Relações entre política fiscal e crescimento, numa perspectiva empírica

O impacto da política fiscal no crescimento de longo prazo está longe de ser

consensual. A título de exemplo, Barro (1991) mostra evidência estatística (num estudo

seccional que envolve países ricos e pobres) que suporta o ponto de vista que um

sector público de grande dimensão impede o crescimento económico; Atkinson

(1995) conclui que o «estudo da relação agregada entre a performance económica e

a dimensão do Estado Providência é improvável que gere evidência conclusiva» (p.

196); e Slemrod (1995b) conclui que «não há evidência persuasiva que a dimensão do

governo tenha um impacto quer positivo quer negativo sobre o nível ou a taxa de

crescimento do rendimento, principalmente porque os problemas fundamentais de

identificação ainda não foram adequadamente tratados» (p. 401).

Os resultados da nossa investigação em torno da literatura empírica existente

não é muito conclusivo quanto ao efeito das políticas fiscais tradicionais no

crescimento, embora a importância das despesas em educação e infra-estruturas seja

confirmada. Definindo a perspectiva tradicional de que aumentos nas taxas de

impostos, no consumo público e na defesa retardam o crescimento e aumentos nas

despesas em educação e infra-estruturas aceleram o crescimento, uma parte

substancial dos estudos suportam esta hipótese e outros, em muito menor grau, a

162

Para identificarmos, na vasta literatura existente, relações nítidas do impacto

da política fiscal no crescimento, separamos a revisão de literatura, e para sistematizar,

em estudos sobre tributação (cfr. Quadro 12, para survey da literatura, p. 190),

despesas públicas e défices.

3.2.1. Impacto dos impostos no crescimento

O crescente interesse pela economia do supply-side na década de 80

suscitou o aparecimento de vários estudos sobre os efeitos da fiscalidade na

actividade económica e no crescimento económico.

Marsden (1983) encontra-se entre os primeiros a elaborar um estudo para

averiguar as relações entre impostos e taxas de crescimento. Até então, procurava-se

definir qual o esforço fiscal adequado a um estado de desenvolvimento específico de

um país, ou seja, a relação de causalidade era inversa. Este novo ensaio centrou-se

numa amostra de 20 países, agregados em pares, seleccionados por apresentarem

rendimentos per capita semelhantes, mas níveis de tributação (peso das receitas

fiscais no PIB) contrastantes, isto é, taxas médias de impostos, a partir dos quais

calculou as taxas de crescimento para cada um dos conjuntos, e utilizou dados dos

EUA como referência. Marsden (1983) concluiu que, para os anos 70, os países com

níveis de fiscalidade mais elevados apresentavam taxas médias de crescimento mais

baixas, comparativamente aos países com níveis de fiscalidade mais baixos.

Para Marsden (1983) os resultados obtidos evidenciam duas formas dos

impostos afectarem o crescimento:

i. Os impostos ao alterarem o rendimento líquido dos factores de produção

alteram a oferta agregada; e,

ii. Alteram a produtividade total dos factores, «uma vez que o impacto dos

impostos na oferta agregada já está reflectida nos dados para o

163

Apesar do mérito, Marsden não define um critério de escolha dos países,

apenas o facto de apresentarem rendimentos per capita semelhantes, o que exigia

uma abordagem mais ordenada para averiguar a consistência daquelas conclusões.

Dentro do contexto de estudos que analisam o impacto das taxas médias de

impostos no crescimento, cuja amostra contenha um número significativo de países,

Rabushka (1987), contrariamente ao estudo anterior, conclui existir uma relação

positiva ligeira entre taxas médias de impostos e crescimento económico para 49

países em vias de desenvolvimento, no período 1960-82. No entanto, Rabushka não

interpreta este resultado como demonstrativo que impostos mais elevados favorecem

o crescimento, mas que países mais prósperos podem cobrar impostos mais elevados

do que países com ritmos de crescimento mais brandos. Relativamente às taxas

marginais de impostos conclui existir uma relação negativa com o crescimento: Hong-

Kong que apresenta o crescimento mais elevado (7% ao ano, em média) tem a taxa

marginal de imposto mais baixa. O autor apresenta Portugal como dispondo de um

sistema fiscal anti-crescimento, em particular no que se refere aos impostos sobre o

rendimento individual, no período pós 25 de Abril, em que a taxa marginal máxima

aumentou de 45% em 1969 para 90% em 1976, tendo diminuído ligeiramente desde

meados de 1970 até 1984.

Quadro 5 – Política fiscal sobre rendimento, em Portugal (1955-1985)

164

A inexistência de um modelo apropriado para estimar o impacto dos

impostos no crescimento dificultava a análise das relações entre a fiscalidade e o

crescimento. Acresce que os supply-siders sempre distinguiram taxas médias de

impostos de taxas marginais, defendendo que estas últimas são as relevantes para os

incentivos e o crescimento económico. No entanto, muito poucos estudos distinguem

e analisam os efeitos sobre o crescimento das taxas médias e marginais de impostos e

da progressividade dos impostos. Também problemas conceptuais e estatísticos

relacionados com o cálculo de medição dos impostos (cfr. ponto iv, p. 154) conduziu

a desenvolvimentos na análise do impacto dos impostos no crescimento.

Reynolds (1985) ao procurar relações entre taxas marginais de impostos, em

vez de taxas médias, faz um escalonamento dos países da sua amostra em grupos, de

acordo com as taxas marginais de impostos legisladas mais elevadas e o

correspondente escalão de rendimento, e encontra uma relação negativa entre os

seus rankings e as taxas de crescimento económico. Sobre estas relações Reynolds

(1985) afirma: «A teoria do supply-side prediz que a performance económica em

Ontário, Canadá, com uma taxa de imposto máxima de 51%, seria superior à do

Quebeque, com a taxa de 60%. Prediz que o desenvolvimento em Porto Rico, com

uma taxa de imposto máxima de 68%, iria ficar atrás de qualquer Estado dos EUA.

Prediz que a Austrália iria ter uma performance melhor do que a Nova Zelândia, o

Chipre relativamente à Grécia, que o Estado de Nova Jersey iria crescer mais

rapidamente que Nova Iorque, e assim sucessivamente. Todas estas predições estão

correctas» (p. 557). Entre os países desenvolvidos que apresentam as taxas marginais

mais elevadas, Reynolds conclui que há economias que contraem mais de 1,4%

anualmente, no período 1979-83. E entre as economias com taxas marginais de

impostos mais baixas, há economias que crescem mais de 4,9% ao ano.

Para o autor «pelo menos metade dos países em cada categoria [da

amostra] moveram-se para a parte descendente da Curva de Laffer nos anos mais

recentes. Muitos dos outros estão já numa posição desconfortável, onde o

165

que o que seria a taxas marginais de impostos mais baixas» (p. 566).

Uma referência nesta área de investigação  «o primeiro e ainda o mais importante estudo nesta área» (Padovado e Galli (2002): 531)  é o trabalho de Koester e Kormendi (1989) que analisa quer os efeitos das taxas médias de impostos,

das taxas marginais e da progressividade dos impostos no percurso de crescimento da

actividade económica. Os autores centram-se não só nos «os efeitos da tributação na

taxa de crescimento da actividade económica (a “forma” do percurso de

crescimento), mas também no nível de actividade económica (a “localização” no

percurso de crescimento)» (p. 368). Para a realização do estudo, aplicado a 63 países,

utilizam o peso dos impostos no PNB como medida da taxa média de imposto e

constroem regressões de séries temporais para calcular as taxas marginais de impostos

de cada país, interpretando os coeficientes da regressão a (eq. [32 ]) como medida 1i

da taxa marginal de impostos para o país i, nos anos 70, uma vez que são «uma

aproximação linear dos incrementos nas receitas fiscais associados a um incremento

no PNB» (p. 370):

1i it

RF_ιτ =a_οι+a P_ι ΝΒ [32 ]

(onde RF são as receitas fiscais totais, i o país, e t o tempo)

A utilização destas taxas, segundo os autores, permitem-lhes controlar a

relação entre taxas médias de impostos e o rendimento per capita e, por isso, isolar os

efeitos da progressividade (entendida como variações nas taxas marginais de

impostos, mantendo constantes as taxas médias). Para Skinner (1989) este método,

apesar de simples, «traz alterações discricionárias no código fiscal [...] e que tais

alterações não medem os wedges das taxas marginais, uma vez que reflectem as

receitas inframarginais cobradas sobre uma base fiscal existente» (p. 46).

Os resultados do estudo apontam para a existência de uma relação

negativa entre crescimento e taxa média ou taxa marginal; o que vai ao encontro dos

resultados de Marsden (1983) para os 10 pares de países, usando taxas médias; de

166

legisladas; e de Skinner (1987) para países africanos. As potenciais relações positivas

endógenas entre taxas médias de impostos e rendimento per capita (Peltzman (1980)

e Rabushka (1985)), e negativa entre crescimento económico e rendimento per capita

inicial (Landau (1983), Barro (1984) e Kormendi e Meguire (1985)), conduziram a

regressões onde é efectuado este controlo e os coeficientes das taxas médias e

marginais continuam negativos, mas não são estatisticamente significativos.

Em regressões para o nível de output, Koester e Kormendi (1989) encontram

uma relação positiva da taxa média de imposto, interpretando este coeficiente

positivo como proxie para o efeito procura, isto é, países maiores tributam mais (da

mesma forma que Rabushka (1987)); e uma relação negativa com a taxa marginal de

imposto, e o coeficiente desta variável, segundo os autores, traduz o efeito distorcivo

tradicional dos impostos. Para os autores, os efeitos sobre o nível e crescimento do

output resumem-se da seguinte forma: «mantendo as taxas médias de impostos

constantes, taxas marginais de impostos mais elevadas estão associados a

deslocamentos paralelos para baixo do percurso de crescimento global» (Koester e

Kormendi (1989): 383).

A importância do cálculo das taxas marginais de impostos levanta a

dificuldade de definir quais são realmente as taxas marginais de impostos (em muitos

estudos utilizam-se sistemas proporcionais em que a taxa marginal é única e igual à

taxa média).

Estearly (1993) ultrapassa estas dificuldades utilizando, não as taxas marginais

de impostos, mas as distorções nos preços provocadas por essas taxas. Para o efeito,

desenvolve um modelo de crescimento endógeno com dois tipos de capital, e utiliza

dados para 151 bens em 57 países comparativamente aos EUA, em que as distorções

nos preços relativos dos inputs são uma medida do grau de distorção que existe nas

economias devido a controlo de preços, taxas de câmbio no mercado negro,

diferentes impostos e direitos aduaneiros, e que têm impacto no crescimento de longo

prazo. Para o autor, a magnitude desse impacto depende do valor da elasticidade

167

dos factores no crescimento e Bem-Estar são limitados, qualquer que seja a taxa de

distorção.

Figura 11 – Taxas de impostos distorcivas e crescimento, para elasticidades de substituição da produção alternativas (Easterly (1993)) -0,05 -0,01 -0,02 -0,03 -0,04 0,04 0,03 0,02 0,01 0 0,05 0,06 0,05 0,04 0,03 0,02 0,01 0 0,07 0,08 0,09 1 Elasticidade substituição=3,0 Elasticidade substituição=2,0 Elasticidade substituição=5,0

Taxa implícita de imposto sobre o capital Cresci-

mento

Fonte: Easterly (1993)

Os resultados de Easterly (1993), de que os impostos sobre o capital

desaceleram o crescimento, vão ao encontro dos resultados obtidos por Barro (1990),

King e Rebelo (1990) e Jones e Manuelli (1990), com a diferença de que a queda no

crescimento não se deve apenas à diminuição do investimento, mas também à

eficiência do investimento. Easterly (1993) conclui que inputs mais baratos,

nomeadamente inputs intermédios, educação, saúde, investimento em edifícios e

equipamento são favoráveis ao crescimento e, por isso, subsidiar inputs e bens de

investimento favorece o crescimento, apesar dos efeitos negativos no Bem-Estar. Pese

embora o facto da decisão de subsidiar um dos bens de capital à custa de um

imposto sobre o outro reduza o crescimento. No entanto, nada garante que as

variações nos preços seja um bom indicador da grau de distorção na economia, ou

que as alterações nas taxas de impostos se transfira para as variações de preço, sem

ter em conta estas repercussões através do equilíbrio de mercado (Myles (1999): 16).

Plosser (1993) é o autor que encontra a relação negativa mais significativa

entre a taxa de crescimento do PIB per capita e o peso dos impostos sobre o

rendimento no PIB, para os países da OCDE. No entanto, esta relação empírica pode

168

níveis de rendimento, e de acordo com Barro (1991), o rendimento é uma

determinante do crescimento económico. Easterly e Rebelo (1993a)7766 _{mostram que os} efeitos da tributação na taxa de crescimento são difíceis de isolar em termos

empíricos, e que quando incluem o rendimento inicial a relação negativa entre

crescimento e impostos desaparece.

Os autores desenvolvem a análise de Plosser (1993) e, para além de outras

determinantes do crescimento  rendimento inicial, inscrições na escola, assassínios, revoluções e mortes em guerra , incluem quatro medidas diferentes das taxas de impostos: taxas estatutárias, peso das receitas fiscais no PIB, taxas marginais de

impostos sobre o rendimento ponderadas pelo rendimento, taxas marginais de uma

regressão entre as receitas fiscais e a base fiscal ( o conceito deste indicador foi obtido

a partir de Koester e Kormendi (1989). A amostra é constituída por 100 países, no

período 1970-88, e é estendida ao período 1870-1988 para 28 países. Easterly e Rebelo

(1993a) concluem, ao efectuarem várias regressões com estas variáveis, que a

evidência que as taxas de impostos importam para o crescimento económico é muito

frágil.

Engen e Skinner (1996) optam por uma metodologia distinta de análise do

efeito da política fiscal no crescimento. Os autores classificam os trabalhos anteriores

que utilizam medidas agregadas de impostos como regressões “top-down” e propõem

o cálculo do efeito da tributação na oferta de trabalho, investimento e produtividade

que designam de “bottom-up”. Os resultados dos autores apontam para um aumento

na taxa de crescimento de 0,22% quando reduzem 5% todas as taxas marginais e 2,5%

as taxas médias.

Em Mendoza, Milesi-Ferretti e Asea (1997) as taxas marginais de impostos são

calculadas conforme propõem Mendoza et al (1994), que seguem uma nova

76 _{Easterly e Rebelo (1993a) concluem que existe uma relação forte entre nível de desenvolvimento e a estrutura fiscal, uma}

vez que os impostos sobre o comércio internacional são mais importantes em países mais pobres e os impostos sobre o rendimento em países mais desenvolvidos. Por outro lado, encontram uma correlação consistente entre investimento em transporte e comunicações e crescimento. Por último, que a política fiscal é influenciada pela dimensão da economia (medida pela sua população), mas que os efeitos dos impostos no crescimento são difíceis de isolar empiricamente.

169

metodologia de cálculo das taxas marginais efectivas agregadas de impostos:

estimam as taxas de impostos ad-valorem que representam os wedges que distorcem

os planos óptimos num enquadramento macroeconómico, de agentes

representativos, construídas através da comparação de rendimento e preços, antes e

depois de impostos77_{. Os autores mostram que estas estimativas não diferem} substancialmente das taxas marginais de impostos ponderadas pelo rendimento. Ao

utilizarem estas taxas marginais de impostos sobre o consumo, rendimentos do trabalho

e do capital (entre outras variáveis explicativas, como o nível de PIB inicial, inscrição no

ensino secundário, peso das compras governamentais no PIB, e alterações nas

relações comerciais) estudam o seu impacto no crescimento do PIB per capita num

painel de médias quinquenais para 18 países da OCDE, no período 1965-91, e

concluem que as únicas variáveis, estatisticamente significativas em todas as

regressões efectuadas, são o rendimento inicial e os termos de troca, enquanto as

taxas de impostos não são estatisticamente significativas para explicar o crescimento.

Esta última conclusão vai ao encontro da conjectura de supraneutralidade de

Harberger: alterações na política fiscal pode afectar as taxas de investimento e

melhorar o Bem-Estar através de ganhos de eficiência, mas não afecta o crescimento.

Harberger (1964b) mostrou que o conjunto de impostos directos e indirectos são pouco

explicativos do crescimento do produto porque os seus efeitos nas taxas de poupança

e investimento não são suficientemente fortes: mesmo que as taxas de poupança

possam aumentar 1 ou 2 pp., a taxa de crescimento do output não aumenta mais do

que 0,1 a 0,2 pp. face a alterações nos impostos. No entanto, os resultados de

Mendoza, Milesi-Ferretti e Asea (1997) evidenciam que o tipo de imposto que os

governos aplicam é importante, sugerindo que os impostos sobre o rendimento são

mais prejudiciais ao crescimento do que os impostos sobre o consumo.

Dissentindo Leibfritz, Thornton e Bibbie (1997) em regressões das taxas médias

77 _{Muitos dos estudos empíricos sobre as relações entre política fiscal e crescimento económico são desenvolvidos a partir}

170

de crescimento para os países da OCDE, entre 1980-95, e três medidas das taxas de

impostos  taxa média agregada, taxa média de impostos directos e taxa marginal, concluem que um aumento de 10% nas taxas de impostos geram uma redução no

crescimento de 0,5%, e que a tributação directa reduz o crescimento mais do que a

indirecta.

Zee (1996) analisa, num estudo com dados seccionais, que envolve 24 países

da OCDE e 54 países não pertencentes a esta organização, no período 1975-89, se a

predição teórica de que o nível, estrutura e instabilidade da fiscalidade têm um

impacto negativo na taxa de crescimento. A partir da amostra, Zee (1996) conclui que

não há uma relação estatisticamente significativa do nível, estrutura e instabilidade da

tributação com a taxa de crescimento, com excepção dos Novos Países

Industrializados (NPI) e de África. Para os NPI há uma relação negativa entre cada

uma das três variáveis e a taxa de crescimento, e o coeficiente negativo da

instabilidade fiscal é significativo. No caso de África, há uma relação positiva

significativa do rácio das receitas fiscais médias no PNB e o crescimento. Para Zee

(1996) uma possível interpretação pode ser a «capacidade de um país atingir uma

frequência elevada de nível de impostos que esteja correlacionado com outros

desenvolvimentos macroeconómicos» (Zee (1996): 1667). Esta afirmação vem dar

realce à dificuldade que existe de isolar os efeitos da tributação no crescimento

relativamente a outras variáveis macroeconómicas (Levine e Renelt (1992), Easterly e

Rebelo (1993a)).

Se muita da literatura empírica se centra tradicionalmente na tributação

distorcionária, a partir de uma ou duas medidas agregadas de taxas de impostos (ex:

Koester e Kormendi (1989), Easterly e Rebelo (1993a)), a teoria prevê que os impostos

pagos sobre os rendimentos do capital e do trabalho, consumo e património

potencialmente influenciam de forma diferenciada o crescimento económico. A

diferença entre as predições da teoria e as variáveis de impostos utilizadas na análise

empírica pode ser um dos factores explicativos dos resultados contrastantes de vários

171

marginais de impostos. Conforme refere Barro (1997) as distorções provocadas pelos

impostos «provavelmente são importantes para o crescimento [...] mas a investigação

é importante para obter resultados fidedignos» (p. 120).

Skinner (1987) e Mañas-Antón (1986) estudam o impacto global e de cada

tipo de imposto, directo e indirecto, sobre o crescimento económico e, enquanto

Mañas-Antón (1986) conclui não existir evidência estatística que suporte a existência

de impactos negativos fortes daqueles tipos de impostos, Skinner (1987) conclui que os

impostos sobre o rendimento individual e de empresas têm um efeito muito mais

negativo do que os impostos aduaneiros e sobre vendas, em países africanos.

A tese que a redução de impostos sobre os rendimentos de capitais

favorece o crescimento é, em termos teóricos, relativamente consensual mas, em

termos empíricos, os resultados são divergentes. No entanto, Persson e Tabellinni (1994),

realizam algumas regressões que mostram evidência que suportam a sua tese de que

a desigualdade e, por conseguinte, alterações nas taxas de impostos sobre os

rendimentos de capitais, conduzem a um menor crescimento.

A hipótese de que os impostos sobre o rendimento são retardadores do

crescimento é também patente nos trabalhos de Rebelo (1991), Jones e Manuelli

(1992), Easterly e Rebelo (1993a), Xu (1994) e Turnovsky (1996). Rebelo (1991) aponta

como mecanismo de influência das taxas de impostos sobre os rendimentos de

capitais a redução nas taxas de remuneração das actividades de investimento do

sector privado, o que reduz a taxa de acumulação de capital e o crescimento

económico. Na literatura económica, encontram-se argumentos a favor da redução

ou eliminação das taxas de impostos sobre os rendimentos de capitais como forma de

aumentar o crescimento e Bem-Estar (Chamley (1986), Lucas (1990), Sinn (1985),

Feldstein (1995a)). Lucas (1990) acredita que «nem os ganhos de capital nem nenhum

rendimento proveniente do capital deveria ser tributado» (p. 293) e defende que

«eliminando a tributação sobre o rendimento de capital iria aumentar o stock de

capital em cerca de 35% [...]»e, num período de 10 anos, «tal aumento iria mais do que

172

da taxa de imposto sobre os rendimentos de capitais, ao aumentar a remuneração do

No documento Crescimento endógeno e a curva de Laffer dinâmica (páginas 181-200)