OS 15 ANOS DE SNUC:
3.4 PAGAMENTOS POR SERVIÇOS AMBIENTAIS
Quanto ao dilema em torno dos termos "Pagamento por Serviços Ambientais" (PSA) ou "Pagamento por Serviços Ecossistêmicos" (PSE), em publicação recente os autores Méral e Pesche (2016) argumentam que ambos têm sido usados alternadamente na literatura. O primeiro termo, PSA, refere-se à teoria econômica das externalidades e foi muito (e ainda é) utilizado em países tropicais no início dos esquemas de PSA, como na Costa Rica, desde 1997, Bolívia e Brasil (GÓMEZ-BAGGETHUN et al., 2010; MÉRAL; PESCHE, 2016; TITO; ORTIZ, 2013; WUNDER, 2005). Já o segundo termo, PSE surgiu mais recentemente em consequência à publicação da Avaliação Ecossistêmica do Milênio (MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT, 2005) onde se discutiu o uso do instrumento de compensação para o pagamento de atividades de conservação pela manutenção dos serviços dos ecossistemas (MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT, 2005; MÉRAL; PESCHE, 2016).
Embora os serviços ecossistêmicos sejam fornecidos diretamente pela natureza, com ou sem a presença do ser humano, pois a dinâmica ecológica é contínua, o tipo, a qualidade e a quantidade dos serviços são afetados pelas decisões tomadas pelos usuários de recursos naturais (FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION OF THE UNITED NATIONS, 2007; JACK; KOUSKY; SIMS, 2008). Por isso, os proprietários rurais são, em última análise, os agentes econômicos que provêm os serviços ecossistêmicos.
O proprietário rural, portanto, que conserva ambientalmente parte de sua propriedade gera uma série de serviços ambientais para a sociedade, mas raramente é compensado por isso. Assim, a diferença entre o benefício marginal social (alto, gerado pela conservação da natureza) e o privado (baixo, pois o proprietário não é compensado pelo ato de conservar) gera externalidade positiva. Diante desse contexto, o proprietário rural, para maximizar o seu benefício, opta por um uso alternativo da sua terra, como a pecuária ou a agricultura (JACK; KOUSKY; SIMS, 2008; PAGIOLA; PLATAIS, 2002; WUNDER, 2005) (Figura 3.5)
Serviços ecossistêmicos não são transacionados no mercado, o que faz com que não sejam devidamente precificados (DAILY, 1997; PETERSON et al., 2010; ROSENBERG, 2012; SALZMAN, 2005). Dessa forma, o "preço" desses bens/serviços quando existe não reflete a sua escassez (MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT, 2005) e não agrega
todos os valores (monetários e não monetários) desses bens e serviços (GÓMEZ- BAGGETHUN et al., 2010; KAREIVA et al., 2011). Por isso, tem-se a percepção de que os serviços ecossistêmicos são gratuitos e abundantes, levando-os a sobre-exploração (MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT, 2005; FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION OF THE UNITED NATIONS, 2007).
Figura 3.5 - A “lógica econômica” do Pagamento por Serviço Ambiental.
Fonte: Elaborado a partir de Pagiola e Platais (2002).
É correto, portanto, conceitualmente considerar o termo Pagamentos por Serviços Ambientais (PSA) e adicionar ao valor dos serviços ambientais os serviços ecossistêmicos que determinado proprietário de terra oferece dada a conservação e/ou reflorestamento de uma determinada área. Dessa forma, remunera-se as externalidades positivas geradas por uma ação humana para garantir a oferta de serviços ecossistêmicos (FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION OF THE UNITED NATIONS, 2007; PETERSON et al., 2010; WUNDER, 2005) (Figura 3.2).
Externalidades são falhas de mercado52 e a literatura propõe alternativas para solucionar as falhas relacionadas aos serviços ecossistêmicos. Essas respostas podem ocorrer
52As falhas de mercado são problemas da economia neoclássica, em que a lógica de operacionalização é de
acordo com a lógica de mercado. Quando os fatos não estão condizentes com as regras ditadas pelo mercado, as falhas ocorrem. Uma dessas falhas é a externalidade (ver Capítulo 1).
Benefícios para os proprietários de terra Custos líquidos para a população a jusante da propriedade Conversão a pecuária/ agricultura Conservação Conservação com pagamento de serviço $/ha
por meio de instrumentos regulatórios estatais, como de comando e controle ou de incentivos econômicos (PERMAN et al., 2003; STERNER; CORIA, 2012); por meio do livre acordo entre demandantes e ofertantes de serviços ecossistêmicos, mecanismo conhecido como "barganha coaseana" (SALZMAN, 2005; STERNER; CORIA, 2012); e por meio de respostas mistas, inclusive com a participação de comunidades diretamente afetadas (OSTROM, 2015; STERNER; CORIA, 2012).
No entanto, para que os serviços ecossistêmicos entrem nas funções econômicas, seja por meio de incentivos econômicos, ou que faça parte de livre acordo entre agentes da economia e nos processos decisórios políticos de gestão ambiental, a sua quantificação e a sua valoração são necessárias. Para alguns autores, a perspectiva histórica da pesquisa de serviços ecossistêmicos foi desenvolvida paralelamente ao processo de "mercantilização" das funções ecossistêmicas (GÓMEZ-BAGGETHUN et al., 2010; PETERSON et al., 2010). Esse processo ocorreu em três principais estágios: 1) o enquadramento das funções ecológicas como um serviço (como demonstrado no tópico 3.2 deste capítulo); 2) a atribuição de um único valor de troca, com o desenvolvimento de técnicas de valoração de serviços ecossistêmicos desenvolvidos desde a década de 1960 e aprimorados a partir de 1980; e 3) a conexão de provedores e usuários de serviços em um mercado de troca, que se tornou possível com o desenvolvimento do instrumento de PSA (GÓMEZ-BAGGETHUN et al., 2010).
Apesar do desenvolvimento de técnicas de valoração de bens e serviços ecossistêmicos (GÓMEZ-BAGGETHUN et al., 2010; KAREIVA et al., 2011), a valoração53
não é uma atividade trivial. Quando a valoração monetária dos serviços ecossistêmicos é possível, Peterson e coautores (2010) alertam que mesmo que certos serviços ecossistêmicos sejam valiosos em termos monetários não necessariamente traduzem uma compreensão/consciência do porquê as funções ecossistêmicas e a biodiversidade relacionada deveria ser conservada (PETERSON et al., 2010).
Quando as funções ecossistêmicas se transformam em mercadorias, transacionadas como serviços ambientais, o valor dos fatores bióticos (organelas, fibras, tecidos, organismos) e abióticos (energia, água, minerais) necessários para a construção de tais serviços ao longo do tempo é ofuscado (PETERSON et al., 2010). Portanto, o conceito que deveria ampliar e disseminar a consciência de conservação da biodiversidade, objetivo pelo qual o termo serviço ecossistêmico foi formulado (ARMSWORTH et al., 2007; EHRLICH; EHRLICH,
53Não é objetivo desta tese explorar os métodos de valoração utilizados para os serviços ecossistêmicos. Alguns
deles são explorados no tópico seguinte, ao de análise dos programas, mas são tratados como coadjuvantes na discussão. Para o melhor entendimento dos métodos de valoração existentes na literatura, ver Castro (2015).
1980; EHRLICH; WILSON, 1991; PETERSON et al., 2010), perde a função quando inserem as funções ecossistêmicas dentro da perspectiva econômica54 de uma maneira isolada (PETERSON et al., 2010).
A fim de despertar a consciência para a conservação das funções ecossistêmicas e a importância do ecossistema como um todo é sugerida concordata e sinergia de diversos sistemas sociais, pela combinação de conhecimento científico, instituição de novos quadros legais, e sistemas de mercado (JACK; KOUSKY; SIMS, 2008; LUHMANN, 1989; PETERSON et al., 2010). Dessa forma, o instrumento de pagamentos por serviços ambientais pode ser um dos mecanismos que integra as diversas áreas interessadas no processo de conservação da natureza e agrega mecanismos de mercado ao estabelecer políticas públicas mais eficazes para a gestão ambiental e a modificar a relação entre seres humanos e meio ambiente (JACK; KOUSKY; SIMS, 2008).
A definição de PSA mais aceita e disseminada pela literatura (FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION OF THE UNITED NATIONS, 2007; GÓMEZ- BAGGETHUN et al., 2010; ENGEL; PAGIOLA; WUNDER, 2008; JACK; KOUSKY; SIMS, 2008; MÉRAL; PESCHE, 2016; NAEEM et al., 2015; PAGIOLA; VON GLEHN; TAFFARELLO, 2012; ROSENBERG, 2012; THE ECONOMICS OF ECOSYSTEMS AND BIODIVERSITY, 2012; TITO; ORTIZ, 2013) é dada por Wunder (2005), que define PSA de acordo com cinco critérios básicos: "1) ser uma transação voluntária, onde; 2) um serviço ecossistêmico bem definido; 3) está sendo comprado por no mínimo um comprador; 4) de, no mínimo, um provedor de serviço ecossistêmico; 5) se, e somente se, o provedor de serviços ecossistêmicos assegurar a provisão desses serviços (condicionalidade)" (WUNDER, 2005, p. 3).
A ideia central do instrumento, consequentemente, é que beneficiários dos serviços ambientais façam pagamentos diretos, contratuais e condicionais a proprietários de terra locais em troca de adotarem práticas que assegurem a conservação ecossistêmica ou a sua restauração para a oferta de serviços ecossistêmicos (GÓMEZ-BAGGETHUN et al., 2010; NAEEM et al., 2015; WUNDER, 2005). Os serviços ecossistêmicos incluídos na maioria dos esquemas de PSA são de: 1) sequestro de carbono; 2) proteção da biodiversidade; 3) proteção de paisagens (beleza cênica); e 4) proteção de bacias hidrográficas (GÓMEZ-BAGGETHUN et al., 2010; WUNDER, 2005). A maior parte dos PSAs mundiais, inclusive os brasileiros, está relacionada à questão hídrica (MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT, 2005;
54Para melhor compreensão do histórico do desenvolvimento do pensamento econômico, revisar item 1.3.1 do
ROSENBERG, 2012).
O caráter voluntário da definição de PSA permite que eles sejam considerados uma forma de aplicação do Teorema de Coase (ENGEL; PAGIOLA; WUNDER, 2008). De acordo com Coase (1960), a ausência de mercados ou a existência de falhas produzem externalidades, o que impossibilita agentes privados negociarem os efeitos externos indesejados de uma determinada transação. Como a operacionalização de um esquema de PSA sugere a criação de um mercado de serviços ecossistêmicos (ENGEL; PAGIOLA; WUNDER, 2008; GÓMEZ-BAGGETHUN et al., 2010; WUNDER, 2005), a análise de Coase permite justificar o PSA como um mecanismo que traduz os valores não monetários da natureza em incentivos econômicos reais (GÓMEZ-BAGGETHUN et al., 2010). Nesse caso, as externalidades são incorporadas ao sistema de preços numa livre transação entre agentes (ENGEL; PAGIOLA; WUNDER, 2008; ROSENBERG, 2012; WUNDER, 2005).
Apesar de acordos privados entre agentes da economia serem o ponto central de mecanismos de PSA (como um "instrumento coaseano"), este fato não exclui o papel do Estado em assegurar as condições para que as transações ocorram. Como não existe mercado para a maioria dos serviços ecossistêmicos (DAILY, 1997; KAREIVA et al., 2011), cabe ao Estado estabelecer uma infraestrutura por meio de aplicações legais, de instituições judiciais e de definição de direitos de propriedade (JACK; KOUSKY; SIMS, 2008; STERNER; CORIA, 2012) para que o mercado se estabeleça. Assim, os custos de transação são reduzidos, tornando as operações via mercado atrativas do ponto de vista econômico (COASE, 1960).
De qualquer forma, em termos práticos, os mercados já dependem do sistema legal judicial para funcionarem, pois a efetividade de políticas públicas geralmente pode ser ampliada pela utilização de instrumentos de mercado (MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT, 2005; STERNER; CORIA, 2012). Além disso, governos podem reduzir os custos administrativos e de provisão de serviços ecossistêmicos ao criar mecanismos de mercado e transferir esses custos para agentes não governamentais (SCHERR; WHITE; KHARE, 2004; STERNER; CORIA, 2012). Aliado a isso, os fundos públicos55 para a gestão ambiental não são suficientes para cobrir os custos da conservação e não devem ser utilizados para financiar mecanismos de PSA (JACK; KOUSKY; SIMS, 2008; LI; LU, 2006).
Apesar de Wunder (2005) ter definido cinco critérios pelos quais um mecanismo de PSA opera, nenhum programa de PSA avaliado na literatura cumpre esses critérios em sua totalidade (JACK; KOUSKY; SIMS, 2008; ROSENBERG, 2012; NAEEM et al., 2015;
55No capítulo 2 foi possível observar que quando a gestão ambiental fica a encargo somente do governo, deixa
WUNDER, 2005; WUNDER; ENGEL; PAGIOLA, 2008;), o que justifica certa flexibilidade no uso do instrumento (JACK; KOUSKY; SIMS, 2008; NAEEM et al., 2015; ROSENBERG, 2012). Segundo Jack, Kousky e Sims (2008) as variações na estrutura de esquemas de PSA incluem: i) a forma de incentivo ou pagamento nas quais os serviços são providos; ii) quem são os provedores; iii) quem são os implementadores e os intermediários; iv) o destino dos incentivos, se são distribuídos individualmente ou à comunidade; v) as regras de elegibilidade para a participação; e vi) a forma como os pagamentos são consolidados. Apesar das possibilidades, os esquemas analisados possuem um fator comum: abordagem de política baseada em incentivos econômicos (JACK; KOUSKY; SIMS, 2008).
Devido a essa variabilidade de flexibilização dos critérios de PSA, é comum observar alta interferência estatal em esquemas de PSA. Alguns fatores dificultam a transação dos serviços entre agentes privados, que pode ser auxiliada pelo governo. Fatores como: 1) problemas inerentes aos bens públicos56, em que é propícia a existência de "caroneiros" (free- riders) e, por isso o ofertante dos serviços deixa de ser remunerado apropriadamente (KAREIVA et al., 2011; ROSENBERG, 2012; STERNER; CORIA, 2012); 2) ausência de conhecimento técnico-científico, indisponibilidade de informações e incertezas sobre os processos ecológicos, a dinâmica dos ecossistemas e a relação deles com os bem-estar para os seres humanos (MÉRAL; PESCHE, 2016; MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT, 2005), tornando difícil a quantificação dos serviços ecossistêmicos; e 3) instituições inadequadas à operacionalização do instrumento (ROSENBERG, 2012; SALZMAN, 2005).
A intervenção do governo é, entretanto, maior do que a desejada para um "instrumento coaseano", o que faz com que o poder público possa assumir cinco papéis, não excludentes, em programas de PSA: 1) comprador de serviços, em que o Estado pode atuar por meio de subsídios ou do pagamento direto aos ofertantes; 2) ofertante em transações internacionais, em que o governo nacional oferece serviços ecossistêmicos gerados no território, como no mercado de carbono para redução do desmatamento; 3) intermediário entre demandantes e ofertantes, auxiliando no processo de comunicação e negociação entre os agentes econômicos envolvidos; 4) regulador do mercado, em que o poder público define regras e padrões para o comércio dos serviços; e 5) provedor de serviço, por meio da criação de áreas protegidas o governo atua como ofertante de serviços ecossistêmicos (JACK; KOUSKY; SIMS, 2008; ROSENBERG, 2012; SCHERR; WHITE; KHARE, 2004).
A alta interferência estatal sobre o mecanismo de PSA pode descaracterizar o
programa e permitir a sua transformação em um programa assistencialista, com "pano de fundo" ambiental, em que o pagamento é feito na forma de subsídios para a conservação57 que não necessariamente reverte em efetiva conservação da biodiversidade e ainda pode auxiliar para o aumento da degradação ambiental (JACK; KOUSKY, SIMS, 2008; ROSENBERG, 2012; STERNER; CORIA, 2012).
Programas de subsídios ou de impostos ambientais, destinados a incentivar o uso de recursos de maneira mais sustentável são contrários aos objetivos dos programas de PSA. Alguns autores observaram que eliminar um subsídio existente em um comportamento ambientalmente ruim pode ser tão eficaz em termos ambientais quanto a criação de uma nova política baseada em incentivos e poderia criar menos problemas ou distorções (JACK; KOUSKY; SIMS, 2008; STERNER; CORIA, 2012) Ademais, o progresso em se desenvolver mercados para bens e serviços ecossistêmicos é travado, em alguns casos, por falhas de governo, como falta de interesse e de suporte político (JACK; KOUSKY, SIMS, 2008; NAEEM et al., 2015; ROSENBERG, 2012; SCHERR; WHITE; KHARE, 2004).
Naeem e coautores (2015) fizeram um estudo qualitativo com 118 projetos/programas de PSA no mundo e observaram que muitos projetos ainda possuem fracos embasamentos científicos. Ezzine-de-Blas e coautores (2016) avaliaram quantitativamente 55 programas de PSA no mundo quanto a eficácia na implementação e notaram que poucos são os programas que se adequam aos critérios definidos por Wunder (2005). Os autores ressaltaram ainda sobre a dificuldade na obtenção de resultados de implementação desses programas.
Além disso, a eficácia de programas de PSA é raramente avaliada com o rigor necessário para reconhecer essa abordagem como um importante instrumento de política e ferramenta de conservação. Parte desse problema é a falta de um simples, e ainda, rigoroso, guia de princípios científicos para fornecer um modelo de programa de PSA e de pesquisas para avaliação de eficácia (EZZINE-DE-BLAS et al., 2016; NAEEM et al., 2015). Dessa forma, o próximo tópico expõe sobre alguns métodos de análise baseada nos critérios de avaliação realizada por Ezzine-de-Blas e coautores (2016), Kandziora, Burkhard e Müller (2013), Naeem e coautores (2015) e nos cinco critérios delineados por Wunder (2005)58.
57Como é o caso da Bolsa Floresta na região Norte do Brasil.
58É visão dessa autora que os métodos desenvolvidos por Naeem e coautores (2015) ainda precisam de
ajustes e de parâmetros de análise mais claras. Além disso, os critérios desenvolvidos por Wunder (2005) e replicados pela literatura como base para o conceito de PSA precisam ser reformulados, já que a grande maioria de casos analisados não cumprem todos os critérios. Visto isso, as análises aqui realizadas têm como base teórica esses métodos e critérios que serão adequados de acordo com a visão desta autora.