63 O crescimento endógeno «é o que ocorre na ausência de aumentos exógenos de produtividade tais como atribuídos ao
3. Estudos empíricos sobre as relações entre a política fiscal e o crescimento económico
3.1. Reflexões sobre concepção, metodologia e estatísticas dos estudos empíricos
Se as relações entre a política fiscal e o crescimento económico foram, e
continuam a ser, objecto de muitos estudos académicos teóricos, em termos de
evidência estatística aquelas relações não são muito notórias, apesar do elevado
número de artigos publicados nesta área66.
No entanto, as investigações empíricas falham em estabelecer resultados
conclusivos acerca das ligações entre tributação (ou mais genericamente, variáveis
de finanças públicas) e crescimento económico. Vários estudos, como os de Engen e
Skinner (1992), Kormendi e Meguire (1985), Wright (1996), Myles (2000), Widmalm (2001),
Blanchard e Perotti (2002), encontram uma relação negativa entre taxa média de
66 Uma pesquisa por palavras chave efectuada por Nijkamp e Poot (2004), durante o período 1983-1998, permitiu-lhes
identificar 550 estudos empíricos sobre o efeito do sector público no crescimento (Landau (1986) considera que, antes de 1983, praticamente não existiram estudos empíricos nesta matéria).
150
impostos e crescimento económico; no entanto, outros, como os de Koester e
Kormendi (1989), Easterly e Rebelo (1993a), Slemrod (1995b), Mendoza et al (1997) são
agnósticos. Estas contradições parecem residir «nos testes, não na teoria» devido à
«incorrecta escolha de indicadores das taxas de impostos e das estruturas fiscais»
(Padovano e Galli (2002): 530). Acresce que, na maior parte dos estudos cross-country,
que predominam nesta área de investigação67, o crescimento é estudado a partir de regressões em que a variável dependente é a taxa de crescimento média do PIB para
um conjunto de países. No entanto, estes estudos diferem muito em termos de
enquadramento teórico, de variáveis explicativas incluídas nas regressões
(nomeadamente no que se refere a indicadores de política fiscal), países incluídos na
amostra, período de tempo considerado, e metodologias seguidas, entre outros; facto
pelo qual o resumo das principais conclusões obtidas na literatura empírica carece, de
algumas observações prévias, e que nos serve de reflexão para o estudo empírico que
se realiza no Capítulo IV.
Em primeiro lugar, há que questionar se os países são uma unidade de
medida apropriada, ou se os estudos não deveriam ser realizados a um nível mais
desagregado. A taxa de crescimento económico de um país depende das
tendências que se verificam a nível mundial em sectores chave da economia, bem
como de factores específicos do país que influenciam todos os sectores da
economia68 e, nesta decorrência, a não decomposição torna-se limitativa não só para o estudo das determinantes do crescimento de um só país, mas também porque,
numa análise cross-country, pode-se estar a perder relações significativas uma vez que
se introduz alterações no crescimento que são induzidas por factores internacionais e
dever-se-ia «expurgar a componente do crescimento nacional que reflicta as
tendências mundiais dos principais sectores da economia» (Levine e Renelt (1991): 5).
67 Engen e Skinner ((1996): 626) notam que a vantagem de realizar estudos entre países resulta da amostra incluir países com
diferentes estruturas fiscais para testar a correlação e causalidade entre política fiscal e crescimento.
68 Stockman (1988) procede a esta decomposição num estudo que integra sete países da OCDE e os EUA, e conclui que a
151
No entanto, a falta de dados disponíveis a um nível tão desagregado limita a
realização deste tipo de estudos.
Uma outra questão, relacionada com a anterior, prende-se com o tipo de
países a integrar na amostra que seja representativa de uma mesma população.
Muitos dos estudos cross-country incluem apenas países desenvolvidos, outros, países
em vias de desenvolvimento, e muitos integram as duas categorias69: a título de exemplo, na amostra de Nijkamp e Poot (2004) de estudos empíricos sobre o impacto
da política fiscal no crescimento económico, 48,8% dos estudos englobam países
desenvolvidos, 22,8% países menos desenvolvidos e 28,5% os dois tipos. O
enviesamento da agregação pode causar a possível fragilidade das estimativas dos
coeficientes das variáveis de política fiscal. Garrison e Lee (1992) mostram que os
efeitos negativos das taxas marginais de crescimento não se verificam quando
desagregam a amostra de 63 países em industrializados e não industrializados. Acresce
que, se a política fiscal pode ter efeitos aceleradores em alguns países e retardadores
do crescimento noutros, a agregação da amostra num único coeficiente pode
original resultados enviesados (Padovano e Galli (2002). Por outro lado, os autores que
separam em populações distintas os países desenvolvidos dos países em
desenvolvimento estão a utilizar como critério o rendimento per capita o que, de
acordo com Levine e Renelt (1991), pode não ser muito claro e, em consequência,
deve-se averiguar se os resultados dos estudos se alteram quando se utilizam critérios
de selecção distintos.
Em segundo lugar, existem problemas de mensuração e disponibilidade de
dados. Os dados estatísticos disponíveis para muitos países são insuficientes, em termos
de desagregação e dimensão temporal desejada, e não existe harmonização nos
indicadores utilizados por cada país para avaliar a dimensão do sector público, ou
69 Barro (1989b) exclui os principais países produtores de petróleo, argumentando que «... estes países têm tendência para
apresentarem valores elevados do PNB per capita, mas [...] actuam como se fossem países com baixos valores de rendimento. Este comportamento provavelmente pode ser explicado, entendendo esses países como tendo recebido quantias elevadas de recursos naturais, mas não são muito avançados em termos de tecnologia, capital humano, etc.» (p. 18).
152
alterações na produtividade, entre outros70. Se, para os países desenvolvidos, a qualidade e disponibilidade da informação, nomeadamente em séries temporais mais
longas, é mais acessível, e se há muitos estudos que se reportam apenas a países
desenvolvidos, há outros que se centram em países menos desenvolvidos e alguns
integram as duas categorias. Acresce o facto de muitas variáveis de política
económica não serem mensuráveis, como a protecção dos direitos de propriedade,
eficiência do sistema legal, grau de estabilidade política, entre outras, e que são
potencialmente importantes na explicação do crescimento económico. Por outro
lado, utilizam-se indicadores como a taxa de imposto ou despesas públicas,
procurando-se inferir deles a política prosseguida, mas que podem não reflectir as
políticas subjacentes. Tratando-se, também, de efeitos no crescimento de longo prazo,
muitos estudos utilizam observações num período de tempo relativamente curto (5 a
10 anos). Se pensarmos que algumas acções de política governamental,
nomeadamente a implementação de infraestruturas, necessitam de um tempo
suficientemente longo para efectivarem o seu impacto no crescimento de longo
prazo, nomeadamente pela complementaridade existente com determinados tipos
de capital privado, a utilização de períodos de tempo relativamente curtos pode
ocultar estes efeitos71. Garrison e Lee (1992) ao estenderem o período de análise de Koester e Kormendi (1989) de 1970-79 para 1970-84 deixam de verificar a relação
negativa robusta encontrada por aqueles autores.
Em terceiro lugar, nas regressões cross-country há que ter em atenção a
interpretação dos coeficientes estimados, uma vez que não representam relações
comportamentais: para Ram (1986) os parâmetros estimados reflectem médias entre
países e não se aplicam a um único país. Por outro lado, não se tratam de parâmetros
estruturais: o sinal de um coeficiente estimado é o «sinal de correlação parcial entre
[...] [taxa de crescimento do PNB per capita] [...] e cada regressor, considerando os
70 Carr (1989) e Ram (1989) discutem alguns assuntos de mensuração.
71 Nijkamp e Poot (2004) concluem que quanto maior é o período de tempo considerado na amostra maior é a
153
outros regressores constantes. O teste t correspondente [...] pode ser entendido como
um teste da robustez das correlações parciais (Kormendi e Meguire (1985): 146) e, por
isso, as regressões cross-country devem ser entendidas como «estabelecendo padrões
de correlações [...] que só a teoria nos fornece um meio de interpretar esses padrões»
(Levine e Renelt (1991): 9).
A estas limitações de carácter geral acrescem outras dificuldades
conceptuais, metodológicas e estatísticas que se torna necessário evidenciar,
permitindo fazer um enquadramento para a revisão da literatura empírica sobre esta
matéria e o estudo empírico que se desenvoolverá.
Uma delas prende-se com a variedade e natureza dos candidatos a
indicadores de política fiscal. Como refere Tanzi e Zee (1997) há três candidatos a
indicadores de política fiscal: despesas públicas, impostos e défices72, mas, no entanto, a vasta literatura existente não favorece sistematicamente um em favor de outro (Fu,
Taylor e Yucel (2003): 3). Levine e Renelt (1992) concluem que as variáveis mais
utilizadas nos estudos empíricos que procuram mostrar as relações entre a política
fiscal com as taxas médias de crescimento per capita em estudos cross-country são:
i. Dimensão do sector público na economia;
ii. Despesas públicas desagregadas;
iii.Taxa de crescimento das despesas públicas;
E acrescentam, no seu estudo:
iv. Défices das administrações públicas; e,
v. Taxas de impostos desagregadas.
No entanto, a utilização daqueles indicadores não deixa de suscitar alguns
72 Muitos autores utilizaram as despesas públicas para medirem os efeitos da política fiscal no crescimento económico,
como Ram (1986), Aschauer (1989a), Barro (1978, 1990), Easterly e Rebelo (1993a), Barro e Sala-i-Martin (1995), Ambler e Paquet (1996), Agell et al (1997), Folster e Henrekson (2001); outros as taxas de impostos, como Engen e Skinner (1996), Rebelo (1991), Xu (1994), Lucas (1990), Stokely e Rebelo (1995), Mendoza et al (1997), Karras (1999), Romero de Ávila e Strauch (2003); ou indicadores do défice como Easterly e Rebelo (1993a), Martin e Fardmanesh (1990), Kneller et al (1999).
154
problemas, conforme ressaltam Levine e Renelt (1991, 1992), em particular:
i. Do lado das despesas se, por um lado, os governos fornecem bens públicos
essenciais que favorecem o crescimento económico, por outro, em muitos
casos, desperdiçam recursos e afectam-nos a despesas que não induzem
crescimento: «os recursos governamentais podem ser dispendidos em
actividades para as quais o governo não tem um papel claro» (Levine e
Renelt (1991): 39). Do lado das receitas, podem definir impostos que reduzam
as diferenças entre custos privados e sociais, ou aplicar impostos que
distorçam as decisões privadas; ou também, com o mesmo efeito, aplicar
regulamentações;
ii. Quando se utilizam como indicadores de política fiscal variáveis agregadas
da dimensão do governo, não se tem em conta a forma de aplicação das
despesas públicas o que, potencialmente, tem impactos muito distintos no
crescimento;
iii.A utilização de dados simples sobre as despesas públicas, sem ter em conta
se existe ou não eficiência na aplicação dos recursos públicos, não
conduzem a interpretações rigorosas das relações entre política fiscal e
crescimento.
iv. No que se refere à construção de medidas de impostos, levantam-se
algumas dificuldades, nomeadamente:
A definição da base fiscal: os países menos desenvolvidos apresentam uma base fiscal menor, devido à evasão fiscal e à menor dimensão do sector
formal, e a obtenção de receitas fiscais exige taxas de impostos mais
elevadas; por outro lado, quando se utilizam variáveis ponderadas pelo PIB, a
taxa média de impostos aparece como sendo menor para alguns países,
sem se traduzir os efeitos de redistribuição que a política fiscal possa ter;
Há dificuldades em calcular as taxas marginais de impostos e, por vezes, calcula-se uma média nacional das taxas marginais de impostos, não tendo
155 É muito difícil construir medidas que traduzam realidades tão complexas como o sistema fiscal: os tipos de impostos, a sua estrutura e a eficiência do
sistema fiscal varia muito de país para país.
Levine e Renelt (1992) concluem que nenhum dos indicadores de política
fiscal analisados (peso das despesas públicas no PNB; peso das despesas públicas,
excluindo as despesas em educação e defesa, no PNB; peso no PNB das despesas
públicas em formação de capital, em educação e em defesa, consideradas
individualmente); e défice das Administrações Públicas) está robustamente
correlacionado com o crescimento. Esta fragilidade dos indicadores fiscais pode
resultar da incapacidade de cada um deles captar totalmente o alcance da política
fiscal (Fu et al (2003): 3).
A título de exemplo, e como se viu, um aumento nas despesas públicas pode
simultaneamente expandir ou contrair o crescimento económico, dependendo da
forma como é financiado. Se for acompanhada por um aumento correspondente nos
impostos, ao aumentar a dimensão do sector público, torna-se numa política
contraccionista, podendo verificar-se o inverso no caso de ser financiada por défice. A
utilização de combinações de indicadores de política fiscal pode captar, de um
forma mais abrangente, a posição da política fiscal 73.
Muitos dos estudos utilizam o nível de fiscalidade médio, em grande parte
medido pelo peso das Receitas fiscais no PIB, para estudar as relações empíricas
73 Fu, Taylor e Yucel (2003) consideram que a combinação de indicadores de política fiscal conduzem a resultados mais
estáveis e facilmente interpretáveis entre as diversas especificações. Ao analisarem, para a economia americana no período 1983-2002, três combinações de indicadores de política fiscal reduções de impostos financiados por um correspondente aumentos no défice, aumento nas despesas governamentais financiadas por um aumento correspondente dos impostos, e um aumento nas despesas governamentais financiadas por um aumento correspondente no défice concluem que se as reduções de impostos são consistentemente expansionistas e os aumentos da despesa contraccionistas, o défice é um indicador discutível da posição da política fiscal. Um aumento no défice pode ser simultaneamente contraccionista ou expansionista, dependendo da forma como a acção de política fiscal é financiada: aumentos nos impostos que reduzem o défice são contraccionistas, mas reduções nas despesas que reduzem o défice são expansionistas (Fu et al ( 2003): 3-4, 10-11).
156
fiscalidade-crescimento, enquanto os modelos teóricos se baseiam na optimização de
escolhas individuais. No entanto, a variável realmente relevante para esta análise é a
taxa marginal efectiva ou a progressividade efectiva (no caso de um imposto ou de
um sistema fiscal, respectivamente) e, tendo presente que muitos países desenvolvidos
apresentam taxas de impostos progressivas em vez de proporcionais, a utilização de
taxas médias subestima os efeitos na tributação no crescimento (Kay (1990), Cnossen e
Bird (1990)). Com um sistema de impostos progressivos a taxa marginal é sempre maior
do que a taxa média. Na prática, os sistemas fiscais sobre o rendimento apresentam
diferentes níveis de isenção, e várias taxas marginais interligadas com o sistema de
Segurança Social. Diferenças significativas também se verificam para os imposto sobre
o rendimento de pessoas colectivas (isenções, permissões de depreciações) e IVA
(isenções, diferentes taxas).
Também a correlação entre taxas médias de impostos e despesas públicas
e, uma vez que há despesas públicas que favorecem o crescimento económico, o
coeficiente estimado das taxas médias pode reflectir não só o potencial efeito
negativo dos impostos como o potencial efeito positivo das despesas públicas,
tornando o seu resultado estatisticamente insignificante (Padovano e Gali (2002)).
Particular acuidade deve ser dada às regressões que utilizam as taxas
médias de impostos e, como variável de controlo, o rendimento inicial, nas quais, em
muitos casos, não evidenciam relações significativas entre política fiscal e crescimento
(Padovano e Gali (2002)). Estas duas variáveis captam a elasticidade rendimento da
procura de serviços públicos (lei de Wagner) e, por isso, são objecto de
multicolineariedade.
Se bem que, como referimos anteriormente, a variável relevante de política
fiscal seja a taxa marginal ou a progressividade dos impostos, o seu cálculo suscita
grandes dificuldades, dado que não são observáveis nas estatísticas, recorrendo-se a
quatro métodos distintos (Marzo (2005)):
i. A recolha das taxas de impostos estatutárias sobre o rendimento, mas que
157
dos poderes políticos dos países menos desenvolvidos;
ii. A construção de taxas marginais a partir das receitas fiscais específicas,
obtidas da base fiscal associada;
iii.A utilização de um procedimento de ponderação do rendimento para
ajustar as taxas de impostos; e,
iv. A estimação das taxas marginais através de regressões de cada taxa de
imposto em relação à sua base fiscal (método introduzido por Koester e
Kormendi (1989) e desenvolvido por Padovano e Gali (2002)), que melhoram
a precisão das estimativas através da introdução do nível de uma variável
dummy, para ter em conta os efeitos das reformas fiscais nas taxas médias, e
da inclinação da dummy no caso das taxas marginais.
Enquanto o primeiro método sobrestima os custos da tributação, os últimos
três subestimam-nos.
Apesar de todas estas considerações, a dificuldade de obtenção de taxas
marginais, leva a que, muito frequentemente, se recorram a taxas médias para a
análise do impacto da política fiscal no crescimento económico.
Também a diversidade de metodologias de pesquisa, de tipos de dados e
metodologia econométrica torna difícil a conclusão, em termos empíricos, dos efeitos
da actividade do Estado na economia. Se bem que a maior parte dos estudos se
desenvolvam com modelos de séries temporais e de regressões, destes, uns utilizam
modelos de regressão com dados seccionais, outros dados em painel74 e, ainda, análises de séries temporais.
Acresce, ainda, que nos modelos com dados em painel e seccionais, muitos
são regressões tradicionais de crescimento, isto é, regressões lineares em que a
variável dependente é o produto ou rendimento nacional real e, a variável
74 Nijkamp e Poot (2004) concluem, no entanto, que os resultados não diferem muito entre regressões que utilizam dados em
158
independente, um indicador de política fiscal. Na realidade, o sector público fornece
serviços muito variados, que influenciam o crescimento de forma muito distinta, e que
aquele tipo de relação não capta. Mesmo no caso em que as despesas públicas são
aplicadas em despesas que aceleram o crescimento podem «existir trade-offs não
lineares complexos entre os efeitos benéficos dos serviços públicos e as implicações
perniciosas dos impostos distorcivos» (Levine e Renelt (1992): 951), que as regressões
lineares com dados seccionais para vários países não captam. Nijkamp e Poort (2004)
concluem que as regressões lineares convencionais dão menos suporte à hipótese
tradicional que aumentos na dimensão do sector público, despesas em defesa e taxas
de impostos retardam ou reduzem o crescimento e aumentos nas despesas em
educação e infraestruturas o aumentam. Para os autores, metodologias alternativas análise das séries temporais, estudos de equilíbrio geral e ao nível micro são mais eficientes na captação dos efeitos da política fiscal no crescimento.
Também a especificação do modelo afecta o valor e significância
estatística do coeficiente da variável da política fiscal (Levine e Renelt (1992), Slemrod
(1995b) e, muitos dos estudos realizados, não integram análises de robustez): estudam-
se as relações entre sector público e crescimento mas a robustez das relações entre
taxas de impostos (ou mais genericamente, política fiscal) deve ser controlada através
da inclusão de outras proxies de política fiscal ou de outras políticas.
Nas especificações dos modelos, se bem que muito variadas, as variáveis de
controlo mais utilizadas são o crescimento da população ou da força de trabalho, a
acumulação de capital através da taxa de investimento e poupanças ou o rendimento inicial75.
A revisão da literatura permite concluir da importância do rendimento inicial,
que valida a convergência condicional, isto é que países pobres, ceteris paribus,
tendem a crescer mais rapidamente que países ricos (discutida em Landau (1983),
75 Levine e Renelt (1991), numa revisão da literatura empírica, dos 41 estudos analisados, 33 incluem o peso do investimento,
159
Barro (1984), Kormendi e Meguire (1985)). Kormendi e Meguire (1985) encontram uma
correlação negativa entre rendimento per capita inicial e taxa de crescimento do PNB
real para 47 países no período 1950-77. Também Levine e Renelt (1992) encontram
uma correlação negativa robusta entre PNB real per capita e o seu nível inicial, no
período 1960-89, desde que na regressão se inclua a taxa de inscrição no ensino
secundário inicial. Nijkamp e Poot (2004: 111-112) concluem existir suporte para a
corrente que defende que a não inclusão do rendimento inicial entre as variáveis
explicativas do crescimento pode ser uma forma de erro de especificação, quando se
testa o efeito da política fiscal no crescimento. Na sua amostra, dos estudos que
excluem o rendimento inicial da especificação do modelo, apenas 37% validam a
crença tradicional, contra 52% dos estudos que a incluem. Como de acordo com a lei
de Wagner existe uma correlação entre nível de rendimento e consumo público, a
não inclusão daquela variável enviesa o coeficiente da variável de política fiscal. No
entanto, existe alguma controvérsia acerca da forma adequada de realizar o teste de
convergência em regressões de crescimento com dados seccionais e em painel, bem
como sobre as conclusões dos estudos (Evans e Karras (1996), Quah (1996)).
No que respeita ao impacto do crescimento da população no PIB per
capita, se bem que em alguns estudos seja negativo, Levine e Renelt (1992)
consideram esta correlação frágil, ou seja, é necessário seleccionar um conjunto de
informação condicionante particular para se encontrar uma relação robusta.
No que se refere à acumulação de capital, a maior parte dos estudos
integram-na e, de acordo com Levine e Renelt (1992), o peso do investimento no PNB
apresenta uma relação positiva robusta com o PNB real per capita o que é