Pleno exercício da cidadania

A Constituição Federal de 1988 constituiu entre os brasileiros o Estado Democrático de Direito, em que todo o poder emana do povo mediante exercício direto ou indireto, e destacou a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político como fundamentos do regime democrático (artigo 1º, CF). O objetivo deste tópico é explorar os conceitos de democracia, soberania popular e cidadania, de forma a estabelecer íntima vinculação do exercício da cidadania – principalmente no que toca aos mecanismos diretos de participação popular – com o estabelecimento de políticas públicas sociais no contexto urbano para concretização do direito social fundamental à moradia.

Sendo assim, inicia-se lembrando que a expressão Estado Democrático de Direito carrega em si a intenção de provocar uma quebra do paradigma no que se refere à forma de Estado vigente até a promulgação da Carta Federal de 1988. Com isso, pretendeu o constituinte, a exemplo de outros países, transformar o conceito de Estado de Direito, de concepção nitidamente liberal, e de Estado Social de Direito, que pretendia opor-se ao liberalismo clássico pelo Estado do bem-estar social sem maior democratização do poder e com o modelo arraigado no socialismo, para instituir um Estado Democrático (como Estado de Justiça material), fundado na soberania e participação popular, com a efetiva participação do povo nos mecanismos de controle das decisões e rendimentos da produção, e como garantia geral dos direitos fundamentais da pessoa humana75, assegurando aos cidadãos o

exercício efetivo não somente dos direitos civis e políticos, mas também e sobretudo dos direitos econômicos, sociais e culturais.76

Sobre o tema, vale a transcrição de trecho da obra de José Afonso da SILVA:

A democracia que o Estado Democrático e Direito realiza há de ser um processo de convivência social numa sociedade livre, justa e solidária (art. 3º, I), em que o poder emana do povo, e deve ser exercido em proveito do povo, diretamente ou por representantes eleitos (art. 1º, parágrafo único); participativa, porque envolve a participação crescente do povo no processo decisório e na formação dos atos de governo; pluralista, porque respeita a pluralidade de idéias, culturas e etnias e pressupõe assim o diálogo entre opiniões e pensamentos divergentes e a possibilidade de convivência de formas de organização e interesses diferentes da sociedade; há de ser um processo de liberação da pessoa humana das formas de opressão que não depende apenas do reconhecimento formal de certos direitos individuais, políticos e sociais, mas especialmente da vigência de condições econômicas suscetíveis de favorecer o seu pleno exercício.77

Constata-se, ademais, que a democracia repousa sobre dois princípios fundamentais ou primários, a dizer, o da soberania popular e o da cidadania, além dos postulados da igualdade e da liberdade.78

A soberania popular revela-se no artigo 1º, parágrafo único, da Constituição Federal, ao perpetuar que todo poder emana do povo, colocando como única fonte de poder legítimo no Estado Democrático de Direito. A segunda parte desse mesmo dispositivo constitucional atribui ao povo o exercício desse poder por meio de representantes eleitos (democracia indireta ou representativa) ou através de mecanismos de participação popular (democracia direta), tais como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular, mas não só estes.

A democracia pode ser vista ainda sob um ponto de vista formal, baseado na regra da maioria, e outro material, com esteio nas finalidades perseguidas pelos fundamentos e objetivos constitucionais da República Federativa do Brasil, em especial a proteção da dignidade da pessoa humana, a liberdade e a promoção da igualdade entre os cidadãos. Como visto, a própria regra da maioria é critério de aferição da vontade coletiva e decorre de um contexto de igualdade individual no exercício da soberania popular, encontrando limites claros no consenso social mínimo acerca dos direitos fundamentais dos cidadãos que

76 _{MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional. MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires;}

BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. – São Paulo: Saraiva, 2008, p. 149.

77 _{SILVA, José Afonso da. Op. Cit., p. 112/122.}

78_{―A constituição estrutura um regime democrático consubstanciando esses objetivos de igualização por via dos direitos}

sociais e da universalização das prestações sociais (seguridade, saúde, previdência e assistências sociais, educação e cultura). A democratização dessas prestações, ou seja, a estrutura de modos democráticos (universalização e participação popular), constitui fundamento do Estado Democrático de Direito, instituído no art. 1º. Resta, evidentemente, esperar que essa normatividade constitucional se realize na prática.‖(SILVA, José Afonso da. Op. Cit., p. 128/131).

conferem imunidade a eventuais violações de grupos no exercício do poder (democracia representativa), sob o manto do princípio democrático.

Da mesma forma, o limite máximo das decisões adotadas pelos mecanismos de participação popular direta nas decisões políticas do Estado é a continuidade do próprio sistema democrático, impedindo também a supressão de direitos fundamentais do alcance das decisões majoritárias diretas para garantia do jogo democrático, quando há de se proteger as minorias para que possam existir e eventualmente constituir-se em maioria.79

A cidadania, em outra quadra, é um conceito mais amplo do que a participação na vida política do país por meio da titularidade de direitos políticos (artigo 14/16, CF). Cidadania é o reconhecimento do indivíduo como pessoa integrada na sociedade estatal, bem como o funcionamento do Estado mediante a vontade popular, no que é conexo com o conceito de soberania popular, de direitos políticos e de dignidade da pessoa humana.80

Na clássica e conhecidíssima concepção de Hanna Arendt, cidadania é o direito a ter direitos. Nesse sentido, a noção de cidadania está densamente ligada à noção de dignidade da pessoa humana circunscrita no artigo 1º, da Declaração Universal dos Direitos do Homem (1948), ao estabelecer que ―Todos os homens nascem livres e iguais em dignidade e direitos‖.

Adere-se, nesse ponto, ao entendimento de Nelson SAULE JUNIOR:

A cidadania deve ser compreendida quanto a sua dimensão política na efetiva participação e intervenção dos sujeitos na definição de políticas que interfiram suas vidas, na garantia do exercício dos direitos fundamentais (individuais, sociais, culturais, meio ambiente ecologicamente equilibrado), como condição de respeito a dignidade da pessoa humana.81

O mesmo autor, em outra obra, estabelece estreito liame entre a cidadania e a dignidade da pessoa humana, ao afirmar que ambos os princípios produzem os mesmos comandos, vez que o exercício pleno da cidadania deve ser ―entendido como a realização de todos os direitos humanos e liberdades fundamentais, assegurando a dignidade da pessoa humana e o bem-estar coletivo das pessoas, em condições de igualdade e justiça.‖82

Portanto, a cidadania e a dignidade da pessoa humana são normas dirigentes que orientam a política urbana e devem ser compreendidas em conjunto com os objetivos

79 _{MELO, Mônica de. Op. Cit., p. 59.} 80 _{Idem, p. 104/105.}

81 _{SAULE JUNIOR, Nelson. Novas perspectivas do direito urbanístico brasileiro. Ordenamento constitucional da política}

urbana. Aplicações e eficácia do plano diretor. – Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2001, p. 53.

82 _{SAULE JUNIOR, Nelson. A proteção jurídica da moradia nos assentamentos irregulares. – Porto Alegre: Sérgio Antonio}

fundamentais do Estado Brasileiro, insculpidos no artigo 3º, da Constituição Federal. No âmbito da política urbana, os mecanismos de participação popular possuem relevante função para uma reforma que tenha por fundamento o direito à cidade e à moradia.83

O exercício pleno da cidadania no contexto urbano pressupõe a inclusão dos grupos sociais marginalizados que vivem nas cidades e o reconhecimento desses grupos como sujeitos do direito à cidade e, consequentemente, do acesso à moradia. O pleno exercício da cidadania no mundo contemporâneo significa muito mais que o exercício de direitos políticos na democracia representativa84, significa que os cidadãos devem ter ingerência nas decisões através dos processos de participação popular, que fortalecem a proteção dos direitos humanos, dando à democracia o seu verdadeiro sentido.85

O artigo II, da Carta Mundial de Direito à Cidade86, baseada na Carta Européia dos Direitos Humanos na Cidade, de autoria do Fórum de Autoridades Locais, em Saint Dennis, em maio de 200087, elenca o pleno exercício da cidadania e a gestão democrática das cidades como princípios e fundamentos do direito à cidade, com o que se assegura, respectivamente, a realização de todos os direitos e liberdades fundamentais, a dignidade, o bem-estar coletivo e o respeito à produção social do habitat, bem como a participação pelas formas democráticas na elaboração, definição e fiscalização da implementação das políticas públicas e do orçamento municipal nas cidades para fortalecer a transparência, eficácia e autonomia das administrações públicas locais e das organizações populares.

A participação popular pode e deve se dar através de outros meios que não só o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular. Entende-se que o processo educacional em direitos, a articulação e a livre manifestação dos movimentos sociais, inclusive perante o Poder Judiciário, e os instrumentos de gestão democrática das cidades são indispensáveis à reivindicação, definição, execução e fiscalização das políticas públicas em matéria urbanística.

83 _{SANTOS, Boaventura de Souza. Para uma revolução democrática da justiça. – São Paulo: Cortez, 2007, p. 107.}

84 _{SAULE JUNIOR, Nelson. Novas perspectivas do direito urbanístico brasileiro. Ordenamento constitucional da política}

urbana. Aplicações e eficácia do plano direto, p. 52.

85 _{ROMANELLI, Luiz Claudio. Direito à moradia à luz da gestão democrática. 2ª Edição. – Curitiba: Juruá, 2008, p. 33.} 86 _{A Carta Mundial de Direito à Cidade foi construída a partir das discussões constantes sobre o tema no Fórum Social}

Mundial de 2002, no Fórum Social das Américas, na cidade de Quito, em julho 2004, no Fórum Mundial Urbano, na cidade de Barcelona, em setembro de 2004, no V Fórum Social Mundial, na cidade de Porto Alegre, em janeiro 2005 e no III Fórum Urbano Mundial na cidade de Vancouver, em junho de 2006. Apesar de não possuir força normativa, a Carta Mundial representa um importante documento de consolidação de propostas dos movimentos sociais e será utilizada em alguns pontos dessa dissertação como referencial teórico e normativo a ser perseguido na formulação de legislação e políticas públicas urbanas e na justiciabilidade do direito à moradia.

87 _{SAULE JUNIOR, Nelson. O direito à cidade como resposta estratégica à exclusão social e à segregação espacial. In:}

Enxerga-se o processo educacional em direitos, que vise estimular a formação de lideranças comunitárias como replicadores das noções básicas de participação no processo urbano, por exemplo, como um importante meio de difusão de direitos e inclusão dos cidadãos no processo político-reivindicatório de políticas públicas voltadas à universalização do acesso ao direito fundamental social à moradia.

A construção da cidadania possui um caráter pedagógico, em que a educação política se dá no próprio processo de participação política, aumentando o aprendizado na medida em que aumenta a participação popular no processo de tomada de decisões. Ressalva-se, todavia, que o processo educacional ora mencionado é aquele que pressupõe conhecimento e co- responsabilidade do aprendiz por sua educação, em contínua troca de experiências, em contraposição ao estabelecimento de uma relação vertical entre o detentor de todo o saber e o sujeito do processo de aprendizado.88

Por essas razões, a educação em direitos constitui uma verdadeira ―formação em cidadania‖, funcionando, ainda, como forma alternativa de resolução de conflitos e acesso à Justiça, o que será exposto mais adiante em tópico específico.

Acredita-se, ainda, em que os movimentos sociais possuem extrema relevância nesse caráter pedagógico de construção da cidadania e, ao mesmo, constituem a própria expressão desse aprendizado ao exercerem a representação legítima dos interesses populares nas ações e reivindicações que objetivam a apuração das violações de direitos humanos e com vistas à plena proteção e atendimento desses direitos pelo Estado Democrático de Direito.

Foram esses movimentos sociais e segmentos da sociedade civil que solidificaram a noção específica de direito à cidade introduzida na emenda popular da reforma urbana89, consagrando, ainda que com mudança textual, a inserção de um capítulo à política urbana na Constituição Federal de 1988, pela primeira vez na história constitucional do País.90

88 _{MELO, Mônica de. Op. Cit., p. 44/48.} 89 _{Texto da Emenda Popular:}

Artigo 1º - Todo cidadão tem direito a condições de vida urbana digna e justiça social, obrigando-se o Estado a assegurar: I – acesso à moradia, transporte público, saneamento, energia elétrica, iluminação pública, comunicações, educação, saúde, lazer e segurança, assim como a preservação do patrimônio ambiental e cultural.

II – gestão democrática da cidade

Artigo 2º - O direito a condições de vida urbana digna condiciona o exercício do direito de propriedade ao interesse social ni uso dos imóveis urbanos e o subordina ao princípio do estado de necessidade.

A proposta popular de emenda sobre a reforma urbana ao projeto de Constituição foi subscrita por 131.000 eleitores e apresentada pela ANSUR – Articulação Nacional do Solo Urbano, MDF – Movimento de Defesa do Favelado, FNA – Federação Nacional dos Arquitetos, FNE – Federação Nacional dos Engenheiros, Coordenação Nacional dos Mutuários, IAB – Instituto dos Arquitetos do Brasil. (SAULE JUNIOR, Nelson. Direito urbanístico: vias jurídicas das políticas urbanas. Nelson Saule Junior – Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2007, p. 31/32).

Para além disso, o período de redemocratização do Estado significou a redefinição do papel dos movimentos sociais através da construção coletiva de uma noção de direito diretamente relacionada à ampliação do espaço da cidadania, constituindo novas formas de sociabilidade básica e elevando o grau de participação popular a diferentes níveis do processo de decisão, elaboração e implementação de políticas públicas sociais.91Nas palavras de Loreci NOLASCO:

os sujeitos coletivos constituíram-se em sujeitos sociais e políticos ativos, orientando sua ação pela defesa da autonomia, da auto-organização e pela prática da democracia direta, com mobilizações populares de grande visibilidade e atuação diferenciada de uma diversidade de atores e movimentos sociais lutando pelos mais variados direitos coletivos, sociais e políticos, articulando uma nova linguagem que expressa ‗o direito a ter direitos‘.92

Concorda-se, também, para encerrar, que os movimentos sociais em defesa da moradia funcionam, em grande parte, como a mola propulsora de novos direitos e da eficácia dos direitos consignados na legislação nessa seara, visto que a luta pelo direito à moradia não pode restringir-se somente aos textos legais93, mas à instituição de um pluralismo jurídico94 atualmente, em que a manifestação plural da sociedade funcione como fonte de direito alternativo e por vezes ―ilegal‖, não deve encontrar suporte senão em um argumento contra- hegemônico no âmbito do próprio Poder Judiciário, que, ao revés, deve abandonar o isolamento social e migrar para outro tipo de relacionamento com a sociedade civil, mais sensível e atento aos problemas sociais.95

Por fim, os instrumentos de gestão democrática das cidades visam garantir uma participação política vinculante dos cidadãos nos processos decisórios sobre os assuntos de

91 _{NOLASCO, Loreci Gottschalk. Direito fundamental à moradia. – São Paulo: Editora Pillares, 2008, p. 69/75.} 92 _{Idem, p. 83.}

93 _{Idem, p. 86.}

94 _{Celso Fernandes CAMPILONGO explica que duas tendências cientificas tratam do fenômeno chamado de pluralismo}

jurídico, tema tão caro à sociologia jurídica: ―Primeiramente, em maior número, a corrente que vê o pluralismo jurídico como resultado da incapacidade de afirmação dos mecanismos da democracia representativa. A falência do ―Estado-enquanto-lei‖, de que fala O‘Donnell, desemboca na feudalização do direito. A desigualdade do contexto social transfere para os ―direitos‖ extraestatais a violência que a caracteriza. Ao lado da legalidade estatal passam a conviver, em perigosa simbiose, as ―legalidades‖ dos morros controlados por traficantes, dos grupos de extermínio e de outras máfias de uma sociedade em crise. A segunda corrente, menos numerosa, procura encontrar no pluralismo jurídico uma forma de resistência social ao autoritarismo e às práticas frustrantes da democracia delegativa. Já que o Estado se mostra incapaz de institucionalizar eficazmente sua legalidade, buscam-se no polêmico ―direito alternativo‖ respostas às demandas sociais por justiça. Essa segunda corrente, apesar de não desprezar a importância da legalidade estatal, aposta no potencial transformador das práticas jurídicas não institucionalizadas.‖ (Crise do Estado, mudança social e transformação do Direito no Brasil, p. 58/59).

95 _{SANTOS, Boaventura de Souza. Op. Cit., 79/82.}

O autor reconhece por contra-hegemónico o campo de atuação dos ―cidadãos que toraram consciência de que os processos de mudança constitucional lhes deram direitos significativos – direitos sociais e económicos – e que, por isso, vêem no direitos e nos tribunais um instrumento importante para fazer reivindicar os seus direitos e as suas justas aspirações a serem incluídos no contrato social‖, tendo em vista a partir do momento em que as classes populares, que viam a ilegalidade como única maneira de fazer vingar seus interesses, passaram a perceber que, organizadamente, podem obter resultados na legalidade e utilizar o direitos o os tribunais como arma. (Op. Cit., p. 29/31).

interesse local e nacional96, inclusive por força de dispositivo constitucional expresso, que determina que os Municípios, entes responsáveis pelo planejamento urbano (artigo 182, CF), devem estabelecer um regime de cooperação com as associações representativas no planejamento municipal (artigo 29, XII, CF).

Note-se que a gestão democrática da cidade é diretriz geral da política urbana brasileira, conforme expressa previsão no artigo 2º, inciso II, do Estatuto da Cidade, ―por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano‖, através dos instrumentos de participação disciplinados no artigo 43, do mesmo Estatuto: I - órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal; II - debates e audiências e consultas públicas; III - conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal; e IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.

Do exposto, pode-se afirmar que a participação popular nas diretrizes e na discussão do planejamento urbano é obrigatória, sob pena de ilegalidade do ato administrativo ou da produção legislativa que não observar o referido princípio, sujeitando o ente-federativo responsável ao controle jurisdicional, tema ao qual retornaremos ao tratar da justiciabilidade das diretrizes gerais do Estatuto da Cidade.