A primeira iniciativa para elaboração do Plano Nacional de Recursos Hídricos foi realizada pelo Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica – DNAEE, com base na Portaria no 1.119/84 editada pelo Ministério de Minas e Energia, que estabeleceu como objetivo do trabalho, a definição e a implementação de uma sistemática permanente de planejamento, avaliação e controle do uso múltiplo integrado dos recursos hídricos, abrangendo planos regionais e planos de bacias ou de regiões hidrográficas. (MMA, 2006b)
Segundo Neves (2004), em 1996 foi firmado contrato entre a Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente - SRH/MMA e a Fundação Getúlio Vargas – FGV para a elaboração de um Plano Nacional de Recursos Hídricos. No entanto, o produto entregue não se configurou como um Plano Nacional e, sim, como um estudo de apoio ao diagnóstico nacional dos recursos hídricos, segundo nota da SRH/MMA apresentada no documento.
No âmbito do Conselho Nacional de Recursos Hídricos, foi criada a Câmara Técnica do PNRH – CT-PNRH/CNRH, por meio da Resolução nº 4, de 10 de junho de 1999, com a atribuição de acompanhar, analisar e emitir parecer sobre o Plano Nacional de Recursos Hídricos. Para prover a necessária função executiva de elaboração do PNRH, a CTPNRH/CNRH criou o Grupo Técnico de Coordenação e Elaboração do Plano – GTCE/PNRH, composto pela SRH/MMA e pela Agência Nacional de Águas - ANA. O GTCE/PNRH, criado em 2002 e foi o Núcleo Executor do PNRH, assumindo a função de suporte à sua execução técnica.
O CNRH, através da Resolução nº 32/2003, instituiu a Divisão Hidrográfica Nacional – DHN que divide o Brasil em 12 Regiões Hidrográficas para orientar, fundamentar e implementar o Plano Nacional de Recursos Hídricos, conforme mostra a figura 4.6. A base físico-territorial utilizada pelo PNRH segue as diretrizes estabelecidas pela Resolução nº 30/2002 do CNRH e adota como recorte geográfico para o seu nível 1, a Divisão Hidrográfica Nacional.
O processo de discussão regional do PNRH no âmbito das Regiões Hidrográficas Nacionais foi baseada na estruturação de 12 Comissões Executivas Regionais – CER’s, instituídas através da Portaria Ministerial nº 274, de 4 de novembro de 2004. A composição das CER’s segue um critério de paridade entre representantes dos Sistemas Estaduais de Gerenciamento de Recursos Hídricos, de órgãos federais, dos segmentos usuários da água e sociedade civil.
O Plano Nacional de Recursos Hídricos - PNRH foi aprovado pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos, através da Resolução nº 58, de 30 de janeiro de 2006, cumprindo compromissos internacionais, como o assumido com a Organização das Nações Unidas, segundo o qual até 2005 os países membros deveriam elaborar planos nacionais de recursos hídricos, estabelecida como uma das metas da Cúpula de Joanesburgo para o Desenvolvimento Sustentável.
Fonte: CNRH (2003).
Figura 4.6 – Divisão Hidrográfica Nacional.
A Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente – SRH/MMA coordenou a elaboração do PNRH que contou com a participação de técnicos da Agência Nacional de Águas e consultores especialistas. Também participaram, através das doze Comissões Executivas Regionais – CER’s, representantes de órgãos governamentais, sociedade civil e usuários. O PNRH é composto por quatro volumes principais:
Volume I – Panorama e Estado dos Recursos Hídricos do Brasil Volume II – Águas para o futuro: uma visão para 2020
Volume III – Diretrizes
A base técnica que compôs o conjunto de informações necessárias para a estruturação dos conteúdos do PNRH é composta por:
- Documento Base de Referência – DBR; - Conjunto de dez estudos realizados pela ANA;
- Conjunto de doze Cadernos Regionais de Recursos Hídricos; - Conjunto de cinco Cadernos Setoriais de Recursos Hídricos;
- Relatórios de quatro Oficinas Temáticas, três Oficinas Setoriais e do Seminário Nacional de Diretrizes e Programas.
Os Cadernos Setoriais de Recursos Hídricos foram elaborados pela Agência Nacional de Águas e tratam-se de estudos sobre os diversos setores usuários da água, contemplando a questão da água e os desafios a serem enfrentados, a caracterização e a análise da dinâmica histórica do setor, a situação atual do setor,a análise conjuntural e seus reflexos, bem como os planos e programas setoriais. A ANA também elaborou Cadernos de Recursos Hídricos que tratam de diagnósticos sobre os recursos hídricos por região hidrográfica, tanto relativos aos aspectos quantitativos e qualitativos das águas superficiais e subterrâneas, quanto aos aspectos institucionais, como outorga, enquadramento e fiscalização. Seguem relacionados os temas dos Cadernos de Recursos Hídricos elaborados pela ANA:
1 - Disponibilidade e Demandas de Recursos Hídricos no Brasil; 2 - Panorama da Qualidade das Águas Superficiais no Brasil; 3 - Panorama da Qualidade das Águas Subterrâneas no Brasil; 4 - Panorama do Enquadramento dos Corpos d'Água;
5 - Aproveitamento do Potencial Hidráulico para Geração de Energia; 6 - A Navegação Interior e sua Interface com o Setor de Recursos Hídricos; 7 - O Turismo e o Lazer e sua Interface com o Setor de Recursos Hídricos;
8 - Diagnóstico da Outorga de Direito de Uso de Recursos Hídricos no País - Diretrizes e Prioridades;
9 - Fiscalização dos Usos de Recursos Hídricos - Diagnóstico, Critérios e Diretrizes; 10 - Propostas de Programas e Ações.
Os Cadernos Regionais de Recursos Hídricos foram elaborados para as 12 Regiões Hidrográficas Brasileiras e incluem estudos retrospectivos, avaliação de conjuntura, bem como o estabelecimento de prioridades regionais.
O PNRH contempla outros níveis de análise do território, desagregando as 12 regiões hidrográficas em 56 unidades de planejamento, conforme mostra a figura 4.7.
Também foi considerado um outro recorte, cujos limites não necessariamente coincidem com o de uma bacia hidrográfica, denominado Situações Especiais de Planejamento – SEP, definidas pelas peculiaridades do espaço territorial. Vale ressaltar que as 56 unidades de planejamento foram utilizadas em caráter transitório, conforme exposto no PNRH, até que o CNRH aprove as unidades de planejamento em caráter permanente.
Fonte: ANA (2005f).
Figura 4.7 – Unidades de Planejamento do Plano Nacional de Recursos Hídricos.
4.4.1 - Diretrizes
As diretrizes do PNRH decorreram de duas vertentes de trabalho inter- relacionadas, quais sejam: a Vertente Nacional e a Vertente Regional. A Vertente Nacional possui três linhas de abordagem:
- uma linha vertical, da qual resultaram diretrizes gerais, programas e metas no âmbito do Governo Federal, visando a articulação dos órgãos e entidades da União com aqueles das Unidades da Federação;
- uma linha horizontal, da qual resultaram diretrizes gerais, programas e metas relacionadas à inserção global e macrorregional do Brasil, articulação com outros países, articulação da política de recursos hídricos com outras políticas públicas e suas interfaces com o planejamento municipal, articulação com setores usuários da água; - uma linha transversal, voltada para a articulação do planejamento municipal com o planejamento de recursos hídricos.
Ressalte-se ainda que, conforme a Resolução nº 58 do CNRH, o detalhamento operativo dos programas e metas contidos no Volume IV do PNRH deverá ser coordenado pela SRH/MMA e submetido à aprovação do CNRH até o final de 2007.
4.4.2 - A participação pública no PNRH
Conforme veiculado em notícia divulgada no site da SRH/MMA:
“O plano tem um forte componente de envolvimento da sociedade. Mais do que uma peça técnica é também um processo de negociação e o objetivo principal é o estabelecimento da sua implementação a partir do olhar dos usuários da sociedade civil e dos demais entes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos" (MMA, 2006f).
Os debates do PNRH envolveram aproximadamente 7.000 pessoas, que participaram através das CER’s, Oficinas, Seminários Regionais e Encontros Públicos Estaduais. As rodadas de reuniões das CER’s, envolveram aproximadamente duzentas pessoas em cada uma das duas rodadas. Os 12 Seminários Regionais foram realizados, um em cada Região Hidrográfica, tendo como insumo os estudos para os Cadernos Regionais que serviram de subsídio para o debate dos aspectos prioritários relacionados aos recursos hídricos em cada região. Os 27 Encontros Públicos Estaduais realizados, um em cada unidade da federação, objetivaram ampliar o debate com a sociedade sobre as proposições de diretrizes e programas do PNRH e envolveram um público de aproximadamente 1.500 pessoas. (MMA, 2006b)
A participação pública no processo de construção do Plano Nacional de Recursos Hídricos não foi considerada representativa por alguns setores da sociedade, a despeito dos números divulgados pelos representantes da SRH/MMA. Na prática ocorreu uma ampla participação da sociedade civil, que possuía suas despesas de
participação nas reuniões das CER’s e Seminários (transporte, hospedagem e alimentação) cobertos pelo Ministério do Meio Ambiente. Os Sistemas Estaduais de Recursos Hídricos, especialmente os órgãos gestores de recursos hídricos, também foram relativamente bem representados
Os usuários apresentaram participação distinta: o setor elétrico destacou-se com a participação mais expressiva, seguido do setor de saneamento; porém as indústrias, setor agrícola e demais usuários tiveram participação aquém do esperado. Este fato parece refletir a percepção que os diferentes setores têm do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos no país, indicando que é necessário investir na conscientização dos usuários na importância de sua participação nesse processo. É provável que os usuários que não participaram ou participaram de forma pouco expressiva, ainda não estejam vislumbrando os possíveis resultados de sua participação nos processos de planejamento de recursos hídricos, especialmente num âmbito tão amplo como o do país.
O Fórum Nacional de Comitês de Bacias Hidrográficas elaborou um manifesto no VI Encontro Nacional de Comitês de Bacias, realizado em Ilhéus em 2005, sobre o assunto. O referido documento alerta que a composição das Comissões Executivas Regionais – CER’s foi realizada a partir de indicações dos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos, que em geral são presididos pelos respectivos Secretários da área. Enfatiza, ainda, que pouquíssimos comitês estão representados nas CER’s.
Lobato (2006) afirma que houve uma postura voluntarista na elaboração do PNRH, “como se a mera sabedoria inerente às massas, em amplas e inúmeras reuniões regionais, setoriais e temáticas, fosse suficiente para configurar uma estruturação consistente ao PNRH”. Segundo Lobato (2006), os encontros e reuniões de elaboração do PNRH foram pautados pelo “livre-debate” de diagnósticos e questões locais, que conferiu um caráter eminentemente local e não nacional, quando deveriam ter sido pautados por posições mais pragmáticas e maior objetividade, resultando em maiores avanços.
4.4.3 - Mecanismos de implementação
A aprovação pelo CNRH e lançamento público do PNRH não garante a sua implementação. Ainda há atividades técnicas a serem realizadas e detalhamentos necessários para proporcionar a implementação do PNRH, sobre as quais discorre Lobato (2006), destacam-se:
- o estabelecimento de prioridades regionais de programas e subprogramas;
- o estabelecimento de critérios de elegibilidade e priorização de implementação dos diversos subprogramas propostos;
- estimativas de orçamentos dos programas e sub-programas;
- identificação mais precisa de executores e intervenientes dos programas;
- o detalhamento e a indicação dos dados que devem subsidiar os indicadores de monitoramento e avaliação.
Outro aspecto fundamental apontado por Conejo (2006), é que as iniciativas propostas pelo PNRH não se encontram inseridas nos orçamentos das instituições públicas afetas. Devem ser empenhados esforços a curto prazo para incluir na realidade orçamentária das respectivas instituições as propostas do PNRH.
O CNRH, ao aprovar o PNRH, definiu atualização anual para o diagnóstico, através de relatório de “Conjuntura dos Recursos Hídricos no Brasil” a ser elaborado pela ANA, e atualização quadrienal para as diretrizes, programas e metas para orientar a elaboração dos Programas Plurianuais e seus respectivos orçamentos anuais, a ser elaborado pela SRH/MMA em articulação com a CT-PNRH.
Conforme Conejo (2006), o sistema de acompanhamento e relatório de conjuntura deverão identificar indicadores para aferir se os objetivos estratégicos do PNRH estão sendo atingidos e o conteúdo básico do relatório de conjuntura, deve apresentar:
- a evolução do grau de implementação do sistema de recursos hídricos, incluindo os instrumentos legais, institucionais (órgãos gestores, comitês, etc.) e técnicos (planos de bacias, sistemas de outorga e fiscalização, enquadramento dos corpos d’água em classes de uso, entre outros);
- a evolução do balanço entre demanda e disponibilidade de recursos hídricos nas principais bacias hidrográficas do país, em termos de quantidade e qualidade das águas, dos conflitos pelo uso múltiplo da água e da percepção da sociedade sobre a questão da conservação da água.
Neves (2006) realizou uma breve avaliação do potencial de implementação das proposições do PNRH, com base em um conjunto de indicadores que afetam a efetividade dos planos, sendo os principais: a qualidade técnica do plano, oportunidade para a elaboração do plano, participação social no desenvolvimento do plano, forma de desenvolvimento do diagnóstico, forma de desenvolvimento dos cenários e pelo pragmatismo do plano. De acordo com a referida metodologia, o PNRH possui um bom
potencial (74,9%) para subsidiar a decisão e um elevado potencial (90,8%) para a implementação de suas decisões. Este resultado foi explicado pelos expressivos indicadores de participação social e pactuação de cenários.