POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCACIONAIS BRASILEIRAS

Em publicação da Revista Nova Escola4, a educadora Guiomar Namo Mello lista os 10 maiores problemas da educação no Brasil: cultura escolar elitista, falta de visão estratégica, ineficiência de gestão, desinformação da sociedade, interesses corporativistas, perigo das “causas nobres”, falta de qualidade, fracasso escolar, despreparo do professor e defasagem. Estes problemas transcendem quase todos os períodos históricos e perduram a mais de quinhentos anos, sem uma solução adequada. A cronologia a seguir apresenta alguns fatos que marcaram as políticas públicas brasileiras à luz da legislação.

A educação no Brasil tem início quase meio século depois da chegada dos portugueses, como afirma Romanelli (2002). Até aquele momento o que prevalecia era uma educação indígena fundamentada nos hábitos e costumes, às vezes em categorias etárias. Segundo Fernandes (1989), desde a infância, as tarefas eram realizadas por meninos e meninas e representavam em uma escala menor as atividades realizadas pelos adultos. Ao aprender a andar o pequeno índio ganhava um arco e flecha e a pequena índia aprendia a fiar algodão, a trançar embira, entre outras coisas.

De acordo com Brandão (1981), as atividades na tribo eram desenvolvidas em grupos divididos segundo uma norma, a faixa etária e os grupos familiares e depois, o parentesco. O convívio em grupo possibilitava um aprendizado por reprodução das atitudes dos mais velhos. Dessa forma a sociedade se reproduzia em escala micro (família) e macro (grupo cultural).

Todo o sistema foi transformado com a chegada dos jesuítas, causando a primeira grande ruptura. Reconstituindo a história da educação brasileira percebe-se que alguns dos problemas educacionais que afligem a sociedade atual são remanescentes de outros períodos.

A implantação da primeira escola no Brasil ocorreu em 1549, pelos jesuítas, na cidade de Salvador, como afirma Zotti (2004). Esse evento foi o marco inaugural

das atividades educacionais empreendidas no Brasil. De acordo com Romanelli (2002), entre 1549 e 1759, foram os jesuítas que delinearam os caminhos da educação brasileira, fundamentada no “Ratio Studiorum”. Esse documento era um esquema de estudos que tinha como objetivo uma organização social e cultural, visando um ensino de caráter humanístico, de acordo com valores cristãos.

Por mais de dois séculos, foram os jesuítas responsáveis pela educação no Brasil, ministrando a educação elementar para a população indígena e a população branca (exceto as mulheres). A educação média atendia somente os homens da classe dominante e a educação superior religiosa era restrita à classe sacerdotal.

O ensino jesuíta era de caráter propedêutico que se destinava à formação cultural geral básica. Não havia, portanto, compromisso com uma formação para o trabalho. Segundo Romanelli (2002), esse tipo de ensino não contribuiu para modificações na vida social e econômica do Brasil nesse período. Pelo contrário, economicamente, essa política era favorável, tanto aos jesuítas como ao colonizador, porque, à medida que o índio era mais dócil, era mais fácil de ser aproveitado como mão-de-obra. O sistema educativo implantado pelos jesuítas permanece até 1759, quando os mesmos são expulsos do sistema educacional de Portugal e, consequentemente, das colônias.

A Reforma educacional proposta pelo Marquês de Pombal em Portugal, em 1759, tira dos jesuítas a gestão da educação em Portugal e nas colônias, passando para o Estado essa incumbência. O Estado assume a responsabilidade do processo educacional, substituindo uma escola que servia aos interesses da fé, por uma que servisse aos interesses do Estado, conforme Felgueiras (2005).

A nova proposta educacional era baseada nas ideias iluministas do final do século XVII e início do século XVIII. O pensamento iluminista se caracterizava pela celebração da razão em oposição ao conhecimento religioso. A crença na ordem racional do mundo e exaltação da ciência experimental e da técnica eram os pilares da educação vigente como afirma Carvalho (1978).

Ainda segundo Carvalho (1978), a Reforma Pombalina inovou em relação ao ensino científico e à visão de sociedade propostos pela filosofia moderna de

Descartes, até então desconhecido em Portugal. O principal objetivo dessa reforma era a recuperação econômica de Portugal, começando pela modernização da educação e da cultura portuguesa, com a intenção de formar nobres que atendessem aos interesses do Estado.

A Reforma Pombalina chega ao Brasil treze anos depois da expulsão dos jesuítas. Nesse ínterim, há um crescimento populacional em virtude da vinda de portugueses para o Brasil devido à crise econômica na metrópole e uma diversificação das atividades comerciais que necessitavam de um projeto de educação para atender às novas demandas, salienta Ribeiro (1998).

Como descreve Zotti (2004) o projeto implantado em 1772 consistia de Aulas Régias, que eram autônomas e isoladas, com professor único e sem articulação entre si, sem uma organização a ser seguida. Vários fatores, como a falta de capacitação dos docentes, de materiais e infraestrutura, somados à falta de um “currículo” contribuíram para a precariedade e decadência do ensino no Brasil nesse período. Dos jesuítas a Pombal, as ações educacionais tinham o claro objetivo de formar a elite dirigente da sociedade colonial, de acordo com os interesses da metrópole.

A vinda da Família Real para o Brasil proporcionou uma série de mudanças em toda a colônia. Houve um rompimento com todo o projeto educacional oriundo da Reforma Pombalina, pois a meta passou a ser a formação de profissionais liberais. Para isso foi dada ênfase ao ensino superior, organizando-se cursos isolados com vista à profissionalização como relata Romanelli (2002). A formação elitista prevalecia em relação à educação mais popular dos níveis primário e secundário. Nesse período inaugurou-se a Imprensa Régia, facilitando o acesso e a disseminação das informações e do conhecimento. O Rio de Janeiro como capital sediava os órgãos da administração pública e da justiça, tornando-se centro intelectual do país.

Ribeiro (2007) afirma que nesse período o Estado mostra seu total desinteresse pela educação do povo (primária e secundária), não implementando políticas públicas para atender a essa demanda. No ensino primário permanecem as escolas de ler e escrever e no secundário, as aulas régias. Esses níveis de ensino

continuam com as mesmas características do período anterior.

Após a Independência, a estrutura política do Brasil continua a mesma de quando era colônia. Em termos de políticas educacionais, a primeira Constituição propõe um “sistema nacional de educação”, considerando os diversos níveis de ensino e distribuição de escolas em todo o território nacional. O artigo 250 do projeto constituinte da primeira Carta Magna previa escolas primárias em cada termo, ginásio em cada comarca e universidades nos mais apropriados lugares. Ainda de acordo com o artigo 250 haveria educação formal, para os brancos ou supostamente brancos. Para os índios, haveria catequese e civilização e, para os negros, emancipados lentamente, haveria educação religiosa e industrial, conforme o artigo 254.

Depois da dissolução da Assembleia Constituinte, o texto final da Constituição de 1824 refere-se à educação apenas no Art. 179, nos seguintes termos:

Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Politicos dos Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Imperio, pela maneira seguinte.

XXXII. A Instrucção primaria, e gratuita a todos os Cidadãos.

XXXIII. Collegios, e Universidades, aonde serão ensinados os elementos das Sciencias, Bellas Letras e Artes. (sic) (C. F. BRASIL, 1824)5

A previsão de uma educação primária gratuita para todos os cidadãos foi um grande avanço. No entanto, não havia nenhum dispositivo que garantisse o cumprimento desse artigo, ficando ao encargo da classe dirigente a aplicação do mesmo. Não foram também estabelecidas medidas para a criação das escolas, fato que só se concretizou na forma de lei, em 1827, estabelecendo a fundação “de escolas de primeiras letras em todas as cidades, vilas e lugares populosos do Império”. (NISKIER, 1996, p. 101-102)

Na perspectiva de Azevedo (1976), um dos maiores problemas enfrentados nesse período foi a falta de professores, que existia nos períodos anteriores, mas ficou mais evidente, devido ao aumento da demanda. Tentando solucionar esse problema, foi instituído em 1823 o Método Lancaster (ensino mútuo), em que um

aluno treinado (decurião) ensinava um grupo de dez alunos (decúria) sob a supervisão de um inspetor.

Alguns fatos marcaram esse período como a divisão do ensino em quatro graus de instrução: Pedagogias (escolas primárias), Liceus, Ginásios e Academias, a criação de escolas de pedagogias em todas as cidades e vilas, o exame de seleção para professores, a criação em 1835 da primeira Escola Normal em Niterói etc. Mas, apesar de todo esse esforço, os resultados obtidos em relação à educação foram irrelevantes.

Para Zotti (2004), a Proclamação da República em 1889 só ratificou o poder das oligarquias, que necessitavam modernizar o Estado, como havia ocorrido antes na abertura dos portos em 1808 e na proclamação da Independência, em 1822. A obsolescência do Estado perante a nova ordem política e econômica não correspondia às necessidades da elite, exigindo mudanças. A República Federativa do Brasil inspira-se no modelo político norte-americano, adotando um sistema presidencialista, cujos governantes e representantes do povo nas assembleias legislativas eram escolhidos por meio do voto direto da população. As políticas educacionais consideravam a alfabetização da população o principal caminho para resolver os problemas brasileiros.

Nesse sentido, Prado Júnior (2006) acredita que o domínio das oligarquias não favoreceu o desenvolvimento da educação, tendo em vista que essas priorizavam as atividades rurais, defendendo-as como as verdadeiras produtoras de riquezas, pois não havia indústrias. O país tinha um estilo rural, cuja educação era vista como artigo de luxo e de acesso restrito às classes mais favorecidas. Nesse contexto são valorizados o ensino secundário e o superior em detrimento do ensino primário, principalmente no que diz respeito a sua expansão para maior atendimento da demanda.

Toda essa situação é legitimada pela Constituição Federal de 1891, que endossa a descentralização do ensino, definida no ato adicional de 1837. Aos estados coube a manutenção e gerenciamento do ensino primário e profissionalizante, desobrigando a existência de políticas públicas educacionais em nível nacional, contrariando ideias que vinham sendo discutidas desde o Império.

Comenta Azevedo (1976), que durante a Primeira República, a ênfase dada ao ensino superior contou com enorme produção de legislação em todo o país, ficando a regulamentação dos ensinos primários e secundários restrita ao Distrito Federal. A intenção era tornar a sede do governo modelo de ensino para o resto do país, mesmo considerando a autonomia dos estados em relação às políticas educacionais, de acordo com a Constituição vigente.

Esse período tem como marco inicial a revolução de 1930, evento que marca o fim da supremacia oligarca. Politicamente, o país passou por uma série de mudanças, entre elas a passagem de um país agrário para um país industrial, dando início a sua inserção no mundo capitalista de produção. Essa nova perspectiva exige uma mão-de-obra mais especializada e, consequentemente, investimentos em educação. O Brasil entra na fase do desenvolvimentismo, com um rápido crescimento do parque industrial.

O Governo provisório criou o Ministério da Educação e Saúde Pública e no ano seguinte a revolução aprova a “Reforma Francisco Campos”, que tem como prioridade organizar o ensino secundário e as universidades brasileiras até então praticamente inexistentes.

Em meio às expectativas de uma nova realidade, um grupo de educadores lança, em 1932, o “Manifesto dos Pioneiros”. Os signatários desse documento lançavam as bases para a reconstrução do sistema educacional brasileiro, preconizando uma educação pública, gratuita, laica e obrigatória.

Esse manifesto provoca avanços, cujos reflexos podem ser constatados no texto da Constituição Federal promulgada em 1934, a qual define, pela primeira vez, a educação como um direito de todos, incumbindo o Estado e a família de proverem esse direito. Essa Constituição estabelece em linhas gerais um plano nacional de educação, cabendo a sua elaboração ao Conselho Nacional de Educação e cria sistemas educativos nos estados. A Constituição prevê ainda a destinação de recursos para a manutenção e desenvolvimento do ensino como também garante isenção de impostos às instituições privadas, liberdade de cátedra e auxílio a alunos necessitados e determinação de provimento de cargos do magistério oficial via concurso.

Nesse período, são criadas as Universidades de São Paulo e a Universidade de Porto Alegre, em 1934 e a do Distrito Federal, em 1935, por Anísio Teixeira, então Secretário de Educação do Distrito Federal.

Em consequência do novo modelo econômico adotado pelo país, a educação passa a ser vista de outra forma, suscitando diversos debates pelos mais variados segmentos da sociedade em torno do tema, buscando estabelecer um modelo educacional que suprisse as necessidades do modelo econômico vigente.

O Estado Novo é caracterizado pela instalação de uma ditadura, oriunda de um golpe. Nesse momento o Brasil se preparava para a sucessão presidencial que ocorreria em 1938, tendo Armando Salles de Oliveira e José Américo de Almeida como candidatos. Uma suposta ameaça comunista, justificada por diversos eventos ocorridos entre 1934 e 1937, gera um clima de insegurança na sociedade, que chega ao seu ápice com a divulgação do “Plano Cohen”, que tinha como objetivo transformar o Brasil numa espécie de república soviética.

Esses episódios contribuíram para que Getúlio Vargas assumisse completamente o controle do Estado, instaurando um governo ditatorial afinado com o regime fascista de alguns países europeus.

O Estado Novo tem sua Constituição outorgada em 10 de Novembro de 1937. Nessa Carta há um retrocesso considerável, em termos de educação. O texto constitucional estabelece um vínculo entre a educação e os valores cívicos e econômicos. É mantida a obrigatoriedade do Estado quanto à manutenção e expansão do ensino público. De acordo com o artigo 125, “A educação integral da prole é o primeiro dever e o direito natural dos pais”. Mas esse mesmo artigo não exime a responsabilidade do estado de prover esse direito. “O Estado não será estranho a esse dever, colaborando, de maneira principal ou subsidiária, para facilitar a sua execução ou suprir as deficiências e lacunas da educação particular.”

De acordo com o texto constitucional do artigo 129, fica assegurada educação em instituições públicas de ensino aos menos favorecidos.

Art 129 - A infância e a juventude, a que faltarem os recursos necessários à educação em instituições particulares, é dever da

Nação, dos Estados e dos Municípios assegurar, pela fundação de instituições públicas de ensino em todos os seus graus, a possibilidade de receber uma educação adequada às suas faculdades, aptidões e tendências vocacionais. (C. F. BRASIL, 1937)

Mesmo estabelecendo que é dever do Estado oferecer ensino primário gratuito, o art. 130 não descarta a possibilidade de contribuição para a caixa escolar, visando ao financiamento da educação, pois nessa Constituição não consta previsão de recursos destinados a educação.

Quanto ao ingresso de professores no magistério público, fica mantida a investidura por meio de concurso público, como mostra o artigo 156.

Art 156 - O Poder Legislativo organizará o Estatuto dos Funcionários Públicos, obedecendo aos seguintes preceitos desde já em vigor: b) a primeira investidura nos cargos de carreira far-se-á mediante concurso de provas ou de títulos; (C.F. BRASIL, 1937)

O desenvolvimento da indústria no país exigia cada vez mais mão-de-obra qualificada, o que levou a uma reforma no sistema de ensino, em 1942, pelo Ministro Gustavo Capanema, que, entre outras coisas, criou o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – SENAI, originando o ensino profissionalizante. A criação do SENAI faz parte de um conjunto de decretos que também regulamentou o ensino industrial e o ensino secundário. Esses decretos ficaram conhecidos como Leis Orgânicas do Ensino.

Essa reforma promovida em 1942 segmentou o ensino em curso primário com cinco anos, ginasial com quatro anos e colegial com três anos. O curso colegial passou a ser um curso com formação mais geral, sendo que o aluno podia optar entre o clássico e o científico. No entanto, a maior demanda, cerca de 90%, preferia o científico.

A Constituição de 1937 ficou caracterizada pela enorme concentração de poder nas mãos do chefe de Estado e conservadorismo, implicando um diretivismo da educação. Deixam-se de lado os fundamentos sugeridos pelos Pioneiros e enfatiza-se a educação profissionalizante, privilegiando a elite, que carecia de mão de obra especializada.

promulgada em 18 de Setembro de 1946. Essa Constituição, em relação à educação, retoma os princípios das Constituições de 1891 e 1934, definindo a educação como um direito de todos, ministrada no lar e na escola, norteada pelos princípios de liberdade e no ideário de solidariedade humana.

Quanto ao financiamento fica instituído que a União aplicaria nunca menos que 10% dos recursos arrecadados e os Estados e Municípios nunca menos que 20% de sua arrecadação com impostos para manutenção e desenvolvimento do ensino.

Ainda de acordo com essa Constituição, caberia à União a organização do ensino federal e dos territórios e, aos Estados e ao Distrito Federal, a organização dos seus sistemas de ensino, que deveriam ter obrigatoriamente serviços de assistência educacional.

Nesse período foi regulamentado o ensino primário, cuja obrigatoriedade e gratuidade são descritas no artigo 168 da Constituição Federal de 1946. O Ensino Normal tinha a finalidade de formar, em nível de segundo grau, docentes para atuarem no Ensino Primário. Foi criado o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – SENAC.

Em 1947, inicia-se a educação de jovens e adultos, a princípio como Campanha Nacional de Educação de Adultos a qual contribuiu para diminuição do analfabetismo no País, que chegou a 46,7% em 1960. Entende-se que a Campanha não atingiu resultados tão significativos, pois carecia de estrutura e de uma metodologia apropriada para essa modalidade de ensino. A didática sugerida por Paulo Freire para esse nível de ensino começa a ser aplicada a partir de 1961.

Esse é um dos períodos mais profícuos em termos de iniciativas educacionais. Entre outras ações, tem-se a criação, em Salvador, das escolas classes e escolas parques idealizadas por Anísio Teixeira. O educador Lauro de Oliveira Lima põe em prática sua didática denominada de Método Psicogenético, fundamentado em teorias científicas de Jean Piaget. A educação passa a ser gerenciado, a partir de 1953, por um ministério próprio, o Ministério da Educação e Cultura.

Em 1948 tiveram início às discussões sobre a Lei de Diretrizes e Bases para a Educação que foi promulgada treze anos depois, em 20 de dezembro de 1961. Foram atendidas as demandas da Igreja Católica e dos estabelecimentos particulares de ensino, em oposição aos que defendiam o monopólio do estado em relação à oferta da educação.

Em 1964 foi deflagrado um novo golpe, dessa vez são os militares que assumem o poder. Muitos avanços na educação são classificados como subversivos e de ideologia comunista. Segundo Zotti (2004), vários atos contra a democracia são colocados em prática pelas tropas armadas. Universidades são invadidas, representações estudantis são extintas, professores e alunos presos e considerados inimigos do regime que se instalou no Brasil.

Nesse contexto, salienta Zotti (2004), que foi promulgada, pelo Congresso Nacional em 1967 uma nova Constituição Federal, a qual mantinha a estrutura organizacional do ensino brasileiro, inclusive os sistemas estaduais. No entanto, a maioria dos avanços conquistados até esse momento foi ignorado, predominando uma supervalorização do ensino particular, demonstrando uma escassez de recursos para financiar o ensino público. A matéria foi disciplinada nessa constituição no capítulo “Da Família, da Educação e da Cultura”, abrangendo do artigo 167 ao 172. Os artigos que tratam especificamente da educação são os 168 e 169, mostrados, abaixo.

Art. 168 A educação é direito de todos e será dada no lar e na escola;

Assegurada a igualdade de oportunidade, deve inspirar-se no princípio da unidade nacional e nos ideais de liberdade e solidariedade humana.

§ 1º - O ensino será ministrado nos diferentes graus pelos Poderes Públicos.

§ 3º - A legislação do Ensino adotará os seguintes princípios:

II - O ensino dos sete aos quatorze anos é obrigatório para todos e gratuito nos estabelecimentos primários oficiais;

III - o ensino oficial ulterior ao primário será, igualmente, gratuito para quantos, demonstrando efetivo aproveitamento, provarem falta ou insuficiência de recursos. Sempre que possível, o Poder Público substituirá o regime de gratuidade pelo de concessão de bolsas de estudo, exigido o posterior reembolso no caso de ensino de grau superior. (C.F. BRASIL, 1967).

Como dito anteriormente, não há nessa Constituição mudanças significativas em relação à anterior. Ficam mantidas a gratuidade e a obrigatoriedade do Estado em manter e expandir o ensino.

Após o período da ditadura militar, o Brasil busca reestabelecer sua democracia e traça novos rumos em todas as áreas, visando deixar a condição de país de terceiro mundo, era preciso investir no desenvolvimento. Reestruturaram-se os partidos políticos, foram realizadas eleições indiretas dando início ao processo de