A literatura sobre o tema da participação cita frequentemente sua larga utilização pelas mais variadas instituições sociais na contemporaneidade. No entanto, muitos autores ressaltam que a participação é usada com diferentes significados, por vezes contraditórios, e a sua operacionalização segue diferentes formatos.
Data da década de 1960 sua apropriação na esfera política, embora o tema seja recorrente em diferentes momentos anteriores da história (GOHN, 2001; DAY, 1997). O desconhecimento das bases teóricas da participação está intimamente associado com a sua apropriação recente como instrumental das políticas públicas setoriais para o alcance de determinados objetivos, não permitindo mais do que uma construção fragmentada da cidadania e levando a uma série de equívocos do envolvimento social no âmbito da gestão pública. Entretanto, como adverte Houtzager et al (2004), a literatura sobre o tema não distingue entre a abordagem mais usual da participação individual do cidadão e aquela que é atribuída aos atores coletivos da sociedade civil, menos freqüentemente teorizada.
Dentre as principais correntes teóricas de análise da participação7, Gohn (2001) discorre sobre (i) a liberal – em que a participação, na concepção da liberdade individual, permite o controle do poder do Estado e a reforma da estrutura da democracia representativa no marco das relações capitalistas; (ii) a autoritária, em que está em jogo a integração e o controle da sociedade e da política em regimes autoritários de direita ou de esquerda; (iii) a democrática – que pressupõe a soberania popular e a participação ocorre tanto espontaneamente na sociedade civil como nas instituições formais políticas; e por último (iv) a revolucionária – como forma de luta contra as relações de dominação e pela divisão do poder político.
Diferentes pensadores abordaram historicamente o tema da participação associada também à conquista de direitos sociais, destacando o seu papel educativo e formador de
cidadãos8. Em Touraine (1996) a participação aparece como um elemento indissociável da democracia, na medida em que esta requer a igualdade de condições entre os atores sociais em um “processo amplo e plural de participação no campo das decisões”. Em teoria, para o autor, no pensamento democrático o Estado reconhece as desigualdades sociais de que é responsável e busca compensá-las permitindo que a sociedade, sobretudo os grupos menos favorecidos, limitem o seu poder e controlem as decisões que afetam a vida privada e coletiva. Segundo esse mesmo autor, os indivíduos e coletividades têm o direito de se constituírem como sujeitos da própria história, criando e transformando as instituições sociais e participando direta ou indiretamente da gestão da sociedade, numa alusão objetiva à liberdade positiva. O conceito de cidadania, para o autor, não dá conta de todas as dimensões do sujeito: este tem o amor a si próprio pelo qual busca sua liberdade, uma consciência de filiação (cultural) bem como uma responsabilidade sobre os agentes políticos na criação e modificação das leis que regem o funcionamento da sociedade. Mas segundo o autor:
“[...] nem todos reivindicam o direito de cidadania por dois motivos: ou se contentam em ocupar determinadas posições na sociedade sem se interessarem pela modificação das decisões e leis que regulam seu funcionamento; ou então porque procuram escapar das responsabilidades que podem implicar grandes sacrifícios. Muitas vezes, o governo é percebido como algo à parte do mundo das pessoas comuns: elas não vivem, diz-se, no mundo que é nosso”. (TOURAINE, 1996, p.44)
Torres (2004), por exemplo, cita a situação da classe média brasileira que preferiu aderir a serviços privados de saúde e educação, ao invés de se organizar politicamente e exigir
8 Gohn (2001) denomina esta abordagem como “teorias sociopolíticas”, das quais podemos destacar entre outras Jean Jacques Rousseau, cuja “teoria política se apóia na participação individual de cada cidadão no processo político de tomada de decisões, e, em sua teoria, a participação é bem mais do que um complemento protetor de uma série de arranjos institucionais: ela também provoca um efeito psicológico sobre os que participam, assegurando uma inter-relação contínua entre o funcionamento das instituições e as qualidades e atitudes psicológicas dos indivíduos que interagem dentro delas (PATEMAN, 1992, p. 35). Tal como Rousseau, John Stuart Mill também desenvolve sua teoria onde participação tem função educativa, e permite que as decisões sejam mais aceitas pelos cidadãos e que este se sinta integrado à uma comunidade; entretanto Mill defende que a participação se aprende no nível local, e constitui também tanto a personalidade do individuo como o prepara para a ação sociopolítica responsável, e inclusive poderia propiciar a participação direta na tomada de decisões (PATEMAN, 1992). Ainda segundo Peteman (1992), George Douglas Howard Cole retoma o trabalho de Rousseau tentando trazê-la para um cenário moderno, e procura analisar a forma e os fatores que estimulam a passagem individual para a ação coletiva. Cole também enfatiza, segundo Pateman (1992) a função educativa da participação e a associa ao espaço local (referindo-se à indústria como local de trabalho, já que os operários eram subordinados aos interesses dos patrões e passavam parte de suas vidas na fábrica). Sayago (2000) aborda ainda, entre outros já citados, a participação em Alexis de Tocqueville em sua análise sobre a sociedade norte- americana e o espírito cívico que emana das instituições comunais, e o acompanhamento de perto do governo pelo povo esclarecido.
do Estado a melhoria na qualidade da administração dos serviços sociais básicos nas últimas décadas.
A participação dos indivíduos como cidadãos, para o autor, tem sido enfraquecida pelo descontentamento com a atuação das classes políticas, o que repercute nas condições básicas para a consolidação da democracia9. A sociedade civil deve legitimar o Estado em um processo democrático, de baixo para cima, onde as leis possam ser criadas e revistas segundo a influência da opinião pública, sendo o sistema político responsável pela ponte entre os dois. Para tanto, as demandas devem ser formuladas e expressas no plano político pela sociedade. Mas o distanciamento entre a vida privada e a vida pública, segundo o autor, não só fragiliza a participação como permite a construção de uma cidadania reduzida à liberdade na concepção de mercado e a imagem do cidadão como mero eleitor:
“[...] quando a vida privada não passar de uma tela na qual se projetam as mensagens da sociedade de consumo, de modo que o indivíduo, tendo deixado de ser um sujeito, não pode se tornar um ator social e se dissolve em um fluxo mutável de interesses, desejos e imagens” (TOURAINE, 1996, p.203).
E, portanto:
A passagem do indivíduo consumidor para o indivíduo sujeito não se opera pela simples reflexão ou difusão de idéias, mas apenas pela democracia, pelo debate institucional aberto e pelo espaço dado à palavra, em particular, à palavra dos grupos mais desfavorecidos, porque os detentores do poder e do dinheiro exprimem-se mais eficazmente através dos mecanismos econômicos, administrativos ou midiáticos que estão sob seu controle do que sob a forma do discurso ou protesto. (TOURAINE, 1996, p.206).
Nas ultimas décadas, entretanto, esta separação crescente entre os cidadãos e a vida pública não causou um esvaziamento da participação, com exceção da participação política. Pelo contrário, houve a abertura crescente de espaços de participação direta na tomada de decisões – a chamada democracia direta que propicia um engajamento de diferentes atores nos espaços públicos, mas que, ao mesmo tempo se constitui como arena fragmentada (VASCONCELOS, 2001), associada aos processos de reforma do Estado cuja base é a descentralização de políticas quase sempre setoriais.
9Segundo o autor, a democracia apresenta três dimensões: direitos fundamentais, cidadania e representatividade dos dirigentes.
Recorrendo a diferentes abordagens teóricas, Bordenave (1983) também destaca o papel educativo e emancipador da participação junto aos indivíduos e coletividades, salientando que o descrédito nas representações políticas teria levado cada vez mais os cidadãos a participarem na tomada de decisões10. Para o autor, tendo uma base afetiva e uma base instrumental, a participação é uma necessidade humana que é desenvolvida tanto a partir da práxis, como também é conduzida de modo a satisfazer expectativas e cumprir objetivos consensados pelos participantes. A partir desta base afetiva e instrumental, inicialmente gera- se a microparticipação em espaços de convívio social e depois a macroparticipação no espaço público, esta última podendo assumir diferentes formatos, conforme enunciados na Figura 1.
Figura 1. Abordagem do processo de participação, entre a micro e macroparticipação, e as tipologias possíveis. Fonte: a partir de Bordenave (1983).
10 É oportuno destacar o contexto brasileiro de abertura democrática onde o autor escreveu a obra. Macroparticipação ativa Microparticipação Instrumental Afetiva Participação Base da participação
Participação espontânea – indivíduos juntam-se por afinidades comuns em grupos sem organização estável. Participação imposta – os indivíduos têm como dever o cumprimento de certas normas sociais.
Participação voluntária – os indivíduos se associam em grupos auto-
organizados com objetivos bem definidos.
Participação provocada – estimulada ou manipulada por agentes externos para alcançar determinados objetivos.
Participação concedida – os indivíduos têm parte do poder de decisão, ou influência nesta, reconhecida ou legitimada.
A participação, portanto, não deve ser empreendida apenas como instrumento para solução de problemas específicos, pois não tem:
“[...] somente uma função instrumental na co-direção do desenvolvimento pelo povo e o governo, mas também exerce uma função educativa da maior importância, que consiste em preparar o povo para assumir o governo como algo próprio de sua soberania, tal como está escrito na Constituição. Através da participação, a população aprende a transformar o Estado, de órgão superposto à sociedade e distante dela, em órgão absolutamente dependente dela e próximo dela” (BORDENAVE, 1983, p.56).
Entretanto, fazendo diferenciação entre a microparticipação – onde os indivíduos se associam ou participam em instituições sociais básicas ou associações; e a macroparticipação – em que os indivíduos como sujeitos se tornam atores dos eventos políticos e sociais de seu tempo, o autor defende que não se pode esperar uma adequada participação social (macro) sem que a sociedade tenha uma base de microparticipação.
Entre o caráter instrumental e ao mesmo tempo de aprendizagem coletiva que permite a emancipação e a autonomia dos sujeitos, Gohn (2005, p.30) define a participação como: “um processo de vivência que imprime sentido e significado a um grupo ou movimento social, tornando-o protagonista de sua história, desenvolvendo uma consciência crítica desalienadora, agregando força sociopolítica a esse grupo ou ação coletiva, e gerando novos valores e uma cultura política nova”. A participação pode, portanto, ocorrer desde uma reivindicação dos atores sociais marginalizados como resultado de um processo estimulado e institucionalizado em função da descentralização de políticas públicas setoriais, permitindo aos atores diferentes níveis de envolvimento com a gestão pública (Quadro 1); mas, de acordo com Milani (2005), com diferenciadas condições de participação e sem a garantia de legitimidade na construção dos interesses coletivos.
Os diferentes níveis de participação estão associados, também, a diferentes fases de tomada de decisão, sobretudo quando tal participação se correlaciona com problemas considerados complexos, ou de difícil solução. Nesse sentido, Vasconcelos (1997b; 2001a; 2001b), Vasconcelos et al (2005) e Vasconcelos e Baptista (2002) defendem a participação no processo decisório como o envolvimento de variados stakeholders11 com igualdade de
11 Segundo Bryson (2003) o termo stakeholders refere-se aos indivíduos, grupos ou organizações interessados e afetados pela decisão, e que devem ser considerados pelos gestores e planejadores.
condições de negociação em um processo de diálogo aberto, no qual os interesses são mais importantes que as posições na construção colaborativa de soluções.
Níveis de participação Descrição
Controle social Controle da qualidade dos serviços prestados
Problematização Formulação Análise de objetivos Elaboração Alocação de recursos e administração Execução Planejamento Avaliação
Identificação de prioridades e implementação de bens públicos
Emancipação e aprendizagem Transformação dos sujeitos durante a democratização dos espaços públicos e da formulação de políticas públicas
Quadro 1. Níveis de participação sob demanda governamental. Fonte: a partir de Bordenave (1983) e Milani (2005).
Esse modelo apreende o debate de John S. Drysek sobre a importância de envolvimento amplo de stakeholders em processos cuja complexidade não pode ser tratada por soluções simplistas, baseadas no conhecimento técnico de poucos decisores. A participação é, então, associada a um processo de democratização da gestão pública, tendo um valor intrínseco de emancipação e de aprendizagem dos atores sociais, facilitado pelo seu envolvimento antes de tudo em escala local. A comunicação, em sua concepção de participação, assume um papel importante na tomada de decisão em que os representantes, tanto do governo como das outras partes interessadas, tem posições, interesses e valores diferenciados e por vezes contraditórios.
Vários autores abordam, ainda, a participação segundo classificações tipológicas que permitem avaliar graus de envolvimento dos atores sociais em processos de tomada de decisão ou mesmo na execução de projetos, programas e políticas públicas (Figura 2). Entretanto, como visto anteriormente, essa classificação utilizada de forma isolada de contextos sociopolíticos permite apenas uma análise reduzida da participação em seu nível operacional, o que corrobora o seu entendimento apenas como ferramenta de gestão.
Innes e Booher (2000) fazem severas críticas aos formatos tradicionais de participação que buscam atender os dispositivos legais que incluem o envolvimento dos cidadãos e atores
sociais na decisão sobre a gestão e planejamento de bens públicos. Os autores destacam as limitações em compartilhar a decisão e as desigualdades na distribuição de poder, bem como a influência entre os atores sociais, além dos desafios que ainda se colocam na legitimidade da representação dos interesses coletivos. Novas formas colaborativas de planejamento em que a participação é feita por estratégias mais eficientes são destacadas pelos autores, em contraposição aos modelos frequentes de envolvimento da sociedade (Quadro 2).
Figura 2. Classificação da participação por tipologia. Fonte: a partir de Pretty e Smith (2003).
Esse novo modelo, que se destina à construção de soluções colaborativas pelo envolvimento amplo e pelo empoderamento de grupos de interesses diferenciados, tem como base a inclusão por um adequado processo de comunicação entre os atores sociais na concepção de Jürgen Habermas (VASCONCELOS & BAPTISTA, 2002; DAY, 1997).
De fato, em sua revisão sobre o tema da participação no planejamento, Day (1997) pondera sobre os efeitos positivos do envolvimento de cidadãos na tomada de decisões, não eficientemente comprovados, e a capacidade dos diferentes indivíduos e grupos sociais em contribuir adequadamente para a construção de soluções colaborativas. Para a autora, trata-se
Passiva Consultiva Recompensada Funcional Interativa Auto-mobilização
As pessoas são consultadas, mas sem tomar parte na decisão. As pessoas são comunicadas de decisões ou ações executadas.
Recompensas materiais são prometidas em retorno à participação. Agentes externos fomentam a participação para atingir objetivos pré-determinados.
Participação orientada para a análise comum e o desenvolvimento de planos de ação, formação ou fortalecimento de grupos locais e instituições.
Pessoas participam por iniciativa própria, independente de orientações externas, decidindo quais recursos e como serão usados. G ra u d e p a rt ic ip a çã o
de um desafio compatibilizar de um lado o planejamento alicerçado na burocracia, envolvendo o conhecimento científico especializado e a racionalidade técnica, e do outro as demandas de democratização da gestão pública, sobretudo quando estão envolvidas concepções ingênuas da democracia e da complexidade social. Assim, a participação idealizada pode ser entrópica e gerar conflitos quando, na verdade, opta-se por instituí-la justamente para resolvê-los e tornar as decisões mais coerentes com as necessidades sociais.
Modelo de Planejamento Descrição
Técnico-burocrático O planejamento é feito com base em informações técnicas e científicas para determinar as melhores alternativas com base em objetivos pré-identificados. Os planejadores entendem que a análise e modelagem de dados aponta a solução ótima para o problema. A participação neste modelo é tida como cumprimento às normas legais sem a integração dos conhecimentos locais na análise e solução do problema, não interferindo demasiadamente na escolha técnica.
Influência Política
O planejador ou agência conduz o processo segundo interesses políticos dos participantes com maior poder. As alternativas apontadas podem ser benéficas para todos os participantes em pelo menos algum ponto, e geralmente possuem uma articulação operacional, como recursos ou apoio político antes mesmo de serem consensadas. A participação neste modelo é indesejada e mesmo uma ameaça às condições pré-estabalecidas, ocorrendo somente após os acordos sobre as alternativas.
Movimentos Sociais O planejamento é influenciado pelas organizações ou movimentos sociais externos ao debate que atuam conjuntamente exercendo pressão sobre os planejadores com base na mobilização da opinião pública. As organizações procuram mais que contestar análises técnicas, baseando seus argumentos em sua própria visão do desenvolvimento. A participação neste modelo é a própria atuação dos grupos organizados da sociedade, que pode apresentar limitações devido a variedade de atores e interesses envolvidos.
Planejamento Colaborativo
O planejamento é acompanhado de um diálogo entre as partes interessadas (stakeholders) cujo processo envolve o empoderamento dos atores, respeito na inserção dos diferentes interesses e transparência nos debates sobre as alternativas que devem obter um consenso da maioria para serem consideradas como ótimas para a solução do problema. As idéias, informações e experiências dos participantes são consideradas na análise, e o establishment não é indiscutível. A participação nesse modelo deve abranger os mais variados grupos de interesses e não só apenas os tradicionalmente envolvidos no debate, buscando a co-responsabilização social pela implementação da solução.
Quadro 2. Modelos de planejamento e o nível de participação considerado. Fonte: a partir de Innes & Booher (2000).
Day (1997) também aborda as limitações da participação com base em diferentes autores que contestam processos participativos, considerando as condições desiguais que se estabelecem entre os planejadores técnicos e os indivíduos e coletividades, especificamente àquelas relativas ao seu conhecimento técnico, suas habilidades e aos recursos, ao tempo e ao
dinheiro que são colocados no processo da participação na tomada de decisão. As oportunidades de participação também não são acessadas de forma igualitária pelos diferentes atores, ou ainda, são dominadas pelos mais bem preparados, de forma a permitir maior influência de interesses particulares; ou quando a participação é ampliada, podem prevalecer particularismos locais que prejudicam a eficiência do planejamento. Mas a autora concorda que a participação é um processo alinhado com a democracia, constituindo-se um bem de valor intrínseco, e, neste sentido, devem ser encontrados caminhos para vencer suas limitações.
Alonso e Costa (2000) discutem, com base na literatura, que os formatos, mecanismos e processos participativos na tomada de decisão em questões ambientais não apresentam resultados que comprovem sua eficiência e/ou efetividade e que, portanto, sua potencialização não garantiria resultados pertinentes ou vantajosos. Por outro lado, analistas dos processos participativos apontam para o fato de que os problemas da participação não podem ser atribuídos somente às deficiências dos envolvidos, mas principalmente aos mecanismos e formatos de participação conduzidos pelos proponentes – geralmente instituições do governo – na tomada de decisão.
Estes problemas, segundo Vasconcelos et al (2005), povoaram desde o seu início o desenvolvimento de práticas de participação associadas à políticas públicas, como as de planejamento, e se enraizaram no ideário dos gestores, tal qual mitos que subestimam a potencialidade dos processos participativos como bem descrevem os autores: “(a) espera-se que a sociedade civil participe em um nível técnico; (b) os documentos que subsidiarão a decisão devem estar previamente decididos/finalizados antes de serem submetidos a apreciação pública; (c) as pessoas não sabem como participar; (d) apenas devem participar aqueles que tem capacidade; (e) ampla participação causa entropia; (f) participação põe em risco o trabalho técnico e qualificado; (g) o conhecimento técnico é o mais relevante para a decisão; (h) o poder político é ameaçado pela participação; (i) pessoas, grupos ou instituições controversas não devem ser envolvidas; (j) todos mundo deve participar em todas as etapas; (k) quando as pessoas participam elas pensam só em interesses próprios e nunca no bem coletivo; (l) apenas informar já significa promover a participação; (m) só existe um formato de participação” (Vasconcelos et al, 2005, p. 4).
O Quadro 3 apresenta uma síntese das críticas, limites e desafios mais recorrentes aos processos participativos em termos dos proponentes, dos envolvidos e dos próprios espaços de participação.
Limites e desafios à participação concernente à:
Proponentes Espaços/mecanismos Envolvidos
- Falha na comunicação interna e falta de consenso quanto à participação
- Falta de planejamento adequado - Falta de financiamento adequado a participação
- Excesso de informações técnicas, linguagem pouco acessível
- Cumprimento de prazos e tempo de ação favorecidos pela
capacidade institucional - Manipulação e cooptação dos envolvidos para atender os interesses do proponente
- Contradição entre e intra níveis hierárquicos e técnicos na aceitação da participação