Os movimentos sociais no Brasil: a construção da

A participação popular compõe o processo de exercício de cidadania em uma sociedade democrática, na qual representantes dos movimentos sociais organizados participam, junto com gestores públicos e outros segmentos da sociedade, na elaboração das Políticas Públicas para orientar os serviços e ações que estão sob a responsabilidade do Estado. No setor saúde o objetivo é atender às demandas e necessidades da população de um determinado território e a participação é por meio de representação em comitês, conselhos, conferências, entre outros espaços referendados legalmente para tal. Nos fóruns citados cabe aos representantes dos movimentos sociais organizados expressarem as demandas daqueles que representam e influir para que

suas necessidades sejam atendidas, sem perder de vista que aos serviços públicos cabe desenvolver as intervenções que forem mais adequadas para a coletividade (Valla, 1992, 1998; Cortes, 2002; Carvalho, 1995, Gohn, 2004; Cohn, 2003; Moreira; Escorel, 2009).

O exercício da cidadania por meio dos movimentos sociais organizados permite aos indivíduos não apenas expressar suas necessidades e demandas para que estas sejam reconhecidas, mas também participar em processos para avaliar como os serviços públicos são organizados para o desenvolvimento de ações e, ainda, qual foi o impacto destas na transformação de suas realidades (Carvalho; Santos, 1992; Valla, 1998).

No Brasil a discussão sobre a participação popular teve início nos anos 1930 e 1940 quando surgiram as Políticas Públicas elaboradas no sentido de prever a infraestrutura do Estado necessária para atender às demandas das grandes concentrações produtivas nas áreas periféricas das metrópoles brasileiras – população e indústrias. Nesse processo o Estado passou a ter o papel de provedor dos recursos necessários para atender às demandas e o atendimento se dava por meio de serviços públicos prestados, financiados com verba pública, ou seja, financiado por meio do recolhimento de taxas e impostos pagos ao governo (Valla, 1992).

A participação de representantes da sociedade civil, movimento social organizado, em esferas públicas democráticas com o objetivo de garantir políticas que atendessem às necessidades do cidadão é, portanto, uma reivindicação histórica. Nas reivindicações dos movimentos populares estavam incluídos o acesso a bens, serviços e direitos sóciopolíticos, até então negados àqueles que não pertenciam às classes dominantes da sociedade (Gohn, 2004).

A ideia de participação popular era parte do projeto de sociedade que se contrapunha ao modelo daquelas, nas quais os sujeitos que tinham recursos e estudos definiriam "o caminho correto" para as classes mais pobres. Entretanto, Valla (1998) refere que ao longo dos anos o Estado pouco fez para a população das classes populares e os poucos serviços públicos se mostraram ineficientes no sentido de intervir para promover condições mínimas de vida para estes grupos.

Nos anos 1970, os movimentos sociais brasileiros tiveram força ao se posicionarem contrariamente às diretrizes das Políticas Públicas desenvolvidas pelos dirigentes da ditadura militar. Neste processo o princípio da autonomia foi o eixo articulador que levou movimentos sociais a se organizarem para mobilizar os cidadãos a participarem dos debates e das manifestações contrários às políticas de Estado que muitas vezes lhes negavam direitos. Reconhecidamente essas participações eram relacionadas aos sindicatos e aos partidos políticos, em movimentos que se contrapunham ao poder governamental. Portanto, a participação nos movimentos era considerada como desobediência e resistência civil ao regime de governo vigente. As decisões eram estabelecidas em assembleias e as reivindicações eram centradas na luta pela liberdade e pela justiça social. Porém, ao mesmo tempo em que se buscava garantir o princípio da autodeterminação, considerado componente fundamental na construção da autonomia, os movimentos populares tinham apoios em bases e assessorias externas ao próprio movimento. Gohn (2004) refere que nesse contexto os princípios defendidos se tornaram relativos e as diferenças entre as lideranças e os que eram representados ficaram perceptíveis, porque os líderes seguiam as referências estabelecidas externamente e se afastavam das demandas de seus grupos.

A preocupação apontada por Valla (1998) é que a conjuntura política e econômica dos países de economias periféricas tem trazido novas interpretações para a definição de participação popular, o que levaria a compreendê-la como a integração de grupos marginalizados à sociedade e, ainda, que a execução de uma ação para benefício coletivo seria por meio de manifestações voluntárias, exemplificando com os mutirões. Assim, referenda-se que os excluídos precisam ser estimulados a participar dos benefícios do desenvolvimento econômico e científico. Portanto, para o autor, está implícita a idéia de que a exclusão se dá devido à ignorância e passividade destes cidadãos. Logo, nega-se a determinação macroestrutural das demandas e necessidades.

Nas últimas décadas, o ajustamento estrutural das economias nos países em desenvolvimento, recomendado pelas agências internacionais,

tem levado países com enormes problemas sociais e econômicos a adotarem estratégias que atendam minimamente às demandas das classes populares, e como exemplo destes ajustes encontra-se o Brasil. As recomendações de estratégias para as reformas estabeleceram o Estado Mínimo, ou seja, segundo as teorias econômicas neoclássicas, o Estado deixava de ser o indutor de crescimento econômico e de bem-estar social para que estes fossem regulados pelo mercado (Cortes, 2002).

Gohn (2004) afirma que no Brasil, nos anos de 1980 e 1990, o cenário foi bastante conturbado, pois além das mudanças econômicas e políticas promovidas para estabelecer o Estado Mínimo, houve mudanças incisivas na sociedade com a queda da ditadura militar, abertura política, eleições diretas, entre outros fatos. Assim, as Políticas Públicas para atender às demandas da população foram influenciadas por questões com repercussão foi mais acentuada nas áreas urbanas, principalmente nas grandes cidades. Nesse contexto houve a ampliação da mobilização e da participação popular com a criação de movimentos sociais e instituições para representar os interesses dos segmentos populares. Para tal, foram criadas associações, instituições de naturezas diversas e organizações não governamentais. Para a autora, nesse período se reconhece o deslocamento do objeto dos movimentos sociais, pois eles deixaram de ter a centralidade na busca da autonomia dos membros da sociedade civil e passaram a desejar a ocupação dos espaços de poder instituídos nos aparelhos do Estado como representantes de determinados segmentos.

As instituições não governamentais surgidas no período (1980-1990) devem ser vistas com ressalva, segundo a autora (Gohn, 2004), porque estas passaram a ser mediadoras entre o interesse do cidadão e das instituições financiadoras de projetos sociais e, assim, as intervenções sociais passaram a ser desenvolvidas. Nesse sentido, os organismos que se habilitaram a representar o movimento social organizado – associações, instituições e Organização Não Governamental (ONG) – construíram alianças com os movimentos sociais, e o que poderia ser um processo mobilizador para o desenvolvimento da autonomia por meio da melhora de condições de vida, passou ser um processo para integrar os excluídos a bens que lhes

permitissem a sobrevivência, sem contribuir para sua organização e autonomia. Ao contrário, o atendimento ao sujeito, individualmente, era garantido com acesso à assistência social em diferentes projetos financiados por organismos nacionais e internacionais que promoviam ações assistenciais fragmentadas como compensação pela exclusão social. Essas situações foram encontradas principalmente nas instituições que não eram legítimas do movimento popular, mas foram criadas pela necessidade da mediação – financiadores e sujeitos a serem beneficiados – para depois se buscar parceria com grupos e populações.

O processo demonstrou a fragmentação das ações do Estado para atender às reivindicações dos movimentos populares, assim como o desfi- nanciamento de ações de natureza pública para projetos propostos por instituições de outras naturezas. Dessa maneira, nos centros urbanos, os movimentos avançavam tornando a manifestação popular nas ruas algo já ultrapassado, o que estimulava a busca de respostas imediatas para os problemas das classes populares por meio de propostas assistenciais. Na área rural o Movimento dos Sem-Terra ganhava força para se organizar e contrapor às mudanças ocorridas com o desmonte das políticas sociais pelo avanço das políticas neoliberais que levavam às mudanças no mundo do trabalho. Essas mudanças desorganizavam e flexibilizavam o mercado do trabalho levando ao crescimento do mercado de trabalho informal e, consequentemente, à perda de direitos sociais. A situação era agravada pela exigência de domínio de tecnologia aplicada à produção em face da globalização, para a qual o trabalhador não se encontrava preparado (Gohn, 2004).

Diante das mudanças, as entidades representativas dos movimentos sociais tiveram que se adaptar para captar recursos necessários para o desenvolvimento das ações. Para terem acesso aos financiamentos, tinham de seguir as diretrizes e regras estabelecidas pelos órgãos financiadores, os quais estabeleciam ações que deveriam ser direcionadas para atender grupos e questões considerados prioritários e relevantes. Os recursos públicos também passaram a ter novas políticas de financiamento e gestão, os projetos passaram a ser pontuais e focalizados, o que Gohn (2004) reconhece como processos que contribuíram para a desmobilização e desorganização das

reivindicações dos movimentos sociais. Logo, as mobilizações populares passaram a desenvolver projetos que não tinham mais como princípio a autonomia e construção da cidadania. Nesse contexto, a autora reconhece que também foram desenvolvidos trabalhos e projetos que buscaram defender e desenvolver a cidadania e autonomia dos sujeitos atendidos. Eram projetos realizados por instituições com perfil democrático e participativo que tiveram pouco impacto na realidade, porque o processo participativo requeria envolvimento e compromisso dos participantes no desenvolvimento das ações e, assim, se tornava mais lento.

[...] A palavra de ordem destes projetos e programas passaram a ser propositivos e não apenas reivindicativo, ser ativo e não apenas um passivo reivindicante. [...] A atuação por projetos exige resultados e tem prazos. Criou-se uma nova gramática na qual mobilizar deixou de ser para o desenvolvimento de uma consciência crítica ou para protestar nas ruas. Mobilizar passou a ser sinônimo de arregimentar e organizar população para participar de programas e projetos sociais, a maioria dos quais já vinha totalmente pronta e atendia a pequenas parcelas da população. O militante foi se transformando no ativista organizador das clientelas usuárias dos serviços sociais (Gohn, 2004, p.26).

Com o reconhecimento de tantas contradições, os movimentos passaram a viver conflitos e tensões e assim se questionou o exercício da representação nos espaços públicos – conselhos, conferências, comissões e programas governamentais, entre outros. Para agravar ainda mais a situação, alguns líderes de movimentos se candidataram ao parlamento, outros ascenderam a cargos públicos em diferentes esferas de governo, como também se teve continuísmo de mandatos de representantes e de delegados (Stotz, 2006; Gohn, 2004).

No início da década de 1990 Cortes (2002) identificou dois projetos conflitantes no setor saúde. Um deles, liderado pelo grupo que defendia a reforma do sistema brasileiro de saúde, com a expansão dos serviços públicos para acesso universal e aumento do controle estatal sobre os serviços privados. O outro projeto era liderado pelos liberais que defendiam o interesse dos serviços privados, os quais deveriam ser expandidos para as classes com poder aquisitivo mais elevado e os serviços públicos deveriam ser prestados

somente para a classe mais pobre da população com financiamento de recursos públicos.

Na lógica de alinhamento às políticas neoliberais, em 1999 se regulamentou as Organizações Sociais o que, segundo Gohn (2004), atendia às novas propostas da reforma do Estado Brasileiro. Portanto, as Organizações Sociais (OSs) e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse público (OSCIPs) passam a representar o novo perfil de entidade, o chamado Terceiro Setor - ONGs, associações comunitárias ou filantrópicas ou ainda as instituições consideradas como entidades sem fins lucrativos. No caso, o Estado passa a ser o promotor e regulador dos serviços e ações que têm a execução transferida para a responsabilidade das novas organizações sociais. Segundo a autora, a execução dos projetos com financiamento público pelas entidades que compõem o Terceiro Setor não tem o mesmo rigor que a administração direta. A avaliação fica a cargo dos conselhos gestores, que devem avaliar os resultados e as metas estabelecidos para os projetos aos quais a entidade se candidatou a desenvolver e para tal recebeu financiamento. Nesses conselhos sentam-se diferentes segmentos da sociedade: gestores de serviços públicos, movimento social organizado, prestadores de serviços contratados, representantes de técnicos por meio de suas associações e sindicatos, trabalhadores do setor, entre outros.

A contradição exposta permite refletir sobre o que de fato passa a ser a participação popular nos espaços públicos. Os membros dos conselhos gestores, responsáveis pela fiscalização do uso do dinheiro público derivado para instituições do Terceiro Setor, passaram a apreciar os processos, nas instâncias colegiadas, sem a visão crítica da realidade e as dimensões que a conformavam e assim tornaram-se meros reprodutores do desejo, já estabelecido, dos grupos dominantes, sem conseguirem imprimir nas Políticas Públicas diretrizes para o atendimento às demandas dos grupos e comunidades.

[...] se os atores participantes dos pactos e parcerias na esfera pública advirem de sujeitos políticos organizados nos espaços públicos da sociedade civil, com pouca representatividade, fracos laços de pertencimento social, projetos, valores e visões de mundo não cidadãos, voltados para coletivos organizados apenas como grupos de interesses, grupos de pressão ou grupos focais que atuam segundo regras exclusivas do mercado, seus resultados e impactos, não

poderão esperar avanços na democratização das relações povo- governo e nem mudanças sociais significativas em direção a projetos emancipatórios, que contemplem a justiça, a igualdade etc. Esta forma de atuação tem como objetivo alterar, progressivamente, a subordinação (ou apatia) da sociedade civil frente ao Estado. [...] Ser representante das demandas e dos interesses da sociedade implica em realizar mediações e intermediações. Decisões políticas democráticas envolvem mudanças no campo estatal como da própria sociedade civil, desde que certos princípios democráticos não sejam abandonados, mas sejam marcos referenciais, quais sejam: justiça, liberdade, solidariedade e igualdade com respeito às diferenças (Gohn, 2004, p.29).

No Relatório Final da 11.a Conferência Nacional de Saúde foram registradas as limitações da representação social no setor e as dificuldades dos gestores quanto à compreensão do papel dos conselheiros na definição das Políticas Públicas de saúde e no acompanhamento dos recursos financeiros do setor. O registro aponta a necessidade de serem ultrapassadas tantas dificuldades e, assim, garantir a autonomia dos movimentos sociais perante gestores, a legitimidade das representações e conquistas democráticas no setor (Brasil, 2000).