A Constituição Federal de 1998 determina a instituição do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, como competência da União (art. 21, XIX). O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos - SINGREH foi criado pela Lei Federal nº 9.433/97, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos, e entre seus objetivos - art. 32, IV – está previsto “planejar, regular e controlar o uso, a preservação e a recuperação dos recursos hídricos”.
Os órgãos integrantes do SINGREH, previstos no art. 33 da Política Nacional de Recursos Hídricos e, de acordo com a nova redação dada pelo art. 30 da Lei Federal nº 9.984/00, são:
- o Conselho Nacional de Recursos Hídricos; - a Agência Nacional de Águas;
- os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal; - os Comitês de Bacia Hidrográfica;
- os órgãos dos poderes públicos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais cujas competências se relacionem com recursos hídricos;
- as Agências de Água.
A figura 4.1 apresenta a estrutura do SINGREH.
O arcabouço institucional criado pela Política Nacional de Recursos Hídricos proporciona a articulação e negociação do gerenciamento de recursos hídricos nas bacias hidrográficas de forma harmônica e integrada entre União, Estados, municípios, usuários de recursos hídricos e a sociedade civil organizada. (PEREIRA, 2003)
Destaca-se a importância dada à participação pública no SINGREH, como forma de legitimar as decisões e garantir sua implementação. Está assegurada a participação dos usuários e sociedade civil em todos os plenários do SINGREH, desde o CNRH até os comitês de bacia. (ANA, 2002).
Conforme Thame (2002), a grande mudança foi a descentralização e a delegação do poder decisório. O Executivo abre mão do seu poder discricionário de alocar recursos financeiros, a seu critério, para obras que julgava necessárias e passa a compartilhar a competência para decidir quais as ações devem ser prioritariamente executadas.
Fonte: ANA (2005g).
Figura 4.1 – Estrutura do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
Aborda-se a seguir a atuação dos componentes do SINGREH e suas atribuições relativas ao planejamento de recursos hídricos.
4.1.1 - O Conselho Nacional de Recursos Hídricos - CNRH
O CNRH é a instância deliberativa superior do SINGREH e iniciou suas atividades com a realização de sua primeira reunião ordinária, em novembro de 1998. As competências do CNRH estão previstas na Lei Federal nº 9.433/97, dentre as quais destacam-se as relativas ao planejamento de recursos hídricos - já com a nova redação dada pela Lei Federal nº 9.984/00:
- promover a articulação do planejamento de recursos hídricos com os planejamentos nacional, regional, estaduais e dos setores usuários;
- acompanhar a execução e aprovar o Plano Nacional de Recursos Hídricos e determinar as providências necessárias ao cumprimento de suas metas.
O Decreto Federal nº 2.612/98 regulamentou o CNRH, que é presidido pelo Ministro do Meio Ambiente. Atualmente o CNRH é composto por 57 conselheiros, representantes de Ministérios e Secretarias Especiais da Presidência da República, Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos, usuários de recursos hídricos (irrigantes; indústrias; concessionárias e autorizadas de geração de energia hidrelétrica; pescadores e usuários da água para lazer e turismo; prestadoras de serviço público de abastecimento de água e esgotamento sanitário; e hidroviários), e por representantes de organizações
civis de recursos hídricos (consórcios e associações intermunicipais de bacias hidrográficas; organizações técnicas e de ensino e pesquisa, com interesse na área de recursos hídricos; e organizações não-governamentais). O número de representantes do Poder Executivo Federal não pode exceder à metade mais um do total de membros.
As deliberações do CNRH se dão através de Resoluções e Moções, tendo sido aprovadas desde sua instalação até junho de 2006, 61 Resoluções. O CNRH possui dez Câmaras Técnicas que se reúnem regularmente e tem como objetivo subsidiar os conselheiros nas decisões em plenário. O CNRH tem desempenhado um importante papel no estabelecimento de diretrizes complementares para a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e de seus instrumentos de gestão, tendo aprovado as resoluções no 17 e no 22 que tratam dos Planos de Recursos Hídricos.
4.1.2 - A Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente
A Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente foi criada em 1995 e tem como atribuição propor a formulação da Política Nacional dos Recursos Hídricos, bem como acompanhar e monitorar sua implementação. Os Decretos nº 4.755/03 e nº 5.776/06 redefiniram as competências da SRH/MMA, relacionadas a seguir:
- monitorar o funcionamento do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos;
- promover a integração da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental;
- coordenar a elaboração e auxiliar no acompanhamento da implementação do Plano Nacional de Recursos Hídricos;
- promover a cooperação técnica e científica relacionada com a Política Nacional de Recursos Hídricos;
- promover, em articulação com órgãos e entidades estaduais, federais e internacionais, os estudos técnicos relacionados aos recursos hídricos e propor o encaminhamento de soluções; e
- coordenar, em sua esfera de competência, a elaboração de planos, programas e projetos nacionais, referentes a águas subterrâneas, e monitorar o desenvolvimento de suas ações, dentro do principio da gestão integrada dos recursos hídricos.
A SRH/MMA também exerce a função de Secretaria Executiva do CNRH e presta apoio técnico, administrativo e financeiro ao Conselho.
4.1.3 - A Agência Nacional de Águas
A Agência Nacional de Águas – ANA, criada pela Lei Federal nº 9.984/00, é uma autarquia sob regime especial com autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente. É responsável pela implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, em sua esfera de atribuições, em articulação com entidades públicas e privadas integrantes do SINGREH.
Em relação ao planejamento de recursos hídricos, uma de suas principais atribuições é participar da elaboração do Plano Nacional de Recursos Hídricos, bem como supervisionar a sua implementação. A Lei Federal nº 9.984/00 sofreu um veto relacionado aos planos de recursos hídricos, especificamente o Plano Nacional. No art. 4º, que estabelece as competências da ANA, foi vetado o inciso III, que trata do Plano Nacional de Recursos Hídricos, descrito a seguir com as respectivas razões do veto.
Art. 4º.
...
III – coordenar a elaboração e supervisionar a implementação do Plano Nacional de Recursos Hídricos e prestar apoio na esfera federal, à elaboração dos planos de recursos hídricos das bacias hidrográficas;
As razões do veto são:
“A tarefa de elaboração do Plano Nacional de Recursos Hídricos é parte integrante da formulação da política do setor e, como tal, inerente à atividade do Ministério do Meio Ambiente, onde está constituído o Núcleo Estratégico. Veja-se que a elaboração do Plano Nacional de Recursos Hídricos, ao constituir tarefa da futura Agência conforme diz o projeto de lei, não somente fere o dispositivo organizacional estabelecido pela Reforma do Aparelho do Estado, como também descaracteriza por completo o princípio de Despartamentalização da “Separação de Controles”, segundo o qual, o setor encarregado do Planejamento não deve ser o mesmo que está ocupado da Implementação, pois eventuais erros ou falhas cometidas na primeira dessas duas fases poderão ser acobertadas na fase de Implementação, prejudicando a eficiência do trabalho e, em conseqüência, o desenvolvimento do Sistema Nacional do Gerenciamento de Recursos Hídricos.” (MMA, 2002, p. 69)
O art. 31 da Lei Federal nº 9.984/00 alterou o art. 35, IX, da Lei Federal nº 9.433/97, remetendo ao Conselho Nacional de Recursos Hídricos a atribuição de aprovar o Plano Nacional de Recursos Hídricos.
4.1.4 - Os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal
Os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal - CERH’s, são as instâncias superiores dos Sistemas Estaduais de Gerenciamento de Recursos Hídricos. São colegiados deliberativos e normativos em matéria de política e gestão das águas de seu domínio, exercendo função análoga ao CNRH em relação à Política Estadual de Recursos Hídricos. Compete aos CERH’s definir normas sobre os critérios de outorga e cobrança pelo uso dos recursos hídricos e demais instrumentos de gestão, bem como a aprovação da instituição de comitês em rios de seu domínio.
Conforme MMA/SRH (2006) há 23 Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos instalados atualmente. A figura 4.2 apresenta as unidades da federação que possuem Conselho Estadual de Recursos Hídricos instalados, ilustrando a predominância de sua composição. PB PE MG MT SP PR SC RS ES RJ CE SE MS AC RO PA RR AM TO AP PI MA RN BA DF AL GO Conselho não instalado
Predomínio do Poder Público
Predomínio de Colegiados e Sociedade Composição Equiparada
Predomínio de Conselhos Profissionais
Predomínio de Usuários Predomínio de Municípios
Fonte: Adaptado do MMA (2006b).
Figura 4.2 – Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos instalados no Brasil.
Em Pernambuco, o Conselho Estadual de Recursos Hídricos teve sua composição alterada recentemente, através da nova Política Estadual de Recursos Hídricos, aprovada em dezembro de 2005. Atualmente o Conselho é paritário entre representantes do Poder Público, usuários e sociedade civil e os novos conselheiros foram empossados na primeira reunião ordinária deste ano, ocorrida em fevereiro de 2006. Na Paraíba também ocorreu alteração semelhante, através da Lei nº 8.042, de 27 de junho de 2006.
4.1.5 - Os comitês de bacia hidrográfica no Brasil
O Comitê de Bacia Hidrográfica – CBH é um órgão colegiado, formado por representantes de governos municipais, estaduais e federal, usuários e sociedade civil organizada. O comitê, conhecido como “parlamento das águas”, é o fórum de discussão e negociação das questões relacionadas ao uso, recuperação e preservação dos recursos hídricos da bacia hidrográfica. O comitê de bacia é um órgão público de Estado que tem atribuições e responsabilidades próprias.
O Conselho Nacional de Recursos Hídricos, estabeleceu normas e diretrizes para formação e funcionamento dos CBH’s, através da Resolução nº 05/00. A Resolução nº 24/02 alterou a proporcionalidade entre os componentes dos comitês, da seguinte forma: 40% de representantes dos usuários, no máximo 40% de representantes dos governos municipais, estaduais e federal e no mínimo 20% de representantes da sociedade civil organizada.
Os CBH’s têm atribuições normativas, deliberativas e consultivas, entre elas a de aprovar e acompanhar a execução do Plano de Recursos Hídricos da Bacia e sugerir as providências necessárias ao cumprimento de suas metas.
4.1.5.1 - Comitês de bacias hidrográficas de rios estaduais
Cada Estado deve fazer a respectiva regulamentação referente aos Comitês de rios de seu domínio. Alguns Estados, a exemplo de São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul já estão em estágio avançado no processo de regulamentação, com diversos Comitês criados.
Os primeiros comitês de bacia hidrográfica de rios estaduais do Brasil, foram criados no Rio Grande do Sul, por iniciativa das comunidades da bacia e com o apoio do governo. Conforme Johnsson & Lopes (2003), destacam-se entre os comitês de bacia pioneiros do Brasil:
- o Comitê de Gerenciamento da Bacia do rio dos Sinos, criado em 1988; - o Comitê de Gerenciamento da Bacia do rio Gravataí, criado em 1989.
“... o Rio Grande do Sul pode, com certeza, afirmar que foi o berço dos comitês de bacias hidrográficas no Brasil. .... Foi nas bacias dos rios Sinos e Gravataí onde a sociedade pode entrar pela porta da frente, sentar-se à mesa e dizer o que queria em termos de gestão.” (WWF-Brasil; FÓRUM NACIONAL DE COMITÊS DE BACIAS HIDROGRÁFICAS, 2005, p.13)
No estado de São Paulo, o primeiro Comitê, instituído em 1993, em conformidade com a Lei Estadual nº 7.663/91, foi o Comitê das Bacias Hidrográficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí – CBH PCJ. A partir daí foram criados 20 comitês no Estado de São Paulo no período entre 1993 e 1997. (ANA, 2002)
A criação do Comitê das Bacias Hidrográficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí de jurisdição federal, em 2002, inclui quatro municípios situados em Minas Gerais, criando uma sobreposição de organismos de gerenciamento de recursos hídricos das bacias PCJ. (JOHNSSON e LOPES, 2003). Na prática, houve uma integração do comitê paulista (CBH-PCJ) e do comitê federal (PCJ Federal), com um ajuste na composição dos membros do atual comitê.
Atualmente os comitês de bacia de rios de domínio do Estado de São Paulo deliberam sobre a aplicação de recursos do Fundo Estadual de Recursos Hídricos.
4.1.5.2 - Comitês de bacias hidrográficas de rios federais
Em 1996 foi criado o primeiro comitê de bacias sob jurisdição federal, o Comitê para a Integração da Bacia Hidrográfica do rio Paraíba do Sul – CEIVAP, através do Decreto Federal no 1.842, em substituição ao Comitê Executivo de Estudos Integrados do Vale do Paraíba do Sul – CEEIVAP, criado em 1978. Houve a adequação na composição do CEIVAP, uma vez que o comitê formado inicialmente envolvia apenas o poder público, e o novo comitê possui representantes dos usuários e sociedade civil organizada.
Além do CEIVAP, os comitês de bacias hidrográficas de rios de domínio da União, formalmente instalados por decreto presidencial até a data da elaboração deste trabalho são: Comitê das Sub-Bacias Hidrográficas dos Rios Pombas e Muriaé (CEHIPOM); Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco (CBHSF); Comitê das Bacias Hidrográficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí (PCJ Federal); Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Paranaíba (CBH-Paranaíba); Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Doce (CBH-Doce); Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Verde Grande (CBH-Verde Grande) e Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Piranhas-Açu (CBH–Piranhas-Açu). Os comitês CEHIPOM, CBH- Paranaíba e CBH–Piranhas-Açu encontram-se em estágio inicial de implantação.
A tabela 4.1 relaciona os comitês de bacias de rios federais instalados e a figura 4.3 ilustra a localização dos referidos comitês, bem como de comitês de bacias de rios de domínio dos Estados já instalados. O CEIVAP, CBHSF, PCJ possuem seus planos de
bacias elaborados, que contaram com a participação e/ou acompanhamento dos respectivos comitês. O Plano de Recursos Hídricos da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul foi aprovado pelo CEIVAP através da Deliberação CEIVAP Nº 16/2002 e o Plano de Recursos Hídricos da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco foi aprovado pelo CBHSF através da Deliberação CBHSF Nº 07/2004. O Plano das Bacias Hidrográficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí – 2004-2007 foi aprovado pelo CBH-PCJ e PCJ Federal, através da Deliberação Conjunta dos Comitês PCJ Nº 28/05.
O plano da bacia do rio Verde Grande foi elaborado anteriormente à instalação do CBH-Verde Grande, portanto sem a participação do mesmo. O CBH-Doce encontra- se atualmente em processo de elaboração do seu plano de bacia, cujo Termo de Referência foi aprovado através da Deliberação CBH-Doce Nº 18, de 27/12/05, e tendo sido instituída Câmara Técnica - Deliberação CBH-Doce Nº 17, de 13/12/05 - para análise e acompanhamento da elaboração do plano de bacia. O CBH-Paranaíba e o CEHIPOM ainda não iniciaram a elaboração de seus planos de bacias.
Tabela 4.1 – Comitês de bacias de rios federais instalados no Brasil Comitê Estados inseridos na bacia Data do Decreto Federal(*) Nº de membros
Plano de bacia hidrográfica
CEIVAP MG, SP e RJ 22/03/96(**) 60 Concluído em 2002. (**)
CEHIPOM MG e RJ 05/06/01 50 Não iniciado.
CBHSF MG, GO, BA,
SE, AL, PE, DF 05/06/01 60 Concluído em 2004.
(**) PCJ Federal MG e SP 20/05/02 50 Concluído em 2003. (**) CBH – Paranaíba GO, MG, MS e DF 16/07/02 - Não iniciado. CBH – Doce MG e ES 20/12/02 55 Em elaboração.(**) CBH–Verde Grande MG e BA 03/12/03 34 Concluído em 2000. CBH – Piranhas- Açu PB e RN 29/11/2006 - -
Nota: Dados obtidos (*) no site do CNRH (www.cnrh-srh.gov.br); (**) no site dos respectivos comitês de bacia.
Conforme dados do Plano Nacional de Recursos Hídricos (MMA, 2006b), já foram criados mais de cem comitês de bacias de rios de domínio dos Estados.
A atuação do comitê de bacia também é fator importante na implementação dos planos de bacia hidrográfica. Hubert et al. (2002), ao tratar dos novos instrumentos de planejamento do sistema francês, alertam que o alcance desses documentos dependerá da pressão que os cidadãos e suas associações farão sobre a administração.
Fonte: CORDEIRO NETTO (2005).
Figura 4.3 - Comitês de bacia hidrográfica no Brasil.
4.1.6 - - As Agências de Água
As Agências de Águas, também denominadas de Agências de Bacia, devem atuar como braço executivo do respectivo Comitê de Bacia Hidrográfica. As Agências devem dar suporte técnico, administrativo e financeiro aos comitês de bacia e sua criação está condicionada à sua viabilidade financeira, especialmente através das receitas advindas da implantação da cobrança pelo uso da água na bacia.
A denominação Agência de Bacia Hidrográfica foi adotada pela Lei paulista nº 7.663/91, e repetida no Projeto de Lei nº 2.249/91, inspirada nas Agências Financeiras de Bacia, criadas pela Lei francesa nº 64-1245, de 1964 (Art. 14). Posteriormente, por ato do Ministro do Meio Ambiente, as agências francesas, que não eram efetivamente financeiras, passaram a denominar-se Agências de Água, seguida da referência à bacia sob sua jurisdição. Este fato resultou na alteração da denominação na Lei nº 9.433/97 e as Agências de Bacias Hidrográficas, anteriormente propostas, passaram a denominar-se Agências de Água. No Projeto de Lei nº 1.616/99, referente à organização administrativa do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, está
prevista a volta da denominação para Agência de Bacia Hidrográfica. (POMPEU, 2004).
Entre as competências da Agência de Água está a elaboração do Plano de Recursos Hídricos da Bacia para apreciação do respectivo Comitê de Bacia Hidrográfica.
A figura jurídica das Agências de Água em rios de domínio da União deverá ser estabelecida por uma Lei específica. A criação das Agências de Água é autorizada pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos, ou pelos respectivos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos, mediante solicitação de um ou mais Comitê de Bacia Hidrográfica. A área de atuação das Agências de Água, em rios de domínio federal, deverá ser a bacia hidrográfica do Comitê solicitante. Essa área de atuação poderá se estender a mais de uma bacia hidrográfica, se os Comitês dessas bacias assim desejarem. Cada Estado brasileiro poderá estabelecer, segundo as especificidades locais, a figura jurídica que melhor provier, para a Agência de Água (ou de Bacia). O Estado de São Paulo, por exemplo, criou através da Lei nº 10.020/98, a figura de Agências de Bacia como Fundação de Direito Privado. (MMA, 2006g).
A instalação das Agências de Águas ainda está incipiente no Brasil. Em decorrência das dificuldades práticas relativas às indefinições da figura jurídica da Agência de Água e de problemas advindos do contingenciamento dos recursos arrecadados com a cobrança pelo uso da água, na bacia hidrográfica do Rio Paraíba do Sul, foi aprovada a Lei Federal nº 10.881/04 - dispõe sobre os contratos de gestão entre a ANA e as entidades delegatárias das funções de Agências de Água relativas à gestão de recursos hídricos de domínio da União.
A referida lei possibilitou a delegação de competência das atividades de Agência de Bacia para a Associação Pró-Gestão das Águas do Rio Paraíba – AGEVAP. A criação da AGEVAP foi aprovada no plenário do comitê através da Deliberação CEIVAP nº 12, de 20/06/2002. A Resolução nº 12 do CNRH, de 20 de junho de 2002.
A bacia hidrográfica do rio Piracicaba-Capivari-Jundiaí também possui sua Agência de Bacia. A Resolução nº 53/05 do CNRH, delega competência ao Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí – PCJ para desempenhar as funções inerentes à Agência de Água.
4.1.7 - Organizações Civis de Recursos Hídricos
Para integrar o SINGREH, as organizações civis de recursos hídricos devem ser legalmente constituídas e, conforme a Lei nº 9.433/97, são:
I - consórcios e associações intermunicipais de bacias hidrográficas;
II - associações regionais, locais ou setoriais de usuários de recursos hídricos;
III - organizações técnicas e de ensino e pesquisa com interesse na área de recursos hídricos;
IV - organizações não-governamentais com objetivos de defesa de interesses difusos e coletivos da sociedade;
V - outras organizações reconhecidas pelo Conselho Nacional ou pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos.