de janeiro de 2004, conheceu-se oficialmente a “Diretiva sobre Serviços no Mercado Interior” 138 que recebeu a denominação de “Diretiva Bolkestein”, por ter

sido apresentada pelo comissário de mercado interno da Comissão Prodi, Frits Bolkestein. Nos dias 25 e 26 de março a referida diretiva foi decretada "prioridade absoluta" pelo Conselho Europeu.

O principal objetivo da “Diretiva Bolkestein” é instaurar a “liberdade de estabelecimento e de circulação dos serviços” de forma que se cumpra o estabelecido no Tratado de Roma (1957), o que até agora não havia sido realizado.

Em tese, haveria duas alternativas possíveis para cumprir o estabelecido no “Tratado de Roma”: harmonizar as legislações no setor de serviços submetidos às leis de concorrência ou desregular e instaurar o princípio do país de origem, conceito idealizado por Jacques Delors (Livro Branco, 1985).

A segunda opção foi a escolhida de forma unânime pelos governos dos países que compõem a União Européia. Se a Diretiva for adotada definitivamente ela representará o fim do princípio da harmonização das legislações sociais. Uma pergunta não quer calar: não é este o único fundamento de uma construção européia verdadeiramente comunitária?

A aprovação significaria, portanto, fazer essas normas concorrerem entre si e permitiria aos empregadores, privilegiar as normas menos restritivas a seus privilégios, favorecendo o progressivo desaparecimento dos serviços públicos.

Durante o ano de 2004, a Diretiva não foi objeto de polêmica, exceto pelo protesto de parcela da sociedade civil organizada, que fazia três críticas principais: a proposta trata do mesmo modo a todos os serviços, sendo de interesse público ou não; a proposta limita a capacidade dos Estados de regulamentar, ou até controlar, as atividades de serviços em seu território; a proposição prevê o principio do país de origem, o que significa que o trabalhador está submetido à legislação do país no qual está estabelecido.

137 _{Para informação mais detalhada sobre o tema ver: http://www.stopbolkestein.org e}

http://www.attacmadrid.org, consultados em 03/04/2006.

138 _{Disponível em http://europa.eu.int/eur-lex/es/com/pdf/2004/com2004_0002es01.pdf. Acesso em}

Entretanto, em janeiro de 2005, durante a campanha do referendo pelo “Tratado da Constituição da União Européia” na França, ela passou a ocupar espaço central no debate público, após o Partido Socialista Francês ter pedido a sua "retirada". Vale recordar, entretanto, que o próprio PS, um mês mais tarde, assinou com seus pares europeus, uma declaração contentando-se em vê-la "modificada". Mas a polêmica já havia ingressado no campo da cidadania e o resultado foi um estrondoso “NÃO” no referendo, como já foi visto no item anterior. Porém, apesar de todos os protestos, a “Diretiva Bolkestein” seguiu o seu rumo (que não exige a consulta popular, como é praxe nas “democracias burguesas”) e foi aprovada, em primeira leitura, pelo Parlamento Europeu dia 16/02/2006139.

O argumento mais utilizado pelos dirigentes da Comissão Européia para aprová- la era que estava em jogo algo muito importante, pois os serviços representam 70% do produto interno bruto (PIB) da União Européia e empregam 65% de sua população ativa.

Entretanto, esses números, aparentemente impressionantes, não possuem nenhuma relação em termos de criação de postos de trabalho. Seria preciso demonstrar, O QUE NUNCA FOI FEITO, que as liberalizações, sejam quais forem, criam empregos e diminuem as desigualdades sociais, enfim, que melhoram a vida das pessoas. Porém, o que se sabe com certeza é que elas causam problemas sociais, tais como a queda de remunerações do trabalho e a precarização dos empregos.

Várias modificações ocorreram, tendo sido excluído o ponto mais polêmico, o “princípio do país de origem”, pelo qual os trabalhadores de qualquer um dos vinte e cinco Estados membros estariam sujeitos aos mesmos salários e contratos a que teriam direito se estivessem em seus países de origem, criando uma concorrência desleal dentro do mercado único. É evidente que a grande resistência cidadã que se fez presente em distintas concentrações em Bruxelas, Berlim, Roma, Estrasburgo, entre outras capitais européias, colocou na defensiva os defensores da Diretiva. Sentiram, portanto, a necessidade de suprimir alguns artigos e de modificar outros para dissimular suas intenções, porém os procedimentos ainda não encerraram e a próxima etapa inclui uma “proposta revisada” pela Comissão Européia. Após, o Conselho de Ministros examinará o texto e em caso de aprovação o mesmo será lei européia. Também pode rechaçá-lo ou aceitar a proposta revisada da Comissão Européia ou mesmo, ainda,

139

apresentar seu próprio texto. Nos dois últimos casos, o texto do Conselho de Ministros deverá voltar ao Parlamento.

4.4 - A experiência latino-americana

O tema da regulação entra na pauta da reforma do Estado na América Latina, nos anos 90, após o início do processo de privatizações (especialmente dos serviços públicos, como telecomunicações, eletricidade, água, transportes, entre outros). Na verdade, a principal preocupação do processo de reforma do Estado na América Latina era diminuir radicalmente o espaço ocupado pelo Estado, em detrimento do mercado, seguindo uma tendência mundial de privatizar serviços públicos140.

Miguel SOLANES (1995, p.149) aponta alguns fatores que impulsionaram esse processo: “filosofia econômica, busca de maior eficiência, situações macro-econômicas, capitalização das dívidas, incorporação do capital privado à gestão dos serviços públicos em momentos de crise econômica”, ao que podem ser agregados a retórica do “Estado mínimo”, o envio de sinais positivos ao sistema financeiro internacional, crise fiscal, entre outros.

Porém, mesmo que vários desses argumentos tenham sido utilizados pelos governos da época e pela maioria da doutrina da área, como bem aponta Enrique SARAVIA (2003, p.01) “as razões eram ideológicas ou obedeciam a motivações não publicáveis.”

Aceitar a forma como os ideólogos ultraliberais apresentam a crise do Estado leva à mesma resposta (receita) já proposta por essa própria ideologia: ajuste fiscal, para restabelecer o equilíbrio das contas públicas, sempre em detrimento das políticas sociais. A armadilha está montada. Ou o problema é recolocado em outros termos, para buscar suas verdadeiras raízes, ou se deixa levar pela agenda ultraliberal, ficando condenado às suas respostas. Privilegiar o caminho da “governabilidade” ou “governança”, dando

140

Oscar OSZLAK (2004, p.139) recorda que o impacto causado por essa tendência na América Latina foi diverso. Por exemplo: na Argentina as privatizações tiveram um alcance máximo; Brasil (as privatizações de ferrovias e rodovias ocorreram bem antes da conformação da política regulatória) e Chile privatizaram algumas empresas e outras não; e Uruguai, excetuando a concessão do porto de Montevidéu, não realizou nenhuma privatização.

sinais constantes de aceitação das regras do jogo derivadas da pressão internacional, é uma forma de adaptar-se às respostas neoliberais, assim como aceitar de forma passiva que as privatizações são inevitáveis. A América Latina, com algumas poucas exceções141, vem sendo condenada por uma elite política, econômica e intelectual a acompanhar modelos que não correspondem às necessidades da região, fazendo com que a situação de profunda desigualdade seja mantida.

Em 1998, pro exemplo, o Conselho Científico142 do Centro Latino-Americano de Administração para o Desenvolvimento (CLAD)143 elaborou documento propondo “a construção de um novo modelo de Estado para a América Latina no século XXI” (1999, p.144). Tal documento recebeu o título de “Uma nova gestão pública para a América Latina”. Entretanto, é no final do ano de 1998, que o mencionado documento adquire o status de balizador da reforma o Estado na América Latina. No III Congresso Internacional do CLAD sobre a Reforma do Estado e da Administração Pública, realizado em Madri, Espanha, os ministros da administração pública dos Estados- membros assinaram a “Declaração de Madrid, Uma Nova Gestão Pública para a América Latina”. A partir daí, o documento passou a ser uma referência política oficialista e governamental para os processos de reforma do Estado na América Latina.

Faz-se necessário recordar que o CLAD teve como seu presidente Luiz Carlos Bresser Pereira. O próprio Luiz Carlos BRESSER PEREIRA (2002, p.21), referindo-se ao CLAD, deixa escapar sua influência sobre a instituição, no mesmo período em que era Ministro da Reforma do Estado no Brasil:

fui seu presidente de 1995 ao fim de 1997 e, desde então, presidente de seu Conselho Científico. Neste período pude mudar a missão da organização, de modo que se transformasse em um fórum principal de debates para a reforma da gestão pública na região.

141

Os governo Fidel Castro (Cuba), Hugo Chávez (Venezuela) e, mais recentemente Evo Morales (Bolívia) são as exceções à hegemonia ultraliberal na América Latina.

142 _{Nesse momento o Conselho Científico do CLAD era composto por: Luiz Carlos Bresser Pereira}

(presidente), Leonardo Garnier Rimolo (membro), Oscar Oszlak (membro), Joan Prats i Catalá (membro), Adam Przeworski (membro), Enrique Alvares Conde (representante do presidente do CLAD) e Nuria Cunill Grau (representante da Secretaria-Geral do CLAD).

143 _{Luiz Carlos BRESSER PEREIRA (2002, p.24) afirma que “em 1995, o presidente do BID, Enrique}

Iglesias, foi uma das primeiras pessoas a dar apoio irrestrito às idéias de reforma” que o próprio Bresser, na época Ministro da Administração e da Reforma do Estado no Brasil (MARE), propunha. Desde então, o CLAD, que é uma organização multilateral composta por 25 países, com sede em Caracas, passou a receber do BID, via seu Escritório para a Reforma do Estado, patrocínio que possibilitou a realização dos primeiros congressos sobre reforma do Estado e da Administração Pública. Desde 1996, o CLAD vem realizando sucessivos e anuais congressos.

É evidente que o CLAD serviu e ainda serve como uma tentativa de diversos governos da região de fazer publicidade de suas idéias sobre a reforma do Estado na América Latina, acolhidos pelo ambiente acadêmico.

Ademais, também é importante recordar que o texto “Uma nova gestão pública para a América Latina” é publicado pela primeira vez no Brasil, pela Revista do Serviço Público (RSP), no seu número 1, de 1999, correspondente ao trimestre de janeiro a março. A RSP é uma revista editada pela Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), na época órgão subordinado ao Ministério da Reforma do Estado.

O mencionado documento diz situar-se como “uma 3ª via entre o laissez faire neoliberal e o antigo modelo social-burocrático de intervenção estatal” (CLAD, 1999, p.121). O documento afirma ser uma tendência estrutural a mudança do papel do Estado nos setores econômico e social. Neste sentido, “em termos econômicos, em vez da intervenção direta como produtor, o aparelho estatal deve concentrar suas atividades na regulação. As privatizações e a criação de agências reguladoras fazem parte deste processo” (CLAD, 1999, p.123). Enfim, esse é o ponto que mais interessa a este trabalho, ou seja, como ingressa no contexto da reforma do Estado na América Latina o tema da regulação e das agências reguladoras (embora alguns países latino-americanos já estivessem ensaiando seus primeiros passos regulatórios).

A doutrina é unânime ao afirmar que as agências reguladoras devem ser criadas após a determinação do marco regulatório para as atividades do respectivo setor e antes do processo de privatização.

Entretanto, estranhamente, o tema da regulação apenas surge após haver iniciado o processo de privatizações. Os gestores públicos latino-americanos não acreditavam que o processo de privatizações e a conseqüente transferência de bens e serviços ao setor privado necessitassem de um fortalecimento da capacidade de regulação do Estado para fiscalizar e controlar o mercado que passava a explorar serviços públicos, pois, do contrário, como explicar que o processo de privatizações tenha sido anterior ao processo de criação das agências reguladoras? Esta investigação defende a hipótese de que não houve equívoco por parte dos gestores, ao contrário, defende que o processo foi pensado para ser realizado exatamente da forma como foi, como poderá ser observado com a análise de alguns casos concretos. Ao contrário, na América Latina, em diversos países, o processo de privatizações foi anterior à constituição de um marco regulatório e de agências reguladoras (Oscar OSZLAK, 2004, p.146-147), fazendo parte duma estratégia

muito bem elaborada de enfraquecimento dos Estados frente ao mercado, às grandes corporações e às instituições internacionais.

Robert DEVLIN (1993, p.155 e ss.) aponta diversos fatores para que as privatizações tenham ocorrido na América Latina: ideológicos (colocando o Estado num papel subsidiário); ineficiência resultante do triplo papel de “principal”, “agente”144 e “regulador” que cabe ao Estado quando está a cargo da provisão de serviços públicos; mudanças nos setores considerados estratégicos, que levaram a reduzir monopólios e oligopólios; fortalecimento do setor privado e enfraquecimento dos Estados em função da crise da dívida pública; necessidade de mostrar coerência política; necessidade de ganhar credibilidade política, com um compromisso expresso com o novo marco ideológico que aumentou as expectativas no plano internacional; necessidade de fechar, provisoriamente, a brecha fiscal que produz a instabilidade econômica; necessidade de superar os fatores que limitaram o investimento das empresas públicas depois da crise fiscal dos anos 80; possibilidade de que a privatização possa funcionar como uma política de reativação econômica não convencional; e necessidade de tranqüilizar os credores estrangeiros e de melhorar as relações com a comunidade financeira internacional.

É nesse contexto que se faz necessário repensar o futuro dos processos de reforma estatal, em particular, os processos de modernização administrativa, pois a reforma da Administração Pública ocupou papel central na chamada agenda reformista neoliberal, em especial a questão regulatória.

Este estudo não pretende, por óbvio, avaliar de forma exaustiva a situação dos diferentes países da região no tocante à sua experiência reguladora dos serviços públicos privatizados. O objetivo é bem mais modesto e pretende apenas esboçar algumas poucas observações sobre a experiência regulatória latino-americana, a partir da análise introdutória dos casos de alguns países da região.145

144 _{A teoria agente-principal foi e continua sendo utilizada por muitos defensores dos processos de}

reformas do Estado, que partem da orientação de que a gestão pública deve se responsabilizar menos diretamente pela função de agente (que faz) e mais pela função de principal (que financia e controla).

145 _{Realizar uma análise introdutória da experiência regulatória latino-americana, com algumas pequenas}

comparações, é um passo inicial para um esforço de investigação mais amplo e ambicioso, que deve vir a ser realizado, após a conclusão deste trabalho.

4.4.1 - Argentina

O estudo dos entes reguladores argentinos é relevante tendo em vista a raiz comum que Argentina e Brasil possuem na matéria, com os processos de “desestatização” a partir de 1989, concentrando-se nos setores privatizados,

não abrangendo, ao contrário da experiência européia, entes de garantia de direitos fundamentais, também não possuindo a acentuada heterogeneidade institucional que se verifica nos países europeus, com o que se reduzem consideravelmente as discussões que a respeito deles surgem (Alexandre ARAGÃO, 2002, p.311).

Miguel SOLANES (1995, p.162), ao analisar a privatização da água, recorda a importância de existir

um adequado marco regulatório, prévio à privatização, que contemple, entre outras coisas, os mecanismos e entidades de regulação, a matéria da regulação, o princípio de utilidade razoável, a qualidade e a regularidade dos serviços desejados e a faculdade de controle e acompanhamento permanentes.

Entretanto, na Argentina, os marcos e os entes reguladores foram estabelecidos, em geral, depois das privatizações (Jorge KAROL, 2003, p.39; Enrique SARAVIA, 2003, p.03; e Valeria SERAFINOFF, 2003, p.01).

Andréa LÓPEZ (2002, p.01), na tentativa de explicar tal fenômeno e fazendo um balanço da política regulação na Argentina, afirma que a mesma só pode ser entendida a partir do seu “caráter residual”, pois a pauta regulatória foi entendida quase que como uma formalidade que, de nenhuma maneira, deveria desalentar os possíveis investidores.

A exemplo das agências reguladoras brasileiras, os chamados “entes reguladores” argentinos possuem a condição jurídica própria das entidades autárquicas. Entretanto, para Alexandre ARAGÃO (2002, p.311), existe uma diferença fundamental dos entes reguladores argentinos em relação às agências reguladoras brasileiras, na medida em que essas últimas,

apesar de não possuírem alguns traços atípicos das autoridades administrativas independentes européias, são dotadas de uma especial autonomia frente à Administração central do Estado, consistente principalmente na vedação da exoneração ad nutum dos seus dirigentes e sujeição a uma supervisão ministerial bastante atenuada. Já os entes reguladores argentinos, malgrado possuírem alguns traços institucionais

especiais, mormente quanto aos requisitos técnicos dos seus dirigentes, não se revestem de garantias funcionais para os seus dirigentes ou de proteções da sua esfera competencial em face da supervisão ministerial.

O terceiro parágrafo do artigo 42 da Constituição da Argentina preceitua que: a legislação estabelecerá procedimentos eficazes para a prevenção e solução de conflitos, e os marcos regulatórios dos serviços públicos de competência nacional, prevendo a necessária participação da associações de consumidores e usuários e das províncias interessadas, nos organismos de controle.

Há, entretanto, muita distância entre o preceituado no dispositivo constitucional e as leis instituidoras dos entes reguladores, o que faz com que na prática sejam comuns, por exemplo, os recursos de alzada, julgados pelos Ministros de Estado contra atos praticados pelos entes reguladores.

O primeiro ente regulador criado foi a Comisión Nacional de Telecomunicaciones, em 1990. Posteriormente, em 1992, foi criada a Comisión Nacional de Correos y Telégrafos. Em 1996, houve a fusão dessas duas comissões e foi

criada, pelo Decreto nº 660 de 1996, a Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC)146.

Em 1992 foram criados os entes reguladores do setor elétrico, Ente Nacional

Regulador de la Electricidad (ENRE)147, do setor de gás, Ente Nacional Regulador del

Gas (ENARGAS)148, e do setor de obras e serviços sanitários, Ente Tripartito de Obras y

Servicios Sanitarios (ETOSS)149, este último para regular especificamente os serviços de água e saneamento na cidade de Buenos Aires e em treze partidos da província de Buenos Aires.

Também em 1992 surgiram o Organismo Regulador de Seguridad de Presas

(ORSEP) e o Órgano de Control de Concesiones Viales (OCCOVI).

Posteriormente, em 1996, passam a existir a Administración Nacional de

Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT), o Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOHSA) e a Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT)150.

146

Ver http://www.cnc.gov.ar. Acesso em 15/05/2006.

147 _{Ver http://www.enre.gov.ar. Acesso em 15/05/2006.} 148 _{Ver http://www.enargas.gov.ar. Acesso em 15/05/2006.} 149 _{Ver http://www.etoss.org.ar. Acesso em 15/05/2006.} 150

Finalmente, em 1997, foram criados o Organismo Regulador del Sistema

Nacional de Aeropuertos (ORSNA)151 e a Autoridad Regulatoria Nuclear.