CAPÍTULO 2: CONTROLE DOS RISCOS DOS AGROTÓXICOS
2.3. Princípios indispensáveis à formação de um direito de
2.3.4. O princípio do poluidor-pagador
Além do princípio da prevenção e da precaução, convém ainda mencionar que o princípio do poluidor-pagador também se aplica aos pesticidas, conforme se verificará a seguir.
Deve-se inicialmente lembrar que o uso dos bens ambientais dá origem ao que os economistas chamam de externalidades, sejam elas positivas ou negativas. Nesse sentido, Sadeleer traz alguns exemplos. Segundo o autor, agricultores que vivem perto de uma floresta bem mantida se beneficiam da redução da erosão e de poços que não secam. Dessa maneira, os agricultores podem desfrutar de externalidades positivas. Por outro lado, as externalidades negativas surgem quando a produção ou o consumo de bens ou serviços causam danos aos bens ambientais sem que o dano seja refletido em seu preço. Por exemplo, quando ocorre o uso excessivo de fertilizantes e de pesticidas, uso este que causa a poluição dos recursos hídricos306.
É diante das externalidades negativas que o princípio do poluidor-pagador vem atuar. Assim, esse princípio requer que o poluidor se responsabilize pelos custos externos que emergem de seu produto ou atividade poluidora. Nos ensinamentos de Vaz, o princípio do poluidor- pagador dirige-se para a redistribuição dos custos da degradação ambiental e internalização das externalidades ambientais negativas, impondo ao sujeito econômico os custos da deterioração do meio ambiente e das medidas preventivas de sua ocorrência307.
306
SADELEER, Nicolas. Environmental principles. From political slogans to Legal rules. Oxford;New York: Oxford University Press, 2008. p. 23. 307
VAZ, Paulo Afonso Brum. O direito ambiental e os agrotóxicos: responsabilidade civil, penal e administrativa. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006. p. 99.
Ao examinar o princípio em questão, Montero alerta que o princípio do poluidor pagador não é um pedágio que permite poluir a quem pode pagar. Segundo o autor, ao contrário disso, o “princípio pretende reduzir a poluição a níveis sustentáveis, da maneira mais eficiente possível”308
. Assim, o princípio em tela tem uma vocação “inicialmente preventiva e não punitiva ou repressiva, uma vez que transmite a ideia de que o dano ambiental é economicamente prejudicial ao poluidor, sendo a preservação e a convervação do ambiente mais barata que a degradação”309
.
No Brasil, foi a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, Lei n. 6.938, publicada em 1981, que inicialmente consagrou o referido princípio em seu artigo 4º, VII, ao estabelecer a “imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados, e ao usuário, de contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos” 310.
A Declaração das Nações Unidas sobre o Ambiente de 1992, incorporada pelo ordenamento jurídico brasileiro, por sua vez, também agasalhou o referido princípio ao estabelecer que:
PRINCÍPIO 16 - Tendo em vista que o poluidor deve, em princípio, arcar com o custo decorrente da poluição, as autoridades nacionais devem procurar promover a internalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos, levando na devida conta o interesse público, sem
308
MONTERO, Carlos Eduardo Peralta. Extrafiscalidade e meio ambiente: O
tributo como instrumento de proteção ambiental. Reflexões sobre a tributação ambiental no Brasil e na Costa Rica. Tese de doutorado.
Universidade do Estado do Rio de Janeiro,2011. p. 144.
309
MONTERO, Carlos Eduardo Peralta. Op. cit. p. 144.
310
BRASIL. Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Presidência da República, Subchefia para
assuntos jurídicos. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm>. Acesso em: 14 de mar. 2013.
distorcer o comércio e os investimentos internacionais311.
Ao examinar o conteúdo do princípio em exame, Sadeleer ensina que este envolve a intervenção da autoridade pública, existindo duas formas para assegurar que os preços reflitam o custo verdadeiro da produção e do consumo: a tributação que corresponde ao valor estimado do dano ambiental e os padrões de regulação que proibem ou limitam um dano associado com uma atividade econômica312.
Com relação à tributação ambiental, é geralmente reconhecido que o princípio do poluidor-pagador implica no estabelecimento de um sistema de encargos através dos quais os poluidores auxiliam no financiamento de políticas públicas para proteger o ambiente313. No que se refere a quem deve ser considerado o poluidor, Sadeleer ensina que o produtor do produto poluidor é o indivíduo que está em melhores condições de arcar com as despesas de controle e de prevenção da poluição. O autor exemplifica:
não é aquele que dirige quem deve ser responsável pelas despesas decorrente da poluição, mas o fabricante do veículo automotor, na medida em que ele é a única parte capaz de controlar a tecnologia que pode tornar possível a redução de gás carbônico, de óxido de nitrogênio e de dióxido de nitrogênio314.
311
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Declaração das Nações Unidas sobre meio ambiente e desenvolvimento. Ministério do Meio
Ambiente, 1992. Disponível em:
<http://www.mma.gov.br/port/sdi/ea/documentos/convs/decl_rio92.pdf>. Acesso em: 15 de maio de 2011.
312
SADELEER, Nicolas. Environmental principles. From political slogans to Legal rules. Oxford;New York: Oxford University Press, 2008. p. 21. 313
SADELEER, Nicolas. Op. cit. p. 44. 314
SADELEER, Nicolas. Op. cit. p. 45. Tradução da autora: “it is not the driver but the manufacturer of the motor vehicle who should pay a charge, tot he extetent that the later is the only party able to control the technology that would make possible reductions of CO2 and NOX emissions to air”.
Aragão, da mesma forma, argumenta que o poluidor-que- deve-pagar é aquele que tem poder de controle sobre as condições que levam à ocorrência da poluição, podendo, portanto, preveni-las ou tomar precauções para evitar que ocorram315.
No mais, deve-se lembrar de que, na lógica inversa do princípio do poluidor-pagador, no Brasil, o Governo Federal concede redução de 60% da alíquota da cobrança do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) a todos os agrotóxicos, através do Convênio ICMS 100/97316. A última prorrogação do referido Convênio estendeu o benefício até 31 de julho de 2013317.
Além disso, o Decreto nº 7.660, de 23 de dezembro de 2011, isenta completamente da cobrança de Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) os agrotóxicos318. O anexo do referido Decreto aprova a Tabela de Incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados e não determina nem um tipo de taxa sobre o IPI desses produtos319.
O Decreto 5.630/053, por sua vez, isenta da cobrança de Programa de Integração Social/ Programa de Formação do Patrimônio do Servidor (PIS/PASEP) e de Contribuição para o Financiamento da
315
ARAGÃO, Alexandra. O princípio do poluidor-pagador: pedra angular da política comunitária do ambiente. Coimbra: Coimbra editora, 1997. p. 136. 316
BRASIL. Convênio ICMS 100/97. Reduz a base de cálculo do ICMS nas saídas dos insumos agropecuários que especifica, e dá outras providências.
Disponível em:
<http://www.fazenda.gov.br/confaz/confaz/convenios/icms/1997/cv100_97.htm >. Acesso em: 4 de jan. 2012.
317
BRASIL. Convênio ICMS 101/2012. Prorroga disposições de convênios que
concedem benefícios fiscais. Disponível em:
<http://app1.sefaz.mt.gov.br/sistema/legislacao/legislacaotribut.nsf/709f9c981a 9d9f468425671300482be0/efa988a72735f754832567940040bace?OpenDocum ent>. Acesso em: 28 de fevereiro de 2013.
318
BRASIL. Decreto n. 7.660, de 23 de dezembro de 2011. Aprova a Tabela de Incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados - TIPI. Disponível em:
<http://www.receita.fazenda.gov.br/Legislacao/Decretos/2011/dec7660.htm#An exo%20%DAnico>. Acesso em: 6 de jan. 2012.
319
Seguridade Social (COFINS) os “defensivos agropecuários classificados na posição 38.08 da NCM e suas matérias-primas”320.
A respeito do tema, convém destacar que não apenas o Brasil confere esse tipo de benefício à indústria de agrotóxicos. Na Costa Rica, o Estado também concede redução de imposto para esses produtos321.
Esse tipo de benefício concedido ao agrotóxico merece ser revistos à luz do princípio do poluidor-pagador, bem como da prevenção e da precaução. Ao concedê-lo, o Estado brasileiro acaba por incentivar produtos que têm um potencial de lesividade considerável para o meio ambiente e para a saúde humana. Nesse sentido, convém registrar que a Associação Brasileira de Saúde Coletiva (ABRASCO), ao tratar do tema, propôs uma série de ações concretas ao Poder Público, entre elas “a suspensão das insenções de ICMS, PIS/PASEP, CONFINS e IPI, concedidos aos agrotóxicos”322
. Trata-se de acabar com a lógica da socialização dos prejuízos e privatização dos lucros.
A respeito do tema convém destacar que alguns Estados- Membros da União Européia, entre eles Suécia, Dinamarca e Bélgica, diferentemente do Brasil, introduziram tributos sobre os agrotóxicos, a fim de contribuir para a racionalização da utilização do uso desses
320
BRASIL. Decreto 5.630/053, de 22 de dezembro de 2005. Dispõe sobre a redução a zero das alíquotas da Contribuição para o PIS/PASEP e da COFINS incidentes na importação e na comercialização no mercado interno de adubos, fertilizantes, defensivos agropecuários e outros produtos, de que trata o art. 1. da Lei no 10.925, de 23 de julho de 2004. Disponível em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/legislacao/decretos/2005/dec5630.htm>. Acesso em: 6 de fev. 2012.
321
CHAPAGAIN, Raj K. Regulación internacional del uso de pesticidas: la experiencia de Costa Rica. International regulations of the use of pesticides: The Costarican experience. Rev. costarric. salud pública. vol.20 no.2 San José jul./dic. 2011.p.129.
322
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE SAÚDE COLETIVA. Dossiê ABRASCO – Um alerta sobre os impactos dos agrotóxicos na saúde. Parte 2 – Agrotóxicos, saúde, ambiente e sustentabilidade. Rio de Janeiro: JUNHO
DE 2012. Disponível em: <
http://www4.planalto.gov.br/consea/noticias/imagens-1/mesa-de-controversias- sobre-agrotoxicos/dossie-abrasco-parte-2/view>. Acesso em: 17 jan. 2013. p. 59.
produtos323. Deve-se destacar, entretanto, que o sistema belga inicial isentava todas as utilizações agrícolas do pagamento de imposto324, passando, portanto, por uma transformação a fim de operacionalizar o princípio do poluidor-pagador.
A instituição de tributos é defendida por Vaz, que, ao examinar o princípio do poluidor-pagador, faz as seguintes considerações:
Observada a perspectiva eminentemente preventiva do princípio em exame, a total adequação da criação de tarifas, preços públicos, taxas e contribuições de domínio econômico que tenham suas receitas vinculadas a objetivos de proteção do meio ambiente, seja para subsidiar políticas de educação ambiental e para custear campanhas de conscientização, seja para o incremento de medidas fiscalizatórias e punitivas, seja para a constituição de fundos de reparação de recursos naturais degradados etc325.
No que se refere ao tributo instituído na Suécia sobre agrotóxico, este consiste em um montante fixo por quilograma de ingrediente ativo, independentemente do tipo do produto fitofarmacêutico326, e foi introduzido em 1984. O objetivo principal do
323
COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comitê Econômico e Social. Para uma estratégia temática da utilização sustentável dos Pesticidas. Bruxelas, 1.7.2002. COM (2002) 349 final. Disponível em: <http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/site/pt/com/2002/com2002_0349pt01.pdf>. Acesso em: 10 de Maio de 2011.p. 24.
324
COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. Op.cit. p. 24. 325
VAZ, Paulo Afonso Brum. O direito ambiental e os agrotóxicos: responsabilidade civil, penal e administrativa. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006. p. 100.
326
tributo em questão é reduzir o uso de químicos no meio ambiente. Outras razões principais para a sua introdução foram o financiamento de pesquisas e o desenvolvimento sobre como reduzir o uso de pesticidas, bem como o desenvolvimento de práticas ambientalmente mais benignas. Assim como na Dinamarca, na Suécia, o tributo é de responsabilidade da indústria e dos importadores de pesticidas327.
Na Dinamarca, foram estabelecidas taxas fixas para todos os insecticidas (37% do preço de retalho), fungicidas, herbicidas e reguladores de crescimento (25%) e agentes microbiológicos (3%)328. Nesse país, o tributo sobre os pesticidas foi introduzido em 1986. Os objetivos dessa introdução eram reforçar os procedimentos de aprovação, financiar as pesquisas relacionadas, introduzir certificados para utilizadores de pesticidas e, é claro, reduzir o consumo, bem como mudar para tipos de pesticidas mais favoráveis ambientalmente. Quando o tributo foi introduzido, em 1986, a percentagem era de 3% sobre o preço de atacado para todos os pesticidas. O tributo não foi diferenciado entre os pesticidas de acordo com a sua toxicidade, por conta das dificuldades de se calcular essa toxicidade. A receita do tributo introdutório foi utilizada para financiar as atividades do Plano de Ação Nacional de Pesticidas da Dinamarca, criado com o objetivo de reduzir o consumo de agrotóxicos em 25% até 1990 e mais 25% até 1997.
Nesse mesmo país, em 1996, a taxa do imposto aumentou significativamente, sendo que diferentes taxas foram usadas para diferentes tipos de pesticidas. Inseticidas passaram a ser taxados com mais intensidade do que fungicidas, herbicidas, reguladores de crescimento e outros tipos de pesticidas. A razão para uma taxa mais alta reflete meramente o fato de que eles são relativamente mais baratos, portanto, estabelece-se uma taxa mais alta para se ter efeito. Na média, os pesticidas passaram a ser taxados em 15% do preço de varejo329.
Com relação especificamente à Dinamarca e à Suécia, já foi comprovado que o tributo, apesar de não ser o responsável por toda a
327
SJÖBERG, Peter. Taxation of pesticides and fertilizers. Master’s Thesis. Lulea Univesrity of Techonology. Suécia, 2005. p. 21.
328
COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. Op. cit.p. 24. 329
SJÖBERG, Peter. Taxation of pesticides and fertilizers. Master’s Thesis. Lulea Univesrity of Techonology. Suécia, 2005. p. 16.
redução do consumo dos pesticidas, parece produzir algum efeito.330 De fato, a experiência desses dois casos reais de aplicação de tributos na prática parece indicar que tais instrumentos possuem algum efeito, embora menor do que se previa originariamente331.
Deve-se registrar que o consumo de pesticidas tem diminuído desde a introdução do imposto sobre os pesticidas em 1984, tanto na Suécia quanto na Dinamarca. Registre-se que se constatou que não apenas as forças do mercado devem ser consideradas quando se analisa mudanças no consumo de pesticidas na Suécia e na Dinamarca. Importante constatação diz respeito ao fato de que as receitas oriundas do tributo e como elas são usadas exercem provavelmente um papel na demanda por pesticidas. Durante o período de 1984 a 1994, as receitas foram destinadas para o programa de ação dos pesticidas na Suécia. No entanto, a partir de 1995, desvinculou-se as receitas do programa em questão, sendo verificado nesse ano que o consumo de pesticidas começou a aumentar332.
Concluindo a sua pesquisa de mestrado, Sjöber destaca que mesmo que os tributos em ambos os países não tenham sido responsáveis por toda a redução no consumo de pesticida parecem ter tido algum efeito tanto na Suécia quanto na Dinamarca. Sjöberg argumenta que é difícil descobrir os efeitos precisos desses tributos, uma vez que as mudanças no consumo parecem estar ligadas muito mais a um pacote de políticas. Essa inclui, além dos impostos, reinvestimentos das receitas desses impostos no setor da agricultura para educação e na criação de um alerta com relação aos efeitos ambientais333.
A respeito da tributação sobre os agrotóxicos, a Rede Alemã de Ação contra Pesticidas (Pesticide Action Network Germany) elaborou um documento, no ano de 2005, intitulado “Rumo a Redução do Uso
330
SJÖBERG, Peter. Op. cit. p. 29. 331
COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comitê Econômico e Social. Para uma estratégia temática da utilização sustentável dos Pesticidas. Bruxelas, 1.7.2002. COM (2002) 349 final. Disponível em: <http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/site/pt/com/2002/com2002_0349pt01.pdf>. Acesso em: 10 de Maio de 2011.p. 37.
332
SJÖBERG, Peter. Op. cit. p. 29. 333
dos Pesticidas na Alemanha” (Towards Pesticide Use Reduction in
Germany). Nele, analisando os impostos sobre os pesticidas, faz-se
registro ao fato de que atualmente, para muitos agricultores, é mais lucrativo utilizar produtos químicos em detrimento de métodos menos agressivos ao ambiente e à saúde, como a rotação de culturas, por exemplo. A instituição de impostos sobre os pesticidas pode fazer com que o uso desses produtos sofra decréscimo, sendo que a destinação do valor arrecadado deve ser gasto em programas de redução e em pesquisa em alternativas não químicas334. Verifica-se, pois que o tributo pode desincentivar o uso de tais produtos.
Wargo, ao examinar o tema, no contexto dos Estados Unidos, assinala que:
Outra política importante a ser empregada no gerenciamento dos pesticidas é a tributação baseada nos riscos. Impostos poderiam ser cobrados com base nos riscos relativos entre os pesticidas, que internalizariam os custos dos danos que estão associados aos pesticidas. Os preços, influenciados pela tributação baseada nos riscos, comunicariam os riscos para o consumidor335.
Essa ideia de comunicação dos riscos está também conectada com a questão da educação ambiental. Nesse sentido, deve-se lembrar dos ensinamentos de Aydos, para quem a tributação ambiental é um instrumento que visa à educação ambiental. Segundo a autora:
334
PESTICIDE ACTION NETWORK GERMANY. PESTICIDE ACTION NETWORK EUROPE. Towards Pesticides Use Reduction in Germany. Germany: PAN GERMANY, 2005. p. 56.
335
WARGO, John. Our Children’s Toxic Legacy. How Science and Law fail to protect us from pesticides? Second Edition. New Haven: Yale University Press, 1998. p. 279. Tradução da autora: “Another important policy yet to be employed in pesticide management is hazard-based taxation. Taxes could be levied based upon the relative risks among pesticides, wich would internalize the costs of damages believed associated with pesticides. Preices, influenced by hazard-based taxation, would communicate risks to the consumer”.
Uma correta utilização da tributação ambiental deve visar à educação ambiental. O legislador precisa perceber que a aplicação do princípio do poluidor-pagador no campo do direito tributário não deve estar voltada à reparação dos danos, mas visa especialmente à prevenção. O tributo ambiental tem por finalidade imedita a indução de comportamentos ecologicamente comprometidos pelos agentes econômicos e como finalidade mediata a educação ambiental voltada para a conscientização dos produtores e consumidores, alterando os padrões atuais de consumo e rompendo com a lógica da irresponsabilidade organizada336.
Além da função educativa do princípio do poluidor- pagador, outro aspecto que merece destaque relativo ao princípio em estudo refere-se ao fato de ser este princípio também um dos fundamentadores da inversão do ônus da prova em matéria ambiental. Nesse sentido, deve-se lembrar dos ensinamentos de Steigleder, para quem o referido princípio justifica a inversão do ônus da prova tanto na fase investigatória do inquérito civil quanto na fase judicial, uma vez já ajuizada a ação civil pública337. Essa inversão decorre, pois, do princípio do poluidor-pagador que faz com que aquele que utiliza ou lesa o meio ambiente – em uma medida que gere relevância jurídica - deva ser onerado com o encargo de provar a adequação de seu empreendimento338.
Realizadas essas considerações acerca do princípio do
336
AYDOS, Elena de Lemos Pinto. Tributação ambiental no Brasil: Fundamentos e Perspectivas. Dissertação (Mestrado em Direito). Faculdade de Direito, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2010. p. 197 337
STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental: as dimensões do dano ambiental no direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. p. 191.
338
SARAIVA NETO, Pery. A prova na jurisdição ambiental. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010. p.126.
poluidor-pagador, passa-se no próximo item para o estudo do princípio da participação.