Os 15 Anos de Gestão do SNUC

Em seu texto, a Lei do SNUC dispõe alguns instrumentos econômicos e financeiros a serem utilizados em prol da implantação, manutenção e gestão das UCs (Quadro 2.1), que na tabela 2.1 podem ser vistos relacionados aos objetivos da política, de acordo com o ponto de vista desta autora.

Quadro 2.1 - Instrumentos Econômicos e Financeiros do SNUC. Instrumentos do SNUC _9.985/2000 Na Lei n° Regulamento Exploração comercial de produtos e

subprodutos da biodiversidade art. 33

Em parte - Dec. n°4.340/2002 Taxa de visitação pelas Unidades de PI art. 35 Descrito na Lei Compensação ambiental art. 36 _{n°4.340/2002} Dec. Contribuição financeira que órgão ou

empresa, público ou privada responsável pelo abastecimento de água ou pela geração de energia hidrelétrica, beneficiário da proteção proporcionada por uma UC

artigos 47 e 48 Não

Contribuição financeira por meio de doações recebidas por órgãos nacionais ou internacionais, com ou sem encargos

art. 34 Descrito na Lei Fonte: Elaborado pela autora com base na Lei n° 9.985/2000 (BRASIL, 2000) e

Decreto n° 4.340/2002 (BRASIL, 2002b).

O Decreto n° 4.340/2002, apesar de em seu texto afirmar a regulamentação dos artigos 33, 36, 47 e 48 do SNUC, dentre outros, deixou de regulamentar os instrumentos econômicos descritos nos artigos 33, 47 e 48. O artigo 33 foi regulamentado somente quanto à autorização prévia que qualquer exploração de recursos deve ter, junto ao órgão fiscalizador competente.O artigo 36 foi regulamentado em sua totalidade, em que a fórmula para compensação ambiental geral foi apresentada, de acordo com o grau de impacto sobre os ecossistemas (podendo variar de 0 a 0,5%) e o montante necessário para a implantação do empreendimento. Porém, nada se falou sobre os artigos 47 e 48 (BRASIL, 2002b). Os três artigos não regulamentados possuem características de pagamentos por serviços ambientais32, instrumento econômico sem implantação oficial pelo governo federal, e que por isso, até o final de 2016 os artigos 33, 47 e 48 ainda não tinham regulamentação prevista; apesar de uma proposta de Projeto de Lei estar em trâmite desde 2007 (BRASIL, 2007a). Embora algumas propostas tenham sido feitas para a regulamentação dos artigos 47 e 48 (TITO; ORTIZ, 2013; WORLD WILD FUND-BRASIL, 2012), esta ainda não foi concretizada.

Conforme ilustra a tabela 2.2, até fevereiro de 2017, todas as UCs federais ocupavam

8,38% do território continental brasileiro. É possível notar que a distribuição de UCs por bioma é díspar, onde a Amazônia tem o maior percentual de áreas protegidas, enquanto os biomas Pampa, Pantanal, e principalmente a área Marinha, possuem índices de proteção abaixo de 5% (Tabelas 2.2 e 2.3).

Quanto às categorias de uso, nota-se pela tabela 2.2 que as UCs federais de Uso Sustentável são predominantes no território nacional. Em termos de áreas por categorias, os Parques Nacionais (PARNAs) federais prevalecem no território nacional, ocupando 29,64% da área total de UC; seguido das Florestas Nacionais (FLONAs), com 21,58%; e das Reservas Extrativistas (RESEX), com 18,95% (Tabela 2.2). As unidades mais restritivas quanto ao uso (Estação Ecológica e Reserva Biológica federais) ocupam apenas 15,47% da área total protegida. Esses dados são similares aos obtidos por Geluda e coautores, para o ano de 2015 (GELUDA et al., 2015).

A distribuição de UCs no território brasileiro pode demonstrar algumas incongruências na gestão de UCs, pois, a modalidade que representa a maior parcela das áreas de UC, os PARNAs, é a que mais possui registro de desmatamento e degradação em sua área e é a que demanda um modelo de gestão de alto custo, que normalmente não é praticado pelos gestores (GELUDA et al., 2015; WORLD WILD FUND-BRASIL; INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE, 2012). Ademais, vale destacar que 70,17% do total protegido do território (soma das categorias PARNAs, FLONAs e RESEX, tabela 2.2) são ocupados por UCs que permitem atividades econômicas de diferentes níveis em seu interior (onde os PARNAs possuem o uso dos recursos naturais mais restritivo das três categorias, como atividades de lazer e contemplação). Além disso, as Unidades de Proteção Integral com fins de preservação nem sempre são bem-vistas pela sociedade por causa das restrições ao uso do solo, como as Estações Ecológicas (ESECs) e as Reservas Biológicas (REBIOs), que ocupam o menor porcentagem territorial, 15,47% (Tabela 2.2) e são as que geram mais conflitos sociais pela presença no território (GELUDA et al. 2015; WORLD WILD FUND-BRASIL; INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE, 2012).

Tabela 2.2 - Resumo do Cenário das UCs federais segundo o Cadastro Nacional de Unidades de Conservação - CNUC.

Bioma Amazônia Cerrado Mata Atlântica Caatinga Marinho Pantanal Pampa Total

Categoria*/ N° e Área N° Área** N° Área** N° Área** N° Área** N° Área** N° Área** N° Área** N_° Área**

% da Área Total de UC % da Área total do Território FLONA 34 152.944,64 5 239,75 21 293,53 6 539,36 0 0,00 0 0,00 1 10,65 67 154.027,93 21,58 1,81 RESEX 42 128.284,12 8 1.056,50 1 11,56 0 0,00 11 5.915,97 0 0,00 0 0,00 62 135.268,35 18,95 1,59 RDS 1 647,35 0 0,00 1 381,77 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 2 1.029,12 0,14 0,01 REFAUNA 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0,00 0,00 ARIE 3 208,63 2 22,73 7 921,60 2 76,19 1 0,33 0 0,00 1 2,07 16 1.231,55 0,17 0,01 APA 4 7.348,55 11 34.100,27 11 29.232,77 2 10.636,08 4 7.729,77 0 0,00 1 3.180,00 33 92.227,44 12,92 1,08 RPPN 52 407,46 145 945,23 346 817,53 72 472,19 0 0,00 12 2.199,77 7 4,08 634 4.846,26 0,68 0,06

Total Uso Sustentável sem

RPPN 84 289.433,29 26 35.419,25 41 30.841,43 10 11.251,63 16 13.646,07 0 0,00 3 3192,72

18

0 383.784,39 53,77 4,51 Total Uso Sustentável

com RPPN 136 289.840,75 171 36.364,48 387 31.658,96 82 11.723,82 16 13.646,07 12 2.199,77 10 3196,80 81 4 388.630,65 54,45 4,56 PARNA 20 163.498,99 14 24.563,50 23 8.418,83 7 11.604,73 7 3.163,18 0 0,00 1 344,00 72 211.593,23 29,64 2,48 ESEC 11 61.304,15 5 10.810,96 6 221,83 4 1.525,76 4 144,10 1 450,00 1 109,39 32 74.566,19 10,45 0,88 MN 0 0,00 0 0,00 1 174,96 1 267,15 1 1,06 0 0,00 0 0,00 3 443.17 0,06 0,01 RVS 0 0,00 1 1.285,21 4 555,40 0 0,00 3 852,47 0 0,00 0 0,00 8 2.693,08 0,38 0,03 REBIO 10 32.411,26 1 34,70 17 2.864,80 1 11,00 2 538,49 0 0,00 0 0,00 31 35.860,25 5,02 0,42

Total Proteção Integral 41 257.214,40 21 36.694,37 51 12.235,82 13 13.408,64 17 4.699,30 1 450,00 2 453,39 14

6 325.155,92 45,55 3,82

*Floresta Nacional (FLONA); Reserva Extrativista (RESEX); Reserva do Desenvolvimento Sustentável (RDS); Reserva de Fauna (REFAUNA); Área de Relevante Interesse Econômico (ARIE); Área de Proteção Ambiental (APA); Reserva Privada do Patrimônio Natural (RPPN); Parque Nacional (PARNA); Estação Ecológica (ESEC);

Monumento Natural (MN); Refúgio da Vida Silvestre (RVS); Reserva Biológica (REBIO). **Área dada em km2_.

Tabela 2.3 - Cobertura de UCs federais por bioma Bioma

Amazônia Cerrado _Atlântica Mata Caatinga Pantanal Pampa _Marinha* Área Proteção

Integral 6,13% 1,80% 1,10% 1,59% 0,30% 0,26% 0,13%

Uso sustentável 6,90% 1,78% 2,85% 1,39% 1,46% 1,81% 0,38%

Total 13,03% 3,58% 3,95% 2,98% 1,76% 2,07% 0,51%

* Para o cálculo dos percentuais representativos da Área Marina foi considerado a área da Zona Ecológica Econômica costeira brasileira, dada pelo IBGE (2011), como base de cálculo.

Fonte: Elaborada pela autora, baseado na Base de dados do CNUC - UCs Federais (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2017b) e IBGE (2011).

É importante ressaltar que apesar de 83,86% das UCs federais (Parques e as UCs de US - Tabela 2.2) permitirem diferentes graus de atividades econômicas em seu interior, a criação e a presença de UCs são vistas como obstáculos ao desenvolvimento econômico dos locais onde se situam (GELUDA et al., 2015; PICOLI, 2011).

Medeiros e Young (2011) apresentaram estudos sobre o quanto as UCs poderiam contribuir para a economia, se todo o potencial econômico de seus bens e serviços fosse utilizado, por meio de valoração de alguns bens e serviços ofertados pelas unidades federais brasileiras. Estes dados estão apresentados da tabela 2.4.

Tabela 2.4 - Potencial econômico das atividades e serviços oferecidos pelas UCs brasileiras.

Atividade/Serviço Tipo de UC Potencial

R$/ano* Produção madeireira- segundo

modelo de concessão florestal FLONA 1,2 a 2,2 bi

Produção de borracha RESEX (n = 11) 16,5 mi

Produção de castanha do Pará RESEX (n = 17) 39,2 mi

Turismo PARNA (n = 67) 1,6 a 1,8 bi

Estoque de carbono UCs 2,9 a 5,8 bi

ICMS Ecológico UCs Estaduais (n = 12) 14,9 mi

*Dados monetários para o ano de 2014.

Fonte: Elaborado pela autora baseado nos trabalhos de Medeiros e Young (2011) e de Geluda e coautores (2015).

Se contrapormos esses dados, de potencial econômico em UCs (MEDEIROS; YOUNG, 2011), com os custos necessários a sua consolidação (MUANIS, SERRÃO; GELUDA, 2009) e manutenção (GELUDA et al., 2015) é possível notar que existe a possibilidade de ter um excedente para a manutenção e gestão de UCs (Tabela 2.5), pela exploração de algumas atividades e serviços oferecidos pelas UCs. Ressalta-se que o estudo feito é uma estimativa, e que cada UC tem sua necessidade, particularidade e especificidade,

relacionadas às demandas da população e do bioma na qual se encontram.

Tabela 2.5 - Estimativa de custos necessários para a consolidação e manutenção de UCs Federais brasileiras.

Número de UCs Federais*

Custos*

Consolidação Manutenção

(R$/ano) R$/ano*UC (R$/ano) R$/ano*UC

299 919 mi 3,07 mi 330 mi 1,1 mi

*A contagem de UCs foi feita em 2009 por Muanis, Serrão e Geluda (2009) e os custos foram atualizados para o ano de 2014 por Geluda e coautores (2015). Fonte: Elaborada pela autora com base nos trabalhos de Muanis, Serrão e Geluda

(2009) e Geluda e coautores (2015).

Medeiros e Young (2011) também fizeram uma estimativa sobre o potencial econômico gerado pelos Parques Nacionais. Neste estudo, os autores estimaram o montante de um pouco mais de R$ 1,5 bilhão para o ano de 2016 como impacto econômico do turismo em Parques Nacionais em um cenário conservador com estimativas de 13.760 visitantes em 67 parques. Uma análise feita por Souza (2016) mostrou que essa estimativa foi superada no ano de 2015. No estudo em três unidades federais brasileiras (Floresta Nacional São Francisco de Paula - RS; Parque Nacional da Chapada dos Guimarães - MT; e Parque Nacional do Itatiaia - RJ) foi estimado o valor de R$ 1,2 bilhão em contribuições para a economia, derivada da visitação desses parques, por 8 milhões de pessoas (SOUZA, 2016).

Somente no Parque Nacional da Chapada dos Guimarães, por exemplo, houve a visita de, aproximadamente, 2,8 milhões de pessoas, com a arrecadação de um pouco mais de R$ 35 milhões em atividades e passeios guiados no parque no ano de 2015 (SOUZA, 2016). Ao considerar o custo de manutenção de uma UC um pouco mais que R$ 1,1 milhão (Tabela 2.5), nota-se que algumas atividades em UCs brasileiras, especialmente as que possibilitam a exploração do turismo, podem ser rentáveis e fornecer um excedente da receita para a gestão da UC. Este excedente poderia ser revertido em benefícios para a população, como a implantação de programas de conservação envolvendo toda a comunidade ao redor, ou aumento dos incentivos para as pesquisas dentro e foras das UCs. Essas atividades estariam alinhadas aos objetivos do SNUC (Tabela 2.1) e não dependeriam do repasse de recursos do orçamento público para a sua realização.

A WWF analisou a efetividade de gestão em relação ao processo de implantação das unidades, aos recursos disponíveis, às práticas de gestão utilizadas e aos produtos do manejo dos anos de 2005 a 2010. De acordo com a metodologia da rede WWF, Metodologia para Avaliação Rápida e Priorização da Gestão, conhecida como RAPPAN (Rapid Assessment and

Priorization of Protected Area Management), a efetividade da gestão das UCs para todos os órgãos gestores avaliados foi, em média, baixa e o alcance dos objetivos do SNUC é ainda muito baixo (WORLD WILD FUND-BRASIL; INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE, 2012).

Segundo a WWF-Brasil e ICMBio, as principais ameaças que impactaram as UCs federais brasileiras de 2005 até a década de 2010 foram ocupação humana, agricultura e silvicultura, caça, construção e operação de infraestruturas, extração de madeira, pastagens e uso de recursos naturais por comunidades residentes, disposição de resíduos e de espécies exóticas invasoras. O estabelecimento de pastagens e a extração de madeira tenderam ao aumento em UC de uso sustentável e ao declínio em UC de proteção integral (WORLD WILD FUND-BRASIL; INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE, 2012).

Um dos casos em que a extração madeireira aumentou em contraste com a exploração sustentável de produtos não florestais foi na Reserva Extrativista Chico Mendes (SILVA, 2013). O caso da extração da borracha no Acre é um caso claro de subsídio à extração de produtos florestais, para estimular a atividade que conserva a floresta em pé e manter a cultura local (SILVA, 2013; THE ECONOMICS OF ECOSYSTEMS AND BIODIVERSITY, 2010). Porém, a queda do preço do produto no mercado, aliado à precariedade do sistema de produção de borracha, contribuiu para a redução da sua produção na região. O sistema tradicional de extração da borracha não contribui para a melhoria de vida dos seringueiros, o que é mais um incentivo negativo à continuidade do trabalho (SILVA, 2013).

Desde sua criação em 1990, a Reserva Extrativista Chico Mendes sofreu um processo de mudança em sua paisagem natural. O principal fator dessa transformação foram os elevados índices de desmatamento em toda sua área. Os maiores índices de desmatamento foram observados entre os anos de 2003 a 2005, com taxa de desmatamento a 1,08% da área da reserva, e entre 2009 e 2010, com o aumento de 0,61% de desmatamento. Ao todo, uma área de aproximadamente 76.430 hectares, o que corresponde a 8.19% da área total da RESEX Chico Mendes, foi desmatada ao longo de 22 anos de existência. Portanto, há uma média de desmatamento de 3.474 hectares de área de floresta na RESEX por ano, o que indica que 0,37% da área total da RESEX é desflorestada anualmente (SILVA, 2013).

Na última década, o crescimento da atividade econômica brasileira levou a uma crescente demanda por terras produtivas e de infraestrutura, o que trouxe consequências negativas para a conservação ambiental. Uma das principais atividades que pressionam as áreas protegidas é o de energia elétrica, especialmente devido à necessidade de ampla área

para alagamento, o que necessita a desapropriação populacional e destruição de ecossistemas. Fora da região Amazônica há pouco espaço territorial disponível para essa atividade. (VALE, 2010; WORLD WILD FUND-BRASIL; INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE, 2012).

Uma análise dos empreendimentos energéticos no interior e entorno de todas as UCs federais indicou a existência de 202 empreendimentos em construção ou operação, 69 em processo de autorização e outorga, e 32 inventariados. A maioria desses está localizada em torno de UCs (81%), principalmente na Mata Atlântica (54%) e na Amazônia (24%). Em termos de categorias, as com maior número de empreendimentos em seu entorno são as APAs (28%), seguidas de PARNAs (23%) e de FLONAs (23%) (WORLD WILD FUND-BRASIL; INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE, 2012). Outros setores, como o de agronegócios, o minerário e o de transportes pressionam o poder público para alterar as áreas de UCs ou impedir a delimitação de novas áreas para a conservação (GELUDA et al., 2015).

Ainda segundo o estudo da WWF em parceria com o ICMBio (2012), todas as UCs têm alta importância biológica. Os biomas Amazônia e Cerrado se destacam por serem detentores da maior e segunda maior, respectivamente, biodiversidade brasileira. No entanto, o bioma que apresenta alto risco de perda da biodiversidade, por ser o bioma que menos apresenta UC em seu território (Tabela 2.2), é o Pampa. Por isso, ele apresenta elevado índice de importância de conservação biológica (WORLD WILD FUND-BRASIL; INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE, 2012). Quanto à importância socioeconômica, as UCs localizadas no Pantanal, Zona Marinho-costeira, na Amazônia e na Caatinga apresentam maior relevância. Os serviços ambientais oferecidos, o valor educacional ou científico das UCs e a presença de animais e plantas utilizadas pela sociedade destacam-se como relevantes para o papel social, econômico e cultural das UCs (WORLD WILD FUND-BRASIL; INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE, 2012).

Apesar de as UCs serem alvo de invasões, usos inadequados das áreas ao redor e dentro das UCs, atividades econômicas ilegais e degradação ambientais, consequências geradas pela falta de fiscalização, infraestrutura, manutenção, equipe, e plano de manejo nas UCs, segundo o Tribunal de Contas da União (TCU) (BRASIL, 2013), as áreas protegidas têm efetiva contribuição na redução do desmatamento. Conforme estudo do TCU sobre a eficácia das UCs na Amazônia Legal, essas são eficazes na manutenção da natureza e na redução no desmatamento pelo simples fato de estarem estabelecidas, mesmo com insumos

limitados (BRASIL, 2013). Segundo o relatório, a probabilidade de ocorrer desmatamento fora de UCs é 4,3 vezes maior do que dentro de UCs na Amazônia Legal (BRASIL, 2013).

No entanto, Geluda e coautores (2015), que avaliaram a gestão das UCs durante os 15 anos de vigência do SNUC, concluíram que o SNUC não vem cumprindo satisfatoriamente

seus amplos objetivos. A visitação nos parques ainda está aquém do seu real potencial; a

gestão da maioria das FLONAs ainda não é voltada para a exploração sustentável de seu potencial madeireiro e não madeireiro; faltam incentivos e insumos necessários para as reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentável gerarem os benefícios esperados pelas populações residentes; a proteção da biodiversidade, que é o maior objetivo de se ter uma área de proteção, está muitas vezes comprometida. Soma-se a esses motivos, a inaptidão de se gerir as UCs como um conjunto integrado, previsto no inciso XIII, artigo 5°, que dispõe sobre as diretrizes do SNUC (BRASIL, 2000; GELUDA et al., 2015). Após 15 anos de vigência da Lei, ainda existem 85 UCs sem plano de manejo, que é o documento básico de gestão de qualquer unidade de conservação (GELUDA et al., 2015).

A falta de efetividade de gestão se explica pela existência de algumas lacunas dentro do SNUC. Duas, apresentadas por Geluda e coautores (2015), merecem destaque: 1) a falta de regulamentação de alguns dispositivos, como as regras de uso das zonas de amortecimento33 e o sistema de pagamentos por serviços ambientais existentes na Lei do SNUC (arts. 33, 47 e 48); e 2) lacunas na consolidação das UCs em termos de regularização fundiária, conflitos territoriais, instrumentos de gestão, equipamentos adequados e estrutura física e de pessoal.