P OLÍTICAS DE INTEGRAÇÃO : D INAMARCA E P ORTUGAL

A integração enquanto objetivo político, tem merecido uma atenção particular por parte dos países da União Europeia, mas foi a Dinamarca que estabeleceu, pela primeira vez num país ocidental, uma lei específica sobre a integração (1983). Esta nova lei era referente a estrangeiros e foi introduzida juntamente com uma política de Memorando sobre Migração. A lei levou a algumas mudanças na organização e implementação da política de integração, nomeadamente à responsabilização dos municípios pela realização dos objetivos da política de integração, reunindo sob a mesma autoridade política os municípios e a organização dinamarquesa de assistência a refugiados, para uma melhor gestão e coordenação dos respetivos processos. A fim de fortalecer o foco nas questões de integração, foi estabelecido em 2001 um novo Ministério para Refugiados, Imigrantes e Integração assumindo tarefas que tinham pertencido anteriormente ao Ministério do Interior, ficando responsável pelas estatísticas sobre estrangeiros, igualdade étnica e instrução em língua e civismo dinamarquês. Com o estabelecimento do novo ministério, a maioria das questões relacionadas com a integração ficou reunida sob o mesmo teto (Hedetoft, 2006b).

A participação ativa na sociedade, nomeadamente no processo político, é um tema central nas políticas de integração dinamarquesas. Desde 1981, imigrantes e refugiados tinham o direito de votar e concorrer às eleições nos níveis municipal e regional após três anos de residência legal. Desde 2010, que o período foi estendido para quatro anos devido a mudanças na Lei de Integração e outras leis relacionadas.

A importância da participação ativa e dos valores fundamentais nas políticas de integração Dinamarquesas nos últimos anos, levaram autores como Mouritsen (2006) a questionarem a instrumentalização da cultura, como fundamental para manter o bom funcionamento democrático. A cultura ganhou um lugar central na perceção e debate sobre a integração, e algumas "culturas" são equiparadas a problemas. Em 2003, o Governo Dinamarquês apresentou uma nova visão e estratégia para a integração (Jensen et al, 2010).

‘Uma série de problemas de integração que podem ser rastreados, até a circunstância de que muitas pessoas de origem estrangeira, por razões óbvias, têm outras conceções de

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certo e errado, além das predominantes na Dinamarca [...].as dificuldades apontadas nem sempre são passíveis de poderem ser removidas por mudanças na lei e na administração. Os hábitos e opiniões enraizados dos imigrantes e refugiados ou dos dinamarqueses não podem ser alterados pela legislação. A legislação pode, contudo, ser importante, uma vez que por esse meio é possível expressar as conceções de valores, comumente aceites, que devem caracterizar a sociedade’ (Governo Dinamarquês, 2003).

Até 2004 a maioria dos que procuravam a Dinamarca como destino migratório, faziam- no como resultado de reagrupamentos familiares ou por procura de asilo. No entanto, o número de refugiados e famílias que procuravam este país nórdico caiu significativamente nos anos 2000, como resultado de medidas mais restritivas aplicadas em resposta ao aumento do fluxo migratório (Brochmann & Hagelund, 2012).

Os problemas associados à habitação e ao trabalho e seguidamente ao papel dos migrantes enquanto minorias culturais têm vindo a aumentar. Como resposta, a Dinamarca estabeleceu uma política de integração que visava, por um lado, a tolerância da diversidade cultural, por outro, o controlo ativo através do poder local.

O Governo Dinamarquês acredita que, em geral, o conhecimento prático do mercado de trabalho é o caminho mais seguro para a obtenção de emprego e subsequente integração. Nesse sentido, em março de 2016, o Governo concluiu conversações com os parceiros sociais (organizações de empregadores, empregados e autoridades locais) com o objetivo de melhorar a relação custo-benefício e os resultados de emprego e do programa de integração. Em julho de 2016 entrou em vigor uma medida que prevê que os recém-chegados sejam contratados por um período regular de dois anos, em condições salariais especiais, justificadas, pela eventual capacidade limitada e produtividade necessária para se qualificar para um emprego com níveis salariais e condições de trabalho regulares na Dinamarca. Este modelo inclui o chamado salário de aprendiz (entre 6.70€ e 16€/hora), assegurando que o trabalho seja combinado com os cursos do mercado de trabalho e do idioma dinamarquês (Ministério da Imigração e da Integração, 2019). Importa referir que o valor mínimo por hora em condições normais de contrato de trabalho, é de cerca de 15€.

Foram estabelecidos incentivos financeiros para os municípios e empresas que apoiem a integração de refugiados, no valor de cerca de 3,350€ por cada refugiado adicional ou pessoa reunificada que obtenha um emprego regular e a formação obrigatória da língua dinamarquesa poderá ser organizada de forma mais flexível, assegurando uma melhor conciliação com o

54 emprego. A formação em língua dinamarquesa poderá ocorrer diretamente no local de trabalho ou fora do horário de trabalho e ser mais orientada para a vertente profissional.

Em 2018, o Governo celebrou vários acordos com o parlamento para ‘resolver os

problemas com áreas residenciais (guetos) que apresentam grandes desafios relacionados a uma dimensão desproporcional de residentes desempregados, com baixa renda ou educação, antecedentes criminais e estrangeiros (não ocidentais)’, de acordo com a designação do

Relatório sobre Migração Internacional do Ministério da Imigração e Integração (2019). Com esses acordos, o Governo Dinamarquês pretende eliminar os guetos até 2030. De entre as várias medidas destacam-se a demolição e regeneração de algumas áreas identificadas, a introdução da inclusão obrigatória de crianças de bairros carentes, em creches, proibindo os beneficiários de subsídios de se mudarem para os bairros que são considerados guetos. Além disso, os proprietários terão o direito de se recusar a alugar propriedades ou até despejar inquilinos com certos tipos de condenações criminais. Adicionalmente a polícia poderá definir zonas nas quais a sentença criminal é duplicada. De salientar ainda, uma emenda estatutária que o Governo pretende propor que prevê a criminalização das "jornadas

de reeducação" – ou seja quando os pais enviam os seus filhos para o país "nativo" com o

objetivo de ‘fortalecer ou restaurar os seus valores culturais ou religiosos originais’ (Ministério da Imigração e Integração, 2019).

No atual programa de integração, é o Serviço de Imigração que seleciona o município onde o requerente de asilo vai residir, assim que obtenha residência (asilo, permissão de residência humanitária ou residência com base em circunstâncias extraordinárias). Uma decisão à partida vinculativa, mas à qual se poderá recorrer imediatamente após a atribuição e mediante justificação. No caso de pessoas que venham por reagrupamento familiar, espera-se que morem com a pessoa com a qual se reúnam.

Os refugiados e as suas famílias são abrangidos pelo programa de integração, que pode durar de 1 a 5 anos. Nesse programa está previsto que o município local assegure alojamento, acesso à escola de línguas para cumprir o programa de aprendizagem de língua dinamarquesa, dividida em 3 módulos de acordo com os níveis dos alunos. Deve ainda ser garantido o acesso aos centros de empregos e apoio na inserção da vida ativa. O direito à segurança social é concedido pela primeira vez após nove anos de residência legal nos últimos 10 anos, bem como 2,5 anos de emprego em período integral. O direito ao subsídio de desemprego é adquirido pela primeira vez após sete anos de residência legal.

O Governo Dinamarquês considerou medidas especificas para mulheres, destinadas a contribuir para a integração de mulheres de grupos minoritários na sociedade de acolhimento.

55 Constam dos mecanismos de integração para mulheres - o estabelecimento de contacto com a comunidade de acolhimento através de um ‘amigo’ dinamarquês voluntário da área local onde o refugiado resida. De salientar que a figura de mentor já tinha sido implementada em alguns municípios, permitindo uma ligação mais estreita entre refugiadas e a comunidade. Enquanto mecanismo específico, incluiu-se a criação de redes de mentoras para mulheres refugiadas e mulheres migrantes com o objetivo de contribuir para a integração de mulheres minoritárias na sociedade dinamarquesa e no mercado de trabalho dinamarquês; e a implementação de um plano de ação para prevenir conflitos relacionados com a honra e o controlo social.9

A integração em Portugal

No caso de Portugal, de acordo com o Alto Comissariado para as Migrações (ACM) e principalmente em comparação com outros países europeus com políticas muito mais restritivas face ao acolhimento de refugiados, o país tem registado desde 2013, uma evolução muito positiva, quer no âmbito das políticas, quer das práticas de acolhimento e integração de imigrantes, para a qual têm contribuído, não só as intervenções do Estado a nível nacional, mas também das autarquias, das organizações da sociedade civil e das próprias comunidades imigrantes. Com o objetivo de alcançar níveis superiores de integração foram desenvolvidas estratégias para uma atuação concertada das diferentes entidades que atuam nesta área, não só a nível nacional, (de que são exemplo, os Planos Nacionais para a Integração de Imigrantes 2007-2009 e 2010-2013 e, mais recentemente o Plano Estratégico para as Migrações 2015- 2020), como também a nível local (ACM, 2017).

No âmbito do Grupo de Trabalho para a Agenda Europeia para as Migrações foi estabelecido um plano de ação para integração dos refugiados em Portugal. Em 2015 foi assinado um Memorando de Entendimento entre o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF)

9 _{O plano de ação consiste em quatro áreas de foco: 1) Melhorar o apoio às vítimas; 2) reforçar a}

prevenção; 3) Mobilizar contra a opressão e controlo social negativo; 4) Esforço sistemático de conhecimento e documentação. O plano de ação consiste nas seguintes iniciativas: Uma equipa nacional que assessora os municípios na prevenção e tratamento de conflitos relacionados com a honra e o controlo social negativo; Uma equipe de consultores de segurança que assessora os municípios em casos sobre conflitos relacionados com a honra e o controlo social negativo; Fortalecimento de uma equipa de jovens e pais que facilita o diálogo na Dinamarca sobre assuntos de igualdade de direitos entre os sexos, honra, reputação, casamentos forçados, etc.; A equipa usa as suas próprias experiências em controlo social negativo e conflitos relacionados com a honra, como ponto de partida para os diálogos; Cursos de qualificação para funcionários que trabalham com conflitos relacionados com a honra e controlo social negativo em municípios, abrigos e refúgios, orientadores de estudantes etc.; Um esforço de informação direcionado a profissionais que trabalham com pessoas expostas a conflitos relacionados com a honra e controlo social negativo; O esforço de informação tem como objetivo impedir o medo de um profissional de iniciar uma ação relevante com uma criança / jovem exposto a um conflito relacionado com a honra devido a considerações culturais incompreendidas (Ministério da Imigração e Integração, 2019).

56 e a Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP), para apoiar a resposta do Estado Português no acolhimento e integração de refugiados e de indivíduos beneficiários de proteção internacional. Com o objetivo de criar as condições necessárias para melhor acolher pessoas refugiadas, foram desenvolvidos planos de acolhimento, inicialmente pelos municípios de Lisboa e de Sintra, e incentivadas outras autarquias a manifestarem as suas disponibilidades e a criaram planos locais de acolhimento a refugiados a partir de princípios definidos a nível nacional.

Nos Planos Municipais de Integração de Migrantes (PMIM) estão incluídas as diretrizes de caráter obrigatório, podendo ser incluídas medidas adicionais, especificamente propostas pelo município. É esperado que os municípios com PMIM assegurem obrigatoriamente o acompanhamento dos processos dos requerentes de asilo, o alojamento e alimentação, acrescido de um subsídio mensal variável e apoio à inserção profissional. Deve ser ainda aconselhada e proporcionada a aprendizagem da língua portuguesa, não sendo de cariz obrigatório. A partir do momento em que o requerente de asilo estabelece um contrato profissional, a atribuição do subsídio poderá ser mensal ou acumulada pela instituição responsável e entregue ao requerente de asilo findo o prazo do benefício atribuído. O programa de integração prevê o apoio ao longo de 18 meses, sendo desejável que pelo menos nos últimos 6 meses os requerentes de asilo estejam inseridos no mercado de trabalho e passem para uma habitação própria, assegurada pelo município e/ou instituição, até finalizar os 18 meses. A partir desse período e independentemente do estatuto atribuído ou da manutenção da autorização de residência temporária, o requerente de asilo deverá assegurar a sua autonomia em território nacional.

Nesse sentido, e para além dos princípios orientadores estabelecidos a nível nacional, o município e/ou instituição poderá propor mecanismos e medidas específicas. Não estão estabelecidas horas ou níveis no ensino de língua portuguesa, ou determinadas as ‘condições básicas’ de alojamento, ficando a aprovação das condições pendente da avaliação feita por uma equipa do ACM. Foi ainda estabelecido um ‘Programa Mentores para migrantes’ ao qual os municípios e agentes locais se podem associar de forma voluntária. Com esta iniciativa pretende-se associar cidadãos portugueses a migrantes e/ou refugiados, promovendo um melhor acolhimento e integração em Portugal, através da troca de experiências, entreajuda e apoio. Tendo por objetivo acompanhar e orientar os migrantes e/ou refugiados na resolução de dificuldades, com vista a uma melhor integração (ACM, 2015).

Relativamente ao género, Portugal também contemplou medidas e orientações específicas no Plano Estratégico para as Migrações (2015 -2020), propondo a promoção da

57 igualdade entre homens e mulheres em todos os eixos prioritários e o reforço das medidas tendentes à promoção da igualdade de género e ao reforço da integração pessoal, profissional e cívica nas mulheres imigrantes na sociedade portuguesa, no domínio da integração e capacitação. Em termos de medidas específicas, estipulou-se a ‘promoção da participação

das mulheres imigrantes no movimento associativo’, prevendo como ações a “mobilização das mulheres imigrantes para a participação no movimento associativo’ e a ‘informação às mulheres imigrantes sobre os seus direitos e deveres específicos enquanto mulheres’. São de

destacar ainda ações de sensibilização e informação sobre ‘igualdade e não discriminação de

género, nomeadamente na área da parentalidade, igualdade salarial, conciliação entre trabalho e família e assédio moral e sexual’ (Observatório das Migrações, 2017).

Segundo o Índice de Políticas de Integração de Migrantes (MIPEX, 2015) que avalia políticas legislativas para a integração de migrantes, em todos os Estados Membros da UE, Austrália, Canadá, Islândia, Japão, Coreia do Sul, Nova Zelândia, Noruega, Suíça, Turquia e EUA, através de 167 indicadores, Portugal ocupa o segundo lugar do ranking, seguido da Dinamarca. Alguns dos critérios que obtiveram melhor avaliação foram a mobilidade, mercado laboral, reunificação familiar, educação, saúde, participação política, residência permanente, acesso à nacionalidade e anti discriminação (Huddleston et al, 2015).

No entanto, esta avaliação feita com base na legislação é questionada pela realidade testemunhada pelos próprios requerentes de asilo e refugiadas e pelos seus relatos de exclusão social (morosidade no processo de decisão de estatuto, dificuldade de acesso a habitação condigna, emprego, entre outros). Em concomitância, a última publicação do MIPEX datada de 2015, torna pertinente uma atualização dos dados e uma análise aprofundada face às mudanças significativas do fluxo de migrantes na UE, resultantes da aprovação de novas políticas europeias, bem dos novos mecanismos de acolhimento nos países estudados. Portugal continua a ser um país preterido nos projetos de migração, com um número mais reduzido de pedidos de asilo acrescido por uma elevada taxa de abandono de refugiados recolocados no país, mesmo quando países do Sul da Europa passam a ser destinos centrais nos últimos 3 anos. Por sua vez, a Dinamarca assiste a uma redução significativa dos pedidos de asilo, mas mantém níveis mais elevados do que Portugal, apesar das recentes medidas mais restritivas e de procedimentos complexos anteriores à crise, testemunhados por mulheres refugiadas na Dinamarca, com processos pendentes há 5 e 10 anos.

Neste sentido, reforça-se a pertinência de aprofundar, analisar e comparar os mecanismos de acolhimento, as políticas de integração com a prática dos direitos, a realidade dos trajetos e experiências das refugiadas em cada um dos países.

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