3. Origens da Curva de Laffer e da economia do supply-side
3.2. Origens históricas
Para além destas origens intelectuais há, também, raízes históricas que
justificam a crescente importância da economia do supply-side, relacionadas com a
evolução das políticas públicas implementadas na economia americana ao longo
das sucessivas administrações e, a partir de certo momento, a incapacidade
explicativa pelos economistas do lado da procura dos acontecimentos económicos
vividos naquela economia.
Os países entraram em concorrência pelo trabalho e capital escasso,
reduzindo as taxas de impostos, tal como as empresas concorrem no mercado,
reduzindo o preço dos seus produtos. Em particular, nos Estados Unidos da América, do
ponto de vista da política fiscal, ocorreram três períodos em que as reduções das
taxas de impostos foram muito significativas: nos anos 20, 60 e 80, denotando uma
abordagem clássica do pensamento económico e indo ao encontro dos ideais da
economia do supply-side, cuja proposta veio a ser de reduzir a progressividade do
código tributário (Bethell (1986)). Nestes períodos, apesar das características das
reduções terem sido semelhantes, elas foram mais significativas nos anos 20 do que nos
anos 60, e nos anos 80 os aumentos acentuados nas taxas do sistema de Segurança
Social parcialmente anularam as reduções nas taxas de impostos federais sobre os
rendimentos (Smiley (1996)).
Foi com a Administração democrata de Woodrow Wilson que se iniciou
efectivamente a redução nas taxas de impostos: entre 1921 e 1925 procedeu-se a
uma série de reduções das taxas sobre o rendimento pessoal8 que se reflectiram numa
redução da evasão fiscal e num aumento das receitas fiscais (McMullen (1981-1982))
e, apesar das reduções nas taxas marginais de impostos serem maiores para os
contribuintes de rendimentos mais elevados, o fardo efectivo da tributação deslocou-
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se para estes9, em detrimento dos contribuintes com rendimentos mais baixos. Estas medidas não deixaram de ser criticadas, por se considerarem que favoreciam os mais
ricos (Gwartney (1986): 18). Para Jude Wanniski, aquelas reduções geraram superhavits
federais e uma redução da dívida nacional10 entre 1921 e 1929 e, provavelmente, a
economia americana já estaria na zona proibitiva da Curva de Laffer11.
A Mellon Tax Cut (1921-25) conduziu à maior expansão económica da
história americana em período de paz, que durou cerca de 10 anos (Saladino (2000),
Smiley e Keehn (1995)). Conforme refere Mellon:
«A história da tributação mostra que os impostos que são inerentemente excessivos não são pagos. As elevadas taxas inevitavelmente colocam pressões sobre o contribuinte no sentido de retirar o seu capital de actividades produtivas e investir em valores isentos de impostos ou encontrar outros métodos legais de evitar a realização de rendimento tributável. O resultado é que as fontes de tributação secam; a riqueza falha em manter o seu peso no fardo fiscal; e o capital é desviado para canais que nem geram receitas para o governo nem lucros para as pessoas (Mellon (1924): 13).
A Administração de Kennedy (1961-63), se bem que, em termos económicos,
seja muitas vezes caracterizada como orientada para a gestão da procura
keynesiana, foi a última época em que as medidas preconizadas pelos clássicos foram
aplicadas a toda a economia, introduzindo incentivos privados para proporcionar
crescimento económico. Conforme refere Kennedy (1963) no Economic Report of the
President:
«Para aumentar a capacidade produtiva da Nação para expandir a quantidade, qualidade e variedade do nosso output nós não devemos simplesmente substituir, mas continuamente expandir, melhorar, modernizar e reconstruir o nosso capital produtivo. Isto é, nós devemos investir, e devemos crescer
9 Os indivíduos que ganhavam mais do que $100,000 de rendimento pagaram mais 86,3% de impostos em 1926 do que em
1921 (preços constantes) enquanto os contribuintes com rendimentos inferiores a $25,000 pagaram menos 50% (Gwartney (1986): 18)
10 A dívida nacional reduziu-se de US$ 24.3 mil milhões em 1921 para US$16.9 mil milhos em 1929.
11 Dissentindo, McMullen (1981-82) considera que os dados estatísticos referentes aos anos 20 não reflectem um
posicionamento da economia americana na zona proibitiva da curva de Laffer: a redução da carga fiscal teve como consequência uma diminuição das receitas fiscais em cerca de 28% durante o período 1921-29, e que a redução da dívida nacional se ficou a dever ao facto das despesas terem reduzido mais do que as receitas fiscais.
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[...]. Como primeiro passo, já proporcionamos novos incentivos fiscais significativos para investimento produtivo. […]. O segundo passo no meu programa para aumentar os incentivos ao investimento é reduzir a taxa de imposto sobre as empresas [...]. [...] o resultante aumento na lucratividade irá encorajar a tomada de risco e aumentar o fluxo internacional de fundos que tipicamente financiam a maior parcela do investimento empresarial. [...]. À medida que o impacto total do programa fiscal se concretize e gere pressões na capacidade existente, mais e mais empresas irão descobrir que os impostos mais baixos são uma fonte bem-vinda de financiamento da expansão industrial […]. Deste modo e não é nenhuma contradição o que de mais importante podemos fazer para estimular o investimento na economia actual é aumentar o consumo por reduções substanciais nas taxas de impostos sobre o rendimento pessoal. […]. O governo federal e o Tesouro irão continuar a manter [...] condições monetárias e de créditos favoráveis do fluxo de poupanças para investimentos de longo prazo no fortalecimento produtivo da economia" (pp. XVI-XVIII).
A redução de impostos efectuada durante a Administração Kennedy foi de
grande importância para os supply-siders. Em 1964, procedeu-se à redução das taxas
de impostos para níveis nunca antes atingidos desde a 2ª Grande Guerra Mundial: a
taxa máxima de imposto sobre o rendimento pessoal reduziu-se de 91% para 70% e a
taxa mais baixa de 20% para 14%. Foi o Taxation Task Force do Presidente Kennedy, do
qual Normam Ture um economista do lado da oferta era membro, que sugeriu a redução das taxas de impostos que Kennedy aplicou em 1963. Com estas medidas, as
receitas fiscais diminuíram 27% entre os mais pobres e aumentaram 85% entre os mais
ricos (Saladino (2000)). À redução de impostos seguiu-se um período de grande
expansão da actividade económica.
Os liberais, reflectindo um pensamento keynesiano puro, consideravam que
o único interesse de Kennedy era expandir o défice orçamental de forma a incentivar
o consumo. Kennedy «reduziu as taxas de impostos por razões do lado da oferta, mas
usou argumentos keynesianos para as vender» (Bartlett (2004): 1). No entanto, para
Kennedy «é paradoxalmente verdade que as taxas de impostos são hoje demasiado
elevadas e as receitas demasiado baixas, e a forma mais prudente de aumentar as
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É, no entanto, controverso o efeito que a redução de impostos teve nas
receitas fiscais: «O que aconteceu em sequência da redução fiscal em 1965 é difícil
de precisar, mas na medida em que a somos capazes de isolar, parece ter tido um
tremendo efeito estimulante, um efeito multiplicador na economia. Foi o principal
factor que conduziu ao excedente de $3 mil milhões por meados de 1965, antes da
guerra do Vietename nos ter golpeado. Foi uma redução de impostos de $12 mil
milhões[…]. E, no prazo de um ano, as receitas arrecadadas pelo Tesouro Federal já
estavam acima do que tinham sido antes da redução fiscal [...]. Terá sido paga por si
só nas receitas acrescidas? Eu penso que a evidência é muito forte de que assim foi»
(Heller (1977): 161).
No entanto, o Congressional Budget Office, a partir de estudos realizados
pela Data Resources, Inc. e Warton Econometric Forecasting Associates com o
objectivo de analisar o impacto da redução fiscal de Kennedy, concluem que apesar
da redução imediata das receitas fiscais, o posterior aumento no output e nos preços
gerados pela redução fiscal, anulou parcialmente o aumento inicial do défice.
Apesar das receitas terem diminuído, não foi em tão grande valor quanto
era esperado, tendo beneficiado do efeito expansionista sobre a economia.
Nos períodos subsequentes, o crescente peso do sector público na
economia americana, visível pelo aumento das suas despesas, regulamentação,
restrições e controlos, coincidiu com uma mudança da perspectiva clássica geral
para a gestão da procura agregada, cujos princípios se iniciam em 1936 com a
publicação da Teoria Geral de John Maynard Keynes. As instituições académicas
estavam também dotadas de economistas com uma orientação para a procura
agregada como a forma mais adequada de explicar a realidade económica,
socorrendo-se de variáveis macroeconómicas (Lafer (1981b)). Para os keynesianos, as
políticas económicas que afectassem positivamente o consumo (em detrimento da
poupança, importações e impostos), investimento, despesas públicas e exportações
tinham efeitos expansionistas no produto e emprego. As formas de aumentarem o
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expansionista; na política monetária expansionista de forma a reduzir a taxa de juro,
incentivando o investimento; e, na depreciação da moeda para incentivar as
exportações e desincentivar as importações.
Na fase inicial do desenvolvimento do pensamento keynesiano não se deu
grande importância aos efeitos da política pública na inflação. No entanto, no pós-
guerra, com o surgimento de níveis de inflação elevados, a crescente preocupação
por este fenómeno tornou-se evidente. A curva de Phillips, que postulava uma relação
inversa entre as taxas de inflação e de desemprego, serviu de enquadramento ao
pensamento keynesiano. Para estes, o inconveniente da política monetária e fiscal
expansionista (como o crescimento da moeda, a sua desvalorização, o aumento das
despesas públicas, e a redução de impostos) era a tradução de uma maior inflação.
No entanto, alguns economistas, na altura, consideravam que a inflação
tinha poucas consequências sociais (ou nenhumas) e que as tentativas de combater
a inflação acarretavam custos graves para a economia.
Também o monetarismo se enquadra na abordagem do lado da procura,
dando relevância à política monetária para incentivar o output e emprego. Para
Milton Friedman, um aumento da oferta monetária tem um impacto imediato no
aumento do preço dos títulos e na queda da taxa de juro e, tal como na análise
keynesiana, esta incentiva a procura de investimento. No entanto, esta procura não
ocorre em simultâneo ao aumento da oferta monetária, dada a sua natureza. Aquela
política monetária tem também um efeito positivo no consumo (embora necessite de
tempo para se materializar) devido aos encaixes monetários excessivos detidos pelo
consumidor. Este aumento da procura agregada é acompanhado por um
ajustamento da oferta de bens e serviços, aumentando, portanto, o output e emprego
e, consequentemente, os salários: o resultado é a inflação.
Apesar da controvérsia existente entre o pensamento monetarista e
keynesiano, eles dominaram o pensamento económico do pós-guerra, em oposição
ao pensamento clássico, e a política pública americana orientou-se para uma análise
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monetária, procedido a desvalorizações da moeda e a reduções de impostos.
Em 1965, o Presidente Johnson começou a aumentar o défice, dadas as
despesas com a guerra do Vietename, e a política fiscal conforme prevista pela teoria keynesiana aumentou a inflação e reduziu o desemprego. No entanto, este processo inflacionista fazia com que as empresas aumentassem os seus preços,
antecipando a inflação e agravando-a, e a teoria económica da altura não sabia
como terminar com este ciclo vicioso. Tradicionalmente, o Federal Reserve Board (FED)
combatia a inflação através de contracção na oferta de moeda e expandia-a para
combater o desemprego, tendo, nos anos 60, seguido uma política monetária
expansionista, privilegiando a redução do desemprego e aceitando maior inflação;
estratégia que se veio a verificar deficiente: muitas empresas antecipavam esses
aumentos monetários, aumentando os seus preços, não se verificando o efeito
desejado no emprego. Como resultado, a inflação e o desemprego aumentaram
simultaneamente, criando, conforme foi designado por Samuelson, estagflação, que
se prolongou pela Administração Nixon, atingindo o pico na Administração de Carter.
A Administração Nixon seguiu uma orientação distinta da de Kennedy e
deixa clara a viragem de pensamento do enquadramento clássico para a gestão da
procura. Em 1969, Nixon aumentou a taxa de imposto sobre os ganhos de capital; a
inflação verificada nesse período gerou ganhos ilusórios de capital, aumentos no
rendimento pessoal e lucros, tendo os contribuintes incorrido em responsabilidades
fiscais acrescidas. Procedeu-se também a desvalorizações e utilizaram-se políticas de
rendimento que se materializam em congelamento de salários e preços. No que
concerne à política comercial externa introduziu-se uma sobretaxa de 10% sobre as
importações de bens e desmonetarizou-se o ouro. O crescimento da moeda foi
também muito significativo e as despesas públicas desmesuradamente elevadas.
A análise de duas variáveis de política fiscal, muito importantes do ponto de
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nos período 1961-66 (identificado com a Administração Kennedy) e de 1969-7512 (identificado com a Administração Nixon
)
evidencia as diferenças de política fiscal prosseguidas (Quadro 1 ) e, em consequência, a evolução dos indicadores deobjectivos económicos são muito distintos:
i. Na era Kennedy verificou-se um elevado crescimento do PNB, o desemprego
diminuiu e as taxas de inflação e de juro foram baixas;
ii. Pelo contrário, a era de Nixon tornou-se num «recorde de performance
subanormal» (Laffer (1981b): 35). Apesar das políticas monetárias, fiscais e
comerciais estimulantes do lado da procura, o crescimento real foi baixo e o
desemprego aumentou; também as taxas de juro e de inflação foram
elevadas.
Quadro 1 - Variáveis de política fiscal e indicadores económicos nos períodos 1961-1966 e 1969-75
Variável Administração Kennedy 1961-1966 Administração Nixon 1969-1975 Variação absoluta na taxa de imposto marginal média
sobre: Trabalho Capital 0,085% -1,990% 1,671% 3,794% Crescimento real do PNB médio 5,2% por ano 1,8% por ano Inflação média no deflactor de preço do PNB 2,1% por ano 6,4% por ano Variação total na taxa de desemprego -2,9% 5%
Fonte: Laffer (1981b)
A Administração de Carter, e até meados da década de 80, evidencia uma
nova viragem, traduzindo-se numa aproximação ao modelo clássico, diferenciando-se
da escola do lado da procura. Carter deparou-se com um conjunto de problemas,
aquando do início da sua presidência, em particular: um nível de inflação de dois
dígitos; um crescimento económico lento; uma redução da produtividade; e, desafios
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internacionais sérios por parte da Alemanha Ocidental e do Japão.
Carter deu uma grande importância aos problemas microeconómicos
(mesmo no caso da inflação), mas rodeou-se de conselheiros democratas tradicionalmente acometido ao pleno emprego e à protecção do Estado Providência
que permaneciam ligados ao pensamento keynesiano, centrando-se, numa fase inicial, no desemprego, já quando a inflação era o verdadeiro entrave à estabilidade
económica. Só no início de 1979 é que se orientaram para o combate à inflação,
tendo a estagflação sido incentivada pelo choque do petróleo em 1979 e atingido o
seu pico durante esta Administração.
Os problemas económicos que dominaram os finais da década de 70
urgiam de novas formas de pensar, uma vez que a economia americana se deparava
com problemas económicos sem antecedentes. Carter, com conotação anti-
keynesiana, orientou-se para uma ideologia centrada na política fiscal, fortemente
contestada, e a aprovação de reduções fiscais e programas de emprego foram alvo
de grandes debates.
Carter deu, no entanto, um passo muito importante no combate à
estagflação quando Volcker, Presidente do FED, provocou intencionalmente uma
recessão, contraindo a oferta de moeda o que reduziu o emprego. Neste difícil
período, as empresas reagiram, reduzindo os preços, os trabalhadores diminuíram a
suas exigências salariais, o que se consubstanciou numa redução das expectativas
inflacionistas. Esta política manteve-se e acentuou-se no início da Administração
Reagan, sendo a inflação combatida em meados de 1982.
É na Administração de Reagan que os supply-siders encontram o grande
marco de aplicação dos seus ideais, embora se tenha que «pôr de lado a crença que
a economia do supply-side é simplesmente um capricho que cresceu da retórica da
campanha de Reagan» (Lee (1983/84b): 879) (cfr. a este propósito, p. 30 e ss.).
«O programa de Reagan começou por ser um desafio às principais correntes
económicas convencionais» (Samuelson (1984): 453). De facto, Ronald Reagan
42
vitorioso. Em Agosto de 1979, os conselheiros de Ronald Reagan iniciaram o “Policy
Memo Nº 1” da campanha com a seguinte frase: “Por uma grande margem, hoje, o
assunto mais importante nas mentes dos eleitores é a inflação” (Wills (1987): 362-3). A
inflação que se verificou nos anos 70 criou um clima favorável aos ideais dos supply-
siders, argumentando que aquele processo levava os contribuintes para escalões de
impostos mais elevados que impediam o crescimento económico, e a campanha de
Ronald Reagan para as eleições presidenciais centrou-se na inflação e na redução
das taxas de impostos. Jude Wanniki, persuadido por Arthur Laffer13 e o seu mentor Robert Mundell, incentivou o congressista Jack Kemp a propor reduções fortes nas
taxas de impostos sobre o rendimento devido à inflação monetária que se tinha
iniciado na Administração Nixon. Kemp, Laffer e Stockman prepararam um
documento para Ronald Reagan, onde declaravam que o novo presidente herdara
uma situação de crise Dunkirk (Samuelson (1984): 457) devido à sobreregulamentação governamental e sobretributação e, por isso, seria necessário
implementar um programa de redução de impostos e desregulamentação para
fortalecer a economia americana.
Para Arthur Laffer, a economia americana, em 1980, já se encontrava na
fase descendente da Curva para alguns impostos, e as reduções das taxas de
impostos repartidas ao longo de três anos iriam aumentar as receitas fiscais, em vez de
as diminuírem, reduzindo os consequentes défices keynesianos14. Em sentido contrário, economistas mais conservadores como Herbert Stein e Alan Greenspan seguindo
Solow, Modigliani e Tobin, aconselhavam a não implantação imediata das reduções
fiscais antes de se conhecer a evolução da economia americana nos anos de 1981 a
1984. Mesmo Feldstein, um supply-sider e crente nos efeitos substituição positivos da
redução fiscal, partilhava da mesma opinião.
No entanto, e apesar deste (des)entendimento desfavorável, aplicou-se o
13 Na data, membro do President Reagan’s Economic Policy Advisory.
14 Também Friedman defendia esta redução fiscal mesmo «acreditando que os argumentos de Laffer estavam 180º errados»
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Economic Recovery and Tax Act de 1981 e, durante três anos, processaram-se
reduções nos impostos sobre os rendimentos, depreciações mais aceleradas e outros
benefícios fiscais para as empresas era, na sua essência, uma reforma que consistiu em reduções de impostos do lado da oferta .
Samuelson (1984) no artigo intitulado Evaluation of Reaganomics as Scientific
Macroeconomics, questiona a implantação daquela política: «Why? Because the
Laffer logic was convincing?» (p. 458). O mesmo autor não acredita que tenha sido a
«lógica económica» de Laffer a justificar a sua aplicação mas, isso sim,
acontecimentos políticos e sociais, bem como a forte defesa de Wall Street das
reduções fiscais pelos efeitos rendimento favoráveis.
Pressman (1986-87) num estudo sobre os efeitos do Economic Recovery and Tax Act de 1981 conclui, no entanto, que o argumento dos supply-siders sobre o impacto positivo da redução nas taxas fiscais sobre o rendimento e a oferta de
factores não se verificou. Considerou que se as reduções fiscais aumentaram os
impostos pagos pelas famílias de maiores rendimentos foi apenas porque estes
reduziram as poupanças, investimentos e contribuições de caridade: «Wealthy
individuals have indeed become even more wealthier. […] And there is no evidence
of greater work effort or tax revenues to compensate for these losses» (p. 235).
Já durante o debate da reforma fiscal que se iniciara em 1975, e que se
prolongou até 1986, os opositores da visão supply-side da economia criticavam o
impacto positivo das reduções das taxas de impostos nas receitas fiscais, porque esse
efeito só se verificaria se a elasticidade da oferta de trabalho fosse excessivamente
elevada, o que, segundo eles, era irrealista, de forma a aumentar fortemente a base
fiscal (Gwartney (1993)). Pelo contrário, os defensores do lado da oferta, alertavam
que a combinação entre a redução da evasão fiscal e o aumento das actividades de
negócios iriam permitir que taxas de impostos mais baixas em escalões de rendimentos
mais elevados aumentassem a base fiscal com pouco ou sem perda de receitas
fiscais. No entanto, a maior parte dos economistas supply-siders estavam de acordo
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Indo ao encontro daquela tese, Lindsey (1987) foi um dos primeiros a
concluir15 que a redução da taxa máxima sobre o rendimento pessoal de 70% para 50% coincidiu com um aumento substancial na parcela do rendimento declarado
pelos contribuintes com rendimentos mais elevados, argumentando que a principal