Contribuiu para o acirramento da discussão o fato de que a legitimidade do regime militar já se encontrava bastante abalada no início do governo Figueiredo, dentre outras causas, pelo fato de que a principal fonte dessa legitimidade, o “milagre econômico”, se debatia em crises. Além disso, a falta de liberdade, as denúncias de tortura e repressão afetavam a credibilidade dos militares.
No entanto, em relação à política externa, há que se ressaltar que esse governo ainda gozava, em seu início, de razoável apoio da opinião pública, assim como seus antecessores Ernesto Geisel e Emílio Médici. Isto porque a política exterior empreendida pelos governos militares, com exceção de Castello Branco, retomou alguns pressupostos da política externa dos governos anteriores ao golpe, que gozavam de apoio de distintos setores da sociedade. Conforme Cervo, após o período 1964-67:
(...) o regime militar recuperou em pouco tempo as tendências da política externa brasileira, acopladas ao nacionalismo, ante a perspectiva de se poder utilizar a variável externa como instrumento apto a preencher requisitos para
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o desenvolvimento, na linha dos esforços empreendidos por Vargas e Kubitschek e dos princípios inerentes à Política Externa Independente do início dos anos 60 (1992, p. 331).
Essa política externa não era uma estratégia isolada, visto que se associava a um modelo de Estado, denominado desenvolvimentista. Na história das relações internacionais brasileiras, de acordo com estudo elaborado por Cervo, que construiu tais conceitos por meio de observação empírica do “laboratório da história”, verifica-se, grosso modo, a existência de quatro grandes paradigmas. Tais paradigmas, longe de constituírem-se em arcabouço rígido, contribuem por permitir maior inteligibilidade ao objeto histórico, não se restringindo aos objetivos proclamados pelos “Homens de Estado”, mas tentando articular esse elemento a suas ações efetivas e a outros componentes. Trata-se de um elemento não apenas cognitivo, mas também operacional. Conforme seu proponente:
Em primeiro plano, por trás de um paradigma, verificamos a existência de idéia de nação que um povo – ao menos seus dirigentes – faz de si mesmo, a visão que projeta do mundo e o modo como percebe a relação entre esses dois elementos. Tais pressupostos nos levam ao conjunto de valores cultivados, ou seja, à identidade cultural, que condiciona os desígnios duradouros da política exterior. O paradigma comporta uma cosmovisão, a imagem que uma determinada formulação conceitual projeta dos outros povos, nações ou do mundo todo. Em segundo plano, o paradigma comporta percepções de interesse. A leitura que os dirigentes fazem dos interesses nacionais – sociais, políticos, de segurança, econômicos, culturais – modifica-se com a mudança do paradigma. Em terceiro plano, o paradigma envolve a elaboração política. Nesse sentido, condiciona tendências de médio ou longo prazos, como também explica suas rupturas. Ou seja, envolve o modo de relacionar o interno ao externo e a manipulação da informação para estabelecer o cálculo estratégico e a decisão (idem, 2003, p. 4).
O primeiro paradigma a orientar as ações brasileiras, entre o século XIX e 1930, foi o liberal-conservador, que, ao incorporar os valores da sociedade internacional6 européia, acatou o liberalismo político, o livre-comércio e a divisão internacional do trabalho, delegando função agro-exportadora à economia brasileira, com a exceção de pequenos ensaios industrializantes. Levava-se em conta, na formulação do interesse nacional, apenas (e mesmo assim, parcialmente) os interesses das elites latifundiárias e do governo (ibidem p. 6 e 7). Cervo assim resume as relações econômicas internacionais desse período: “exportações primárias e importações industriais, prestígio externo como convinha a oligarquias de
6 “Este conceito, proposto pela Escola Inglesa (conjunto de estudiosos que participaram do Comitê Britânico para a Teoria da Política Internacional, que se reuniu entre 1959 e 1984), significa um estágio em que, ao sistema internacional, incorpora-se uma cultura, um conjunto de valores e normas que dão coesão e certa legitimidade às práticas e regras daquele sistema” (WATSON, 2004, p. 13; 16).
dominação interna e crédito junto à praça de Londres para enfrentar eventuais problemas de balanço de pagamentos” (ibidem. p.8).
A Revolução de 1930, que levou Getúlio Vargas ao poder, expressou os descontentamentos das novas classes que haviam se fortalecido numérica e politicamente com o processo de urbanização e de industrialização nas principais cidades do país. Com a ascensão de novos grupos sociais ao cenário político, antes monopolizado pelas oligarquias regionais, fato aliado às oportunidades proporcionadas pela Primeira Guerra Mundial e pela posterior crise de 1929, que provocou a retração dos mercados exportadores de produtos industriais ao Brasil, era natural que emergisse um novo modelo de desenvolvimento para tentar traduzir as novas demandas e entrar em sintonia com a opinião pública. De acordo com Cervo: “As condições para a gênese de novo paradigma de relações internacionais estavam assentadas. Os dirigentes rompem com a diplomacia da agroexportação e conferem nova funcionalidade ao Estado, contando com o apoio do pensamento diplomático, da imprensa e da opinião pública popular” (grifo original) (ibidem, p.9). Nesse período, não se verificou o denominado conflito distributivo, uma vez que o desenvolvimento e a modernização econômica do país eram objetivos almejados por praticamente todos os setores da sociedade, ainda que houvesse algumas divergências a respeito dos caminhos a serem trilhados.
O modelo desenvolvimentista, de forte inspiração nas análises produzidas pela CEPAL (Comissão Econômica das Nações Unidas para a América Latina), pode ser definido, segundo Bielchowsky e Mussi, a partir de várias características.
O ‘desenvolvimentismo’ foi a ideologia de transformação da sociedade brasileira cujo projeto econômico teve, na fase que vai até 1980, os seguintes postulados principais: i) A industrialização integral é o caminho para superar a pobreza e o subdesenvolvimento no Brasil; ii) Não há possibilidade de conquistar uma industrialização eficiente mediante o jogo espontâneo das forças de mercado, e por isso é necessário que o Estado planeje o processo; iii) O planejamento deve definir a expansão desejada dos setores econômicos e os instrumentos para promover esta expansão; iv) O Estado deve, ainda, orientar a expansão, captando e orientando recursos financeiros, provendo estímulos especiais, e realizando investimentos diretos naqueles setores nos quais a iniciativa privada é ineficiente(2005, p.4).
Há, ainda, um componente importante nesse modelo que é a estratégia de substituição de importações, caracterizada pela adoção de políticas protecionistas e incentivos para os setores da indústria cuja produção se deseja incrementar. Alcançado certo grau de maturidade e eficiência no setor, caminha-se, muitas vezes, para o processo de substituição de exportações. No que se refere à fonte de financiamentos para essas políticas, há variações de
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ênfase quanto à sua origem, se nacional ou internacional e, em cada uma dessas hipóteses, se privada ou estatal. Tais escolhas variaram, ao longo do tempo, de acordo com as possibilidades internas e externas.
Esse paradigma, no que concerne às características e funções destinadas ao setor externo, assim se apresenta:
a) consciência da transição; b) desenvolvimento como vetor da política exterior; c) realismo de conduta. E confere nova funcionalidade ao setor externo, inventando o modelo de inserção internacional: a) realizar interesses de uma sociedade complexa; b) conceber o desenvolvimento como expansão da indústria; c) prover de eficiência a política exterior mediante autonomia decisória, cooperação externa, política de comércio exterior flexível e não doutrinária, subordinação da política de segurança, da guerra e da paz, aos fins econômicos e negociação simultânea com os grandes e os vizinhos (CERVO, 2003, p. 9).
Embora tendo sofrido várias mudanças ao longo do tempo, configuradas, por exemplo, na Eqüidistância Pragmática do primeiro governo Vargas, ou na Barganha Nacionalista do seu segundo governo7; na OPA (Operação Pan-Americana), de Juscelino Kubitschek; na PEI (Política Externa Independente), de Jânio Quadros e João Goulart, e no Pragmatismo Responsável, de Geisel, resultado de adaptações às diferentes conjunturas internas e externas, tal paradigma manteve fortes traços de continuidade. Considerando a política externa como um mecanismo fundamental de suporte ao desenvolvimento do país, por ser uma forma de obtenção de recursos financeiros e tecnológicos, manteve como vertentes principais a busca de autonomia, a procura pela universalização e diversificação dos contatos econômicos, com o fim de reduzir a vulnerabilidade, além dos tradicionais princípios de respeito à ordem jurídica internacional e defesa da autodeterminação.
No entanto, embora em linhas gerais as ações da política externa obtivessem considerável apoio social, o modelo desenvolvimentista que lhe inspirava perdia fôlego. Assim, ainda que tal modelo tenha obtido várias conquistas, como um avanço industrial sem precedentes na América do Sul, avanço este que não se restringiu ao setor de bens de consumo, mas atingiu os bens de produção, ele encontrou seu esgotamento no período em tela. O modelo “evoluiu para uma fase de crises e contradições” (CERVO, 1992, p. 387). A crise da dívida minava os recursos de que o Estado dispunha para investir, já que os
7 Expressão elaborada por Gerson Moura para designar a postura de Vargas durante a Segunda Guerra Mundial, que oscilou entre o apoio à Alemanha e aos EUA para aumentar o poder de negociação, o que lhe rendeu o financiamento da Usina de Volta Redonda por esse último país; a Barganha Nacionalista refere-se à tentativa de obter o apoio de Washington ao desenvolvimento econômico, já que o capital nacional era insuficiente para financiar a industrialização, por meio de retribuição em apoio político-estratégico. (PINHEIRO, 2004, p. 23- 27).
empréstimos externos eram usados apenas para a rolagem da mesma, e necessidade de ceder em algumas negociações externas afetava a coerência do modelo. Paralelamente, a abertura política deixava brotar os inúmeros descontentamentos da sociedade civil, tanto à esquerda quanto à direita, retirando em parte a legitimidade interna e o apoio de que esse modelo havia gozado anteriormente.
As conquistas decorrentes do desenvolvimento atingido até então foram praticamente minimizadas na “década perdida”. Embora o universalismo praticado desde governos anteriores (consubstanciado em novos mercados como a China, o Oriente Médio e os países socialistas) tenha conseguido ampliar mercados, aumentar e diversificar as exportações brasileiras, os recursos daí originados eram praticamente consumidos no pagamento da dívida. A crise econômica daí decorrente e as diversas e descontínuas tentativas de solucioná-la só agravaram o quadro.
Dessa forma, a década de 1980 caracteriza-se como um momento de transição não apenas política, mas também do modelo econômico adotado no Brasil e de sua forma de inserção internacional. Verificou-se, então, a transição aos novos modelos de Estado que se implantariam na América Latina na década de noventa, a saber, os modelos denominados por Cervo de “Estado Normal e Estado Logístico”, ambos influenciados pelo neoliberalismo e condicionados pela globalização, mas, conforme o autor, aquele, de forma acrítica, aceitando seus pressupostos in totum, sem análise da adequação às especificidades, e este, propondo uma inserção madura, a partir de uma articulação com a sociedade e o setor privado (ibid. p. 457-459).
O Estado Normal, do qual a política econômica do ministro argentino da economia, Domingos Cavallo, foi o maior exemplo, angariou apoio em vastos setores da opinião pública nos anos noventa, apoiado por uma comunidade epistêmica neoliberal de peso. No entanto, quando o seu corolário, o denominado Consenso de Washington, ao longo dessa década, não demonstrou a eficiência apregoada na América Latina, algumas revisões se fizeram necessárias e o paradigma logístico passou a conviver com o anterior.
Conforme outro autor, os constrangimentos internacionais limitaram sobremaneira as possibilidades e opções de que o Brasil, juntamente com outras potências médias e/ou países recém industrializados, dispunham até então, embora, por outro lado, na segunda metade da década, algumas alterações, como o fim da Guerra Fria e o distanciamento dos Estados Unidos das questões estratégicas na América do Sul, viriam abrir a oportunidade de um maior espaço de atuação regional para o Brasil.
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Assim, verificaram-se as mudanças, e Ricardo Sennes sustenta que não se trataram apenas de mudanças táticas ou conjunturais, mas da substituição da matriz8 da política externa
brasileira: “o Brasil passou de uma matriz de política e estratégia internacional, construída nos anos 70 e consolidada nos governos Geisel (nos seus aspectos multilaterais e bilaterais) e Figueiredo (no aspecto regional), para outra matriz que emerge no fim da década de 80 e início da de 90” (2003, p. 11).
De uma matriz calcada no nacional-desenvolvimentismo (que implica em políticas nacionalistas, protecionistas e com forte intervenção estatal), na auto-percepção como potência emergente e no fortalecimento das relações com o Terceiro Mundo, passou-se a uma matriz calcada na auto-percepção como grande mercado emergente, na abertura ao comércio internacional, na maior adesão aos regimes internacionais e órgãos multilaterais e no fortalecimento da atuação regional (na América do Sul).
Tais mudanças, conforme se mencionou, não ocorreram todas no governo de Figueiredo. Porém, os fatores de crise que motivaram as mudanças já se encontravam presentes.
A entrada do Brasil na década de 80 é marcada pela conduta de uma política externa cujas bases haviam sido estabelecidas e consolidadas ao longo da década de 70 no governo de Geisel (1974-1978) e início do governo de Figueiredo (1979-1980). O restante do governo Figueiredo (1981-1984) e a parte inicial do governo de Sarney (1985-1986) caracterizaram-se pelo esforço de manter inalteradas as estratégias e políticas externas do período anterior em um ambiente internacional, sob vários aspectos, cada vez mais hostil e adverso. Foi a partir da segunda metade do governo Sarney (1987- 1989) que as bases da política externa brasileira iniciaram um forte processo de reversão e mudanças, ainda que vários sinais dessas mudanças pudessem ser observados nos anos anteriores (idem, ibidem p. 37-38).
Não é objeto deste trabalho a análise das novas características assumidas pela matriz, ou pelo modelo, implantados na passagem da década, mas tão somente recuperar o debate que se processou sobre a política externa e abordar a percepção, pela opinião pública, da crise da matriz que se esgotava e das opções que se colocavam ao país, tendo em vista que o consenso começava a se esfacelar. No debate, aparecem tanto concepções ligadas ao modelo em crise quantos às vertentes Normal e Logística de Estado, apontadas por Cervo, bem como elementos de auto-percepção mencionados por Sennes.
8 Conforme esse autor “a noção de matriz diz respeito aos contornos mais gerais da política externa de um país e busca determinar a forma pela qual ele concebe a dinâmica do sistema internacional; identifica as ameaças e possibilidades que esse sistema representa para seus próprios objetivos; dimensiona suas potencialidades, recursos, fraquezas e capacidade de ação internacional; projeta os objetivos e interesses dos outros agentes que atuam no sistema internacional; e planeja uma inserção nesse sistema do modo que considera o mais vantajoso possível” (SENNES, 2003, p. 36).
Como se disse, algumas fissuras ao propagado consenso em torno da política externa já se manifestavam no início da gestão Saraiva Guerreiro9 e se avolumaram ao final, como
será visto ao longo desta tese. Percebiam-se, naquele momento, claros sinais de crise do modelo de Estado desenvolvimentista e, conseqüentemente, a política externa a ele acoplada se tornava, cada vez mais, objeto de controvérsias. O endividamento externo foi um dos fatores que mais limites impôs àquele modelo, pois “inviabilizou progressivamente a capacidade do Estado brasileiro de continuar sustentando sua política protecionista de desenvolvimento industrial e conduzir, ao mesmo tempo, uma política externa de caráter independente, com pretensões de construir um espaço próprio para suas ações” (SENNES, 2003, p. 93). A necessidade de obter saldos positivos na balança comercial, para saldar os compromissos, entrava em choque com a manutenção de barreiras que visavam a fortalecer determinados setores industriais nacionais. E a obtenção de tais saldos, a partir do início da década, encontrava fortes dificuldades a partir de exportação para os mercados recém conquistados, sobretudo no Terceiro Mundo, levando o país a uma involuntária reconversão aos mercados tradicionais, sobretudo o dos Estados Unidos.
Dessa forma, uma das discussões centrais que se processou, em razão da mencionada crise do modelo desenvolvimentista, foi a escolha entre a necessidade e conveniência de aproximação com os Estados Unidos, por um lado, ou, por outro, de aproximação com o Terceiro Mundo, fosse em sua vertente universal ou regional.