Objetivos, hipóteses, e estrutura do trabalho

O trabalho infantil pode ser compreendido como a resultante de múltiplos fatores causais, podendo a sua incidência (ou seja, a proporção de crianças e adolescentes em trabalho precoce ou perigoso) em determinado país ser interpretada como a resultante de um contexto socioeconômico mais amplo no qual interagem a lógica de mercado, o conjunto das famílias e o Estado.

O mercado é a esfera onde se concretiza a demanda por força de trabalho infantil, que varia conforme as características do padrão de acumulação capitalista vigente em cada momento histórico. No conjunto das famílias são processadas as decisões relativas ao momento de ingresso de seus membros no mundo do trabalho, inclusive crianças e adolescentes, sendo tais decisões determinadas, principalmente, pelas condições objetivas de reprodução de cada uma delas.

Por sua vez, o Estado é a esfera na qual, uma vez reconhecido o trabalho infantil como problema público, se desencadeia um amplo repertório de processos decisórios voltados à definição e aplicação de regras legais a respeito, e a partir do qual são executadas ações tanto no campo das políticas econômicas e sociais mais abrangentes quanto por meio de programas especificamente voltados ao enfrentamento da questão.

Evidentemente, as três esferas não são dissociadas uma da outra.

A respeito, um primeiro aspecto a ser destacado é que, no que tange ao trabalho infantil, as esferas “mercado” e “família” são em ampla medida sobrepostas. Em todos os países, e sobretudo no meio rural, o ingresso de crianças e adolescentes no mundo do trabalho ocorre, em muitos casos, para o próprio auxílio ao trabalho dos pais ou, em outros termos, na chamada “produção para o próprio consumo”, sendo inclusive realizado de forma não remunerada.

Além disso, deve ser considerado que, se por um lado, as mudanças na estrutura produtiva (composição setorial do produto, demanda por mão de obra etc.) são fortemente determinadas ou influenciadas por processos que se dão sobretudo na esfera do mercado, por outro, essas mudanças não afetam da mesma forma e com a mesma intensidade todo o conjunto de famílias, de maneira que o comportamento destas é diferencialmente influenciado por aquelas mudanças.

Se esta formulação básica a respeito das “esferas” mercado e família é razoável, a tendência de aumento ou de redução do trabalho infantil ao longo do tempo não pode ser exclusivamente creditada às ações do Estado que direta ou indiretamente o afetam. É preciso buscar compreender quais outros fatores estão associados à sua maior ou menor ocorrência.

Esta constitui uma preocupação que perpassa todo o nosso trabalho, e da qual nos ocuparemos nos capítulos 2, 3, e parte do capítulo 4. Buscaremos identificar se, e

em que medida, alguns fatores relacionados à produção e renda, demografia e urbanização, e à dinâmica do mercado de trabalho estão associados à evolução e à incidência do trabalho infantil no período recente, e se há indicadores que nos permitam observar significativa correlação entre estes fatores e as distintas taxas de atividade econômica observadas em âmbito internacional e nacional.

No que diz respeito ao Estado, aceitemos ou não a ideia da sua “autonomia” (o que, para os propósitos de nossa pesquisa é irrelevante), não há como negar que em alguma medida ele (o Estado) reflete tanto interesses em jogo presentes no mercado quanto sistemas de valores que informam a família como uma das instituições básicas da sociedade moderna.

Além disso, em ampla medida o Estado influencia “comportamentos” tanto no mercado (por exemplo, definindo e aplicando sanções mais ou menos severas para quem contrate o trabalho infantil) quanto na família (por exemplo, ao ofertar ou não alternativas que subsidiem o adiamento do ingresso no mercado de trabalho).

Mas, muito embora se relacione com as “esferas” do mercado e da família, a do Estado possui características que a diferenciam de forma bastante clara em relação às outras duas quanto ao enfrentamento do problema público do trabalho infantil. A respeito, e de maneira bastante esquemática, no Estado democrático de direito de uma forma geral, e particularmente em uma federação com as características do Brasil, marcada por tantas assimetrias, a “esfera” Estado pode ser compreendida como um conjunto de normas legais e de políticas públicas que são orientadas conforme os seguintes requisitos:

i) atuação tanto no âmbito das relações trabalhistas quanto no da garantia dos direitos sociais em geral e dos especificamente voltados às crianças e aos adolescentes, ancorados inclusive em tratados internacionais;

ii) promoção da redistribuição progressiva dos recursos públicos, por meio da intervenção nos planos econômico e social de forma a alocar e reorientar o emprego de parcela expressiva destes recursos na promoção de maior equidade de oportunidades entre os cidadãos que vivem em seu território; iii) maximização das funções de eficácia (ou seja, atingir o melhor resultado

possível frente às metas de atendimento ou cobertura estabelecidas) e de efetividade (ou seja, atingir o melhor resultado possível em termos dos

objetivos sociais propostos) na provisão de serviços e no desenvolvimento de políticas e programas, conforme os termos definidos para a alocação de esforços voltados a finalidades específicas publicamente declaradas em leis, peças orçamentárias e demais documentos normativos e regulatórios;

iv) prevalência do princípio da “pluralidade de centros de poder soberanos coordenados entre eles” (LEVI, 1993), sendo para isso fundamental que em cada área de atuação na qual se estabeleça compartilhamento de responsabilidades sejam criados e aperfeiçoados mecanismos para a desejada cooperação entre os entes federativos, de forma a se buscar que os insumos (principalmente os provenientes da União) sejam adequadamente alocados, por um lado, para a consecução de objetivos e metas aos quais especificamente se destinam, contribuindo para que os entes subnacionais possam desempenhar efetivamente as atribuições que legalmente lhes cabem ou que voluntariamente assumam, independentemente do maior ou menor volume de recursos próprios de que disponham e, ao mesmo tempo, para que seja promovida a redução das desigualdades horizontais (ou seja, entre as unidades federadas) existentes quanto à capacidade de gestão e execução de ações.

Quanto a este último item (cooperação federativa vertical orientada para cumprimento de competências e redução das desigualdades entre os entes) não é demais registrar que não é mera expressão de um ideal redistributivo. A própria Constituição de 1988 inclui entre os quatro “objetivos fundamentais” da República Federativa do Brasil o de “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais” (BRASIL, 1988, artigo 3º, inciso III).

O esquema 1 apresenta graficamente uma síntese ilustrativa a respeito desta formulação do trabalho infantil como resultante da interação entre a lógica de mercado, decisões familiares e atuação do Estado.

Ao que parece, o PETI parece cumprir os dois primeiros requisitos acima alinhavados. Ainda que possam haver limites e dificuldades a respeito, ele pode sem dúvida ser visto como um Programa que: i) atua na busca de garantia de direitos sociais de crianças e adolescentes; ii) emprega parcela dos recursos públicos do país com o objetivo de promover maior equidade de oportunidades entre os

cidadãos que vivem no território nacional, beneficiando diretamente crianças e suas famílias.

Esquema 1

O trabalho infantil e as esferas do mercado, da família e do Estado

Elaboração própria.

Mas, e em relação aos outros dois requisitos aqui propostos? Será possível afirmar que o Programa vem correspondendo adequadamente ao que se poderia esperar em termos de maximização das funções de eficácia e efetividade? E quanto à cooperação vertical, será que o PETI pode ser considerado um Programa que vem viabilizando o adequado cumprimento das competências entre os três níveis de governo e contribuindo para a redução das desigualdades entre os entes subnacionais?

proporção de crianças e adolescentes em trabalho precoce ou perigoso

(resultado) definição e aplicação de regras legais relativas à regulação do mercado de trabalho e à garantia de direitos sociais cooperação federativa vertical para cumprimento de competências pelos entes subnacionais e redução das desigualdades horizontais promoção de maior equidade de oportunidades (função de redistribuição progressiva) maximização de eficácia e de efetividade na provisão de serviços e na gestão de polí- ticas, programas e ações Mercado:

demanda por força de trabalho (infantil) conforme

padrão de acumulação Famílias: decisão quanto ao momento de ingresso no mundo do trabalho Estado: conjunto de normas legais e políticas públicas

Na seção 1.1 já indicamos a inegável tendência de queda do trabalho infantil no Brasil contemporâneo, e na seção 1.2 fornecemos alguns dados relativos à evolução do PETI desde sua criação em 1996. Assim, do simples confronto entre estas informações e as questões preliminares aqui alinhavadas já emergem, de imediato, os dois principais desafios de pesquisa.

Inicialmente, é necessário perguntar em que medida se pode atribuir ao PETI a tendência de redução do trabalho infantil que se vem verificando desde os anos 90. O fato de os dois processos (implantação e expansão do Programa, e queda do trabalho infantil) ocorrerem simultaneamente não é suficiente para identificarmos relação de causa e efeito entre eles.

Este primeiro desafio – atendimento do PETI versus redução do trabalho infantil – não admite resposta simples e direta. Mesmo uma pesquisa de avaliação de impacto, que envolveria neste caso elevados custos, exigindo de saída a definição de uma amostra de abrangência nacional, enfrentaria o enorme desafio para estabelecer rigorosa relação de causalidade entre o atendimento do Programa e a saída do trabalho infantil.

Mas, conforme discutiremos adiante, o uso de alguns indicadores indiretos pode nos fornecer respostas bastante sólidas a respeito, por meio, por exemplo, do cotejamento entre os números relativos à cobertura do PETI e à variação das taxas de atividade de crianças em cada Estado e município do país, ou pela comparação da evolução do trabalho infantil em municípios atendidos pelo Programa com aqueles aferidos nos que não aderiram, e assim por diante. Conforme será melhor explicado, estes serão alguns caminhos que percorreremos neste estudo.

O segundo desafio, central nesta pesquisa, reside na busca de variáveis explicativas que nos ajudem a entender a adesão (ou não) dos entes subnacionais ao Programa, de forma a compreendermos se as regras e mecanismos de cooperação intergovernamental previstos no PETI são estimulantes para que seja ampliado o combate o trabalho infantil no país.

Para este segundo desafio – relação entre as regras de cooperação previstas e a maior ou menor adesão municipal – será necessário irmos também um pouco além do próprio Programa.

É necessário que busquemos preliminarmente identificar a existência de relações entre a presença e cobertura do Programa nos municípios e a incidência do trabalho infantil nos mesmos. Em seguida outras questões poderão ser investigadas. Poderá a realidade fiscal dos municípios ser considerada variável explicativa da adesão ao PETI?

Muito embora a evolução do trabalho infantil nos municípios não possa ser vista como uma variável que depende exclusivamente da presença e cobertura do Programa, é razoável esperar que em localidades nas quais o Programa esteja presente e com cobertura considerável, o trabalho infantil esteja sendo reduzido. Mas, haverá correlação significativa entre a cobertura do Programa e a própria evolução do trabalho infantil nos municípios? De forma bastante sintética, nossa questão de pesquisa relativa às relações intergovernamentais pode ser definida nos seguintes termos: as regras de cooperação previstas e implantadas no âmbito do PETI estão contribuindo para fazer avançar a redução do trabalho infantil no Brasil no período recente?

Dessa forma, e de maneira bastante sintética, são dois os objetivos dessa pesquisa: i) analisar a evolução do trabalho infantil no Brasil contemporâneo na busca de

identificação dos principais fatores a ela associados;

ii) analisar o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil quanto à cooperação intergovernamental para o enfrentamento da questão.

Em nosso entendimento, a atuação do Estado brasileiro no combate ao trabalho infantil encontra atualmente duas ordens de dificuldades que limitam muito o alcance das ações do PETI em termos de melhores resultados no combate ao trabalho infantil no país.

A primeira é exógena ao Programa. Ela diz respeito à existência de importante lacuna no arcabouço jurídico e normativo da questão no Brasil.

Na análise documental que realizamos no intuito de compreender a distribuição de competências e os mecanismos de cooperação entre os entes da federação a respeito do enfrentamento do trabalho infantil, o que identificamos foi que, apesar

dos importantes avanços jurídicos relativos à proteção dos direitos da criança e do adolescente, e também no campo da política nacional de assistência social, há um verdadeiro vácuo sobre a responsabilização das autoridades a respeito do trabalho infantil. Em outras palavras, nenhuma autoridade eleita está sujeita à obrigação de desenvolver ações nesta área, ainda que a proibição do trabalho infantil seja norma constitucional. Em nosso entendimento, é basicamente essa a razão pela qual a adesão dos municípios ao PETI é voluntária 5.

A segunda ordem de dificuldades é endógena ao Programa, e diz respeito aos seus próprios limites para fazer avançar, no Brasil contemporâneo, o enfrentamento da questão por meio do estímulo à cooperação intergovernamental. É em relação a esta segunda ordem de dificuldades que formulamos a hipótese central deste trabalho.

Pelo que até aqui já foi exposto, ela pode ser apresentada nos seguintes termos: embora tenha representado avanço enquanto estratégia adotada na segunda metade dos anos 90, se consideradas as mudanças que o país vivenciou desde então, o PETI vem progressivamente apresentando importantes limitações para o adequado enfrentamento do trabalho infantil, sendo parte de tais limitações associadas ao desenho pouco atraente do Programa para o estímulo à maior cooperação dos entes subnacionais, seja em termos de novas adesões, seja em termos de expansão da cobertura.

Para que seja possível encontrar as respostas necessárias à confirmação (ou rejeição) desta hipótese central, é preciso proceder por passos e abordar o problema gradativamente.

Para isso, além dessa hipótese central, definimos outras três hipóteses auxiliares de forma a desenvolver a investigação das questões envolvidas sob ângulos distintos,

5. Tal análise incluiu os mais importantes marcos legais, ou seja, a Constituição Federal de 1988, o Estatuto da Criança e do Adolescente, a Lei Orgânica da Assistência Social e a Consolidação das Leis do Trabalho (BRASIL, 1988; 1990; 1993; 1943), os documentos orientadores e regulatórios da política de assistência social, ou seja, a Política Nacional de Assistência Social e a Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social (MINISTÉRIO … – MDS, 2004b; 2005b), e o Plano Nacional de Prevenção e Erradicação do Trabalho Infantil e Proteção do Adolescente Trabalhador (COMISSÃO NACIONAL DE ERRADICAÇÃO DO TRABALHO INFANTIL, 2011). Entretanto, por considerá-lo excessivo à discussão aqui desenvolvida, optamos por não incluir neste trabalho o material analítico a respeito, apenas indicando a principal conclusão a que chegamos.

organizando nosso percurso metodológico em etapas de pesquisa a elas associadas, conforme passamos a apresentar.

A segunda hipótese formulada para esta pesquisa foi a de que, sendo fortemente associada ao nível de desenvolvimento socioeconômico dos países, a ocorrência do trabalho infantil no Brasil permanece mais elevada do que seria razoável esperar frente aos indicadores do país.

Para a confirmação (ou rejeição) desta hipótese o capítulo 2 foi dedicado à comparação de algumas variáveis para um amplo conjunto de países. A análise desenvolvida teve como resultado a rejeição desta segunda hipótese.

Entretanto, mesmo tendo resultado em rejeição desta hipótese (originalmente formulada nos termos acima apresentados), a análise desenvolvida no capítulo 2 permitiu identificarmos, entre as variáveis estudadas, quais estão mais ou menos claramente associadas à ocorrência do trabalho infantil. Isso foi bastante útil para a análise dos fatores associados ao trabalho infantil em âmbito nacional e das diferenças a respeito de sua ocorrência entre Estados e municípios brasileiros, conforme discutido nos capítulos subsequentes.

A terceira hipótese que formulamos, mais estreitamente associada ao PETI, foi a de que a variação em termos da incidência de trabalho infantil ocorrida na década passada nos municípios brasileiros não apresenta correlação elevada com o nível de cobertura do PETI nos mesmos.

Para isso, foi analisada a evolução recente do problema nos Estados e nos municípios brasileiros (capítulos 3 e 4). Buscamos confrontar dados relativos à incidência de trabalho infantil com os de cobertura do PETI e, também, trabalhar com outras variáveis independentes associadas à renda, demografia etc., de forma a confirmarmos (ou rejeitarmos) esta hipótese.

Por fim, a quarta hipótese originalmente formulada foi a de que, ao desconsiderar que a desigualdade brasileira se expressa em termos das distintas realidades socioeconômicas relativas à demanda e aos tipos de trabalho infantil, o PETI pode estar caminhando, caso permaneça em sua atual configuração, para ficar cada vez mais circunscrito aos municípios mais pobres e com menor capacidade fiscal. Em outros termos, esta quarta hipótese é a de que permanece elevado o número de

municípios com maior potencial econômico e fiscal que não aderem ao PETI, muito embora em muitos deles seja considerável a magnitude do trabalho infantil.

Para a verificação desta hipótese foram analisados dados relativos à distribuição do atendimento do Programa no conjunto dos municípios brasileiros. Buscamos verificar se é possível identificar tendência de expansão na sua abrangência quanto ao número de municípios e variações expressivas no número de beneficiários ao longo dos anos ou se, ao contrário, o PETI apresenta um padrão de continuidade ou de poucas mudanças quanto aos municípios abrangidos e à cobertura em cada um deles.

Denominando as quatro hipóteses aqui apresentadas como H1, H2, H3 e H4, o esquema 2 apresenta uma síntese das ideias nelas contidas. Ele busca evidenciar, nos termos originalmente formulados para esta pesquisa, que a hipótese central (H1) tenderia a ser confirmada na medida em que as outras também o fossem. Do contrário, ou seja, caso as demais hipóteses (H2, H3, H4) se mostrassem pouco consistentes ou fossem rejeitadas, a hipótese central também seria. Como mencionado, a segunda hipótese (H2) foi rejeitada. Mas, conforme será visto, H3 e H4 foram plenamente confirmadas pelos dados.

Conforme evidencia este conjunto de hipóteses de pesquisa, nosso percurso metodológico abrange principalmente o confronto de indicadores baseados em dados estatísticos oficiais. Além disso, o estudo de fontes bibliográficas foi fundamental no esforço para melhor situarmos e definirmos o escopo desta pesquisa em dois campos de debate.

O primeiro campo de debate é referente aos estudos sobre o trabalho infantil e o PETI desenvolvidos no Brasil por pesquisadores de diferentes áreas do conhecimento. A produção acadêmica a respeito foi objeto de análise na forma de um amplo balanço bibliográfico a respeito. Entretanto, frente à considerável quantidade de trabalhos e à diversificada gama de aspectos estudados e de enfoques analíticos a respeito, o balanço assumiu amplitude que extrapolou os objetivos específicos de nosso trabalho. Por esse motivo optamos por apresentar os seus resultados como elemento adicional da pesquisa, separado do corpo do texto, na forma do apêndice A (ver p. 323 e seguintes).

Esquema 2

A confirmação consistente da hipótese central (H1) depende

da confirmação consistente das demais hipóteses de trabalho (H2 a H4)

Elaboração própria.

O segundo campo de debate, sobre o qual discorreremos na próxima e última seção deste capítulo introdutório (seção 1.4), é relativo à cooperação intergovernamental no âmbito das políticas sociais no Brasil pós-1988.

Além deste capítulo introdutório e do mencionado apêndice A, o trabalho está organizado em mais quatro capítulos.

No capítulo 2, é desenvolvida uma análise comparativa a respeito da incidência do trabalho infantil em âmbito internacional e de sua evolução. O objetivo central do capítulo é investigar, por meio da comparação internacional, quais os fatores associados à menor ou maior ocorrência do trabalho infantil.

Evolução do trabalho infantil nos municípios mais claramente associada a outros fatores comparativamente à taxa de cobertura do PETI

(H3)