitar isso no mapa da cidade e aplicar os instrumentos para induzir o proprietário a cumprir sua função.

O Estatuto da Cidade determina o conteúdo mínimo do Plano Diretor (Art.42, incisos I a III) e o Conselho Nacional das Cidades o detalha. De acordo com o Estatuto, o plano deve ter objetivos e estratégias e estabelecer instrumentos para o cumprimento desses e

exige que seja determinada a forma de acompanhamento e controle de sua aplicação.

O Plano Diretor define terras para moradia popular, onde devem conter ZEIS e os instrumentos que permitem a regularização da terra e da moradia. Mas, não é por isso que todas as áreas devem ser regularizadas. As ZEIS são reconhecidas para comunidades tradicionais, como: índios, comunidades de Pescadores, assentamentos rurais, agricultores rurais, quilombolas, populações ribeirinhas, populações extrativistas, dentre outras.

A ocupação das áreas regularizadas, prevista no Plano, diz respeito a situações em quem a pessoa que vive em um terreno que não é seu no papel conquista a propriedade ou direito à moradia. Para isso podem ser previstos os instrumentos de usucapião e de concessão de uso especial para fins de moradia.

Conforme a Lei 10.257/2001, o Plano Diretor deve prever um sistema de gestão, isto é: prever instâncias de planejamento e gestão democrática para implementar e rever o Plano Diretor; apoiar processos de gestão democrática e participativa, garantindo a participação de todos, de forma integrada; garantir o acesso à informação para todos os cidadãos; tal como monitorar a aplicação dos instrumentos urbanísticos do Plano.

Para isso, são definidos como instrumentos de gestão participativa: Conselhos Municipais, Fundos Municipais, Gestão Orçamentária Participativa, Audiências e Consultas Públicas, Conferências Municipais, Projetos de Lei de Iniciativa Popular, Referendo Popular e Plebiscito.

O Estatuto também prevê que o Plano Diretor tem permissão de aplicação imediata após a aprovação, e em função da necessidade de adaptação às mudanças que ocorrem no cerne da cidade, o plano requer que apesar de revisão do plano seja de dez em dez anos, ideal seja a sua atualização de quatro em quatro anos aproximadamente. Seguindo esta lógica, o plano deve orientar os seguintes investimentos: Planos Plurianuais (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária, considerando o valor investido, o destino deste investimento e as suas escolhas.

Após a apresentação do conteúdo inerente aos planos diretores, cabe se abordar as responsabilidades acerca da iniciativa em prol do mesmo. Quem iniciar o processo é o Prefeito da cidade, ou seja, a Prefeitura, mas se não houver essa iniciativa, pode haver uma pressão da população, que pode se mobilizar para pressionar por meio dos locais onde há participação popular; pressionar os vereadores; e começar uma

campanha popular pelo Plano Diretor. Sabe-se que o ideal é que a Prefeitura comece o Plano Diretor, mas se não o fizer, é possível que se faça um Projeto de Lei de Plano Diretor de Iniciativa Popular e o encaminhe à Câmara de Vereadores para discussão.

A participação de todos é importante, pois envolve o cotidiano das pessoas, por isso deve acontecer em todas as etapas do Plano Diretor, porém o Estatuto da Cidade não prevê formas de como isso deve acontecer, ou seja, a metodologia da participação. O Conselho Nacional das Cidades estabelece parâmetros básicos ao processo participativo do Plano Diretor; há também alguns municípios que elaboraram um Decreto Municipal, conforme recomendado pelo Ministério Público.

Quem coordena o Plano Diretor é o Núcleo Gestor, formado por técnicos do poder público e membros da sociedade civil. As informações sobre o Plano Diretor devem ser feitas por meio de uma ampla comunicação pública, em linguagem acessível, que segundo a Resolução no 24/2005 do Conselho Nacional das Cidades, devem ser divulgadas em cronograma, contemplar os locais das reuniões, as apresentações de estudos e propostas sobre Plano Diretor devem ser realizadas com até 15 dias de antecedência, bem como devem ser apresentados os resultados dos debates e das propostas adotadas nas diversas etapas do processo. Tais informações ficam disponíveis junto ao Núcleo Gestor, à Prefeitura, na Secretaria que cuida do planejamento territorial, ou até ao Diário Oficial do Município.

As etapas do Plano Diretor são: preparação, leitura da cidade, escolha dos temas e objetivos, propostas, escolha dos instrumentos urbanísticos, redação de projeto de lei, discussão da proposta na câmara de vereadores, e sanção da lei pelo prefeito. Torna-se conveniente aqui destacar que, de acordo com o Estatuto da Cidade, a participação popular deve ser facilitada em todas as etapas do Plano, desde a sua concepção até a sua aprovação.

Quanto à participação, se o prefeito e os vereadores não garantirem a participação, o Ministério Público pode ser acionado. Em casos extremos, em que a participação não tenha sido garantida, deve-se entrar com uma representação junto ao MP, pedindo anulação de todo processo. Neste caso, podem ser instituídos: um inquérito, uma ação civil pública ou até mesmo uma ação de improbidade administrativa, que poderá penalizar os responsáveis.

O Ministério Público pode propor uma ação contra aqueles que causam danos ao interesse difuso ou coletivo, em especial, contra a ordem urbanística, como por exemplo: se o Prefeito não toma iniciativa

de elaborar o Plano Diretor, se a participação não estiver sendo feita ou estar em desacordo com os preceitos da constitucionais, do Estatuto da Cida e com as Resoluções do Conselho Nacional das Cidades; se a proposta aprovada não tiver a participação popular; e se o Plano Diretor não foi aprovado antes de outubro de 2006. Para acionar o Ministério Público, qualquer pessoa pode se dirigir à sede do Ministério Público local e protocolar uma representação por escrito ou marcar uma audiência para que seja ouvido pelo representante deste órgão; e se for o caso, ter seu depoimento tomado por escrito. Não é necessário o acompanhamento de um advogado, mas deve-se levar algo por escrito: carta, ofício, abaixo-assinado, matéria de jornal, fotos etc. Caso no município não tenha um Fórum, pode-se procurar o Fórum mais próximo.

O Ministério Público, em relação aos Planos Diretores, atua de forma preventiva, estimulando os promotores a entrarem em contato com prefeitos, para comunicar exigências e prazos. Caso haja uma violação, pode oferecer denúncia perante o Judiciário, apresentar fatos, por escrito, para que se decida se eles são ato ilícito que mereça processo. Este órgão também apoia sociedade civil nos processos de plano diretor, por meio de: Inquérito Civil, Ação Civil Pública e Improbidade Administrativa, sendo esta última caracterizada se: tumultuar, retardar, obstruir o processo ou deixar de fazer o Plano Diretor; não publicar todos os documentos e informações sobre o plano; criar obstáculos ou negar acesso a documentos e informações componentes da proposta do plano; ou ainda permitir ou facilitar que alguém enriqueça.

As penalidades possíveis aos prefeitos e outros responsáveis diante de tais infrações são: perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil, proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais pelo prazo de três anos. O juiz, ao fixar a pena, considera a extensão do dano causado.

Para que todos estes preceitos sejam praticados, Lüchmann (2003) aponta três condições essenciais à participação: tradição associativa, vontade política e condições institucionais. Nesta linha de raciocínio, Pereira (2012) complementa o pensamento da autora destacando a como adesão dos técnicos de planejamento urbano como uma também importante condição à participação.

Frente às peculiaridades inerentes ao Plano Diretor, em grande parte dos municípios, não se consolidou a construção do Plano Diretor Participativo. No município de Florianópolis, em função da falta de

consenso entre poder público e comunidade, houve resistências populares ao planejamento municipal, e por isso ainda não conseguiu elaborar o seu Plano Diretor de sua cidade.

3 O ORGANIZAR DA PESQUISA

Para elencar os processos ou operações mentais e práticas a serem adotados nesta investigação, cabe comentar que o propósito desta pesquisa transcende os objetivos predefinidos e está vinculado a alguns pressupostos ontológicos, epistemológicos e metodológicos; os quais alicerçam o entendimento da pesquisadora acerca da natureza do mundo, do conhecimento humano, particularmente da relação entre sujeito e objeto estudado, e do meio que se utiliza para compreender a realidade investigada. (GUBA; LINCOLN, 1994).

Ao se tecer considerações ontológicas, esta pesquisa segue um enfoque construtivista, já que se parte da 163deia de que um fenômeno social e seus significados estão continuamente se manifestando por meio de atores sociais e, deste modo, as categorias inerentes ao fenômeno social investigado não são somente constituídas da interação social, mas estão em um constante estado de revisão. (BRYMAN, 2008).

Epistemologicamente, este trabalho caracteriza-se como interpretativista, pois foram consideradas as diferenças entre as pessoas e, portanto, uma compreensão do significado subjetivo da ação social, o que tende a se contrapor a uma epistemologia positivista, sendo que se compartilha a visão de que o objeto das ciências sociais, ou seja: as pessoas e as instituições, requerem uma concepção diferenciada das ciências naturais. (BRYMAN, 2008).

Como se tomou como referência a Teoria Política do Discurso na análise deste estudo, coube à pesquisadora considerar os fundamentos epistemológicos inerentes a esta teoria, que conforme se apresentou no Marco Teórico, está pautada em trabalhos advindos da Filosofia, da Sociologia e da Ciência Política, com um destaque expressivo ao Pós- modernismo e ao Pós-estruturalismo.

3.1 OS INSTRUMENTOS DO MODUS OPERANDI

Bourdieu, ao transitar pela Filosofia, Etnologia e pela Sociologia, pôde depreender que o processo de investigação científica do social não pode ser linear e deve se dar por meio de uma série de retomadas, o que leva à “inversão metodológica”. (BOURDIEU, 1992a), sendo que o método é considerado um ofício, um modus operandi, presente em cada uma das peças do seu trabalho.

Seguindo Bourdieu, cabe salientar que as diretrizes deste estudo não serviram de parâmetro fixo para a sua realização, uma vez que a

problemática poderia ser alterada, bem como as categorias de análise reconsideradas.

Assim, acredita-se que seja viável, em respeito ao leitor, que sejam apresentadas as diretrizes adotadas nesta pesquisa no decorrer do estudo: a caracterização, os sujeitos envolvidos, as técnicas de coleta de dados utilizadas, assim como o modo de tratamento e análise dos dados. Esta pesquisa, conforme referencial teórico e a exposição de características do fenômeno a ser analisado, adota uma abordagem qualitativa. Isso porque, dentre outros motivos: o propósito este estudo foi capturar como a realidade organizacional foi criada, os quesitos de análise eram de difícil quantificação e a pesquisa demandou a presença física do pesquisador no campo. O referido estudo predominantemente qualitativo percorreu as etapas de elaboração de questões gerais de pesquisa, escolha de espaços e assuntos relevantes e início da coleta de dados; e a partir da qualificação do projeto, passou à continuidade da coleta de dados relevantes, à interpretação dos dados, à associação dos mesmos ao trabalho conceitual e teórico, à realização de uma especificação mais rigorosa das questões de pesquisa, à coleta de novos dados (quando necessário); e por fim, ao relato das descobertas e conclusões inerentes ao estudo. (BRYMAN, 2008).

Para a construção deste trabalho, foram utilizados alguns dados secundários advindos de: artigos, livros, revistas, sites, blogs, folders, Compact Discs (CDs) institucionais, relatórios, atas de reuniões distritais, atas de audiências públicas, anteprojetos de lei, ofícios encaminhados a órgãos públicos, materiais produzidos pelos membros das bases distritais e demais entidades; bem como da legislação acerca do Plano Diretor (Constituição Federal, Decretos, Regimentos, Resoluções, Leis e em especial o Estatuto da Cidade). Tudo isso influenciou o direcionamento dado à elaboração de um referencial, que, consequentemente, balizou os seguintes questionamentos direcionadores deste estudo;

a) Quais foram os elementos que compuseram os deslocamentos ocorridos nas organizações resistentes à proposta do Plano Diretor apresentada pela Prefeitura Municipal de Florianópolis? b) Como foram construídas as lógicas de equivalência na organização da resistência à nova proposta do Plano Diretor de Florianópolis?

c) Quais foram as práticas organizativas, percebidas por meio de deslocamentos e da lógica de equivalência, adotadas pelas

organizações resistentes para enfrentar o modelo dominante de Plano Diretor apresentado pela referida Prefeitura?

Ao zelar pela dinamicidade e fluidez do fenômeno analisado, embora tenham sido eleitas algumas categorias de análise para o estudo da dimensão organizacional da resistência, não foram descartadas novas possibilidades. Todavia, no decorrer do estudo, as categorias puderam ser ratificadas, devido à coerência com o fenômeno estudado e incrementados indicadores que facilitaram e subsidiaram uma melhor compreensão das categorias em pauta.

Todo trabalho de cunho científico requer precisão na conceptualização de suas categorias de análise, a fim de que não ocorra uma ambiguidade com relação à palavra e o seu respectivo uso. Babbie (1998) comenta que a conceptualização oferece o esclarecimento dos conceitos usados na pesquisa. Deste modo, com base na pesquisa bibliográfica realizada, buscou-se explanar e explicar as dimensões que constituem o eixo fundamental desta pesquisa, que são: o deslocamento, a lógica de equivalência e as práticas organizativas adotadas no contexto do fenômeno estudado. (Quadro 2).

Kerlinger (1980) menciona a existência de dois tipos de definição: a constitutiva e a operacional. A constitutiva define as palavras com outras palavras, são as definições de dicionário, as quais são insuficientes para os propósitos científicos. Já as definições operacionais surgem com um diferente modo de pensar, que veio a revolucionar a pesquisa comportamental. A definição operacional oferece um significado a uma variável, especificando as operações necessárias para medir ou manipulá-la, representando um manual de instruções para o pesquisador. Desta sorte, para elucidar as categorias de análise, são apresentadas as suas definições constitutivas e operacionais (KERLINGER, 1980).

Quadro 2 - Categorias de análise e suas definições constitutivas e operacionais

CATEGORIAS DEFINIÇÕES

CONSTITUTIVAS DEFINIÇÕES OPERACIONAIS

Efeitos deslocatórios

São fatores que levam à visibilidade da

contingência das estruturas discursivas. (LACLAU; MOUFFE, 1985).

 Fatos marcantes na história de luta

 Momentos em que o discurso hegemônico passou a não fazer sentido às diferentes demandas Lógica de

equivalência

É a criação de identidades equivalentes que

expressam pura negação de

 Relação entre as demandas envolvidas no Plano Diretor de Florianópolis

um sistema discursivo. (LACLAU; MOUFFE, 1985).

 Antagonismos  Significantes vazios Fonte: Elaborado pela autora.

Os efeitos deslocatórios foram identificados por meio de: fatos marcantes na história de luta e os momentos em que o discurso hegemônico deixou de fazer sentido às demandas, ou seja, aos atores sociais envolvidos na elaboração do Plano Diretor Participativo. Buscou-se identificar até quando o processo estava transcorrendo conforme os interesses das diversas demandas, bem como quando a forma como estava sendo conduzido este processo deixou de dar explicações, de ser uma possibilidade de atender as demandas que vinham sendo colocadas.

Já para analisar a constituição das lógicas de equivalência, foram levantados os seguintes quesitos: a relação entre as diferentes demandas envolvidas no Plano Diretor de Florianópolis; os antagonismos; e o surgimento de significantes vazios.

Sobre os interesses dos agentes envolvidos na resistência à nova