Políticas públicas

Da análise de políticas públicas educacionais, desde a LDBEN de 1996, emergem reflexões sobre como os discursos sobre Educação Escolar Básica de Qualidade modificam-se ao longo do tempo e sobre como as leis e diretrizes estão sempre em descompasso com o que de fato o contexto da educação está vivenciando. Primeiramente, no que diz respeito aos discursos, denotam-se mudanças que parecem importantes, uma vez que as palavras utilizadas nos documentos já tiveram uma tendência que lembra muito o contexto empresarial e tecnicista, com ênfase ao ―padrão de qualidade‖ (BRASIL, 1996) e que na contemporaneidade discutem essa formação mínima esperada, ao mesmo tempo em que colocam em evidência ideias mais voltadas para a formação humana como um todo, que extrapola objetivos utilitaristas.

Sobre o descompasso entre as ideias expressas nos documentos que orientam a Educação Escolar Básica brasileira e as ações e condições para que as escolas alcancem tais objetivos, questiona-se em que medida há que se esperar que teoria e prática caminhem juntas. O campo das ideias e das palavras é um importante meio direcionador das ações, mas a realidade é sempre mais complexa, envolve elementos inesperados, variáveis, aspectos que não são controláveis, dessa forma, surgem realidades distantes ao planejado, que por vezes ficam abaixo das expectativas, mas que também surpreendem positivamente. Quanto maior for a presença da realidade escolar, com seus limites e suas potencialidades nos documentos que orientam as políticas educacionais, mais crescem as oportunidades de tornarem-se balizadores das práticas. E isso só tem chance de se viabilizar com a participação dos professores que atuam nas escolas, pela sensibilidade e valorização ao que eles têm a dizer, para que não se sintam apenas na obrigação de dar respostas a uma estrutura hierárquica, mas que se sintam parte indispensável das mudanças desejadas.

Os documentos que se propõem a orientar a Educação Escolar Básica mencionam a qualidade esperada como ―padrão mínimo de qualidade‖. Em documentos mais antigos, como a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN), não há muitas explicações sobre os significados desse termo para alcançar o que se espera como educação que atenda a esse padrão. São mencionados ―levantamentos estatísticos,

estudos e pesquisas‖ (BRASIL, 1996, p. 27) e ―variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino- aprendizagem‖ (BRASIL, 1996, p. 2). Este documento não traz elementos que fomentem discussões sobre o que seja esse ―padrão de qualidade‖, nem menciona a pluralidade de conhecimentos ou a diversidade cultural. Denota-se uma tendência mais utilitarista da Educação Escolar Básica, uma vez que esse nível de ensino estava muito mais voltado para fornecer os meios para a inserção e progressão no trabalho ou em estudos posteriores do que para a formação comum indispensável para o pleno exercício da cidadania.

De acordo com Santos (2011, p. 8) o projeto aprovado em 1996 fora delineado pelo Senador Darcy Ribeiro e não correspondia aos anseios da década anterior, discutidos entre educadores, o que fez com que ―várias bandeiras que foram levantadas durante o movimento acabaram distorcidas ou completamente descaracterizadas de sua ideia original‖. Tais distorções acabaram abrindo margem para que as políticas públicas educacionais ganhassem conotação e dureza resultantes das demandas do mundo do trabalho numa perspectiva neoliberal, a exemplo da noção de descentralização, que tem sido confundida com desobrigação do Estado (SHIROMA; MORAIS; EVANGELISTA, 2002). Esta crítica estendeu-se nesse momento histórico, apontando para os perigos de o Estado se ausentar na prestação de serviços públicos de qualidade, sobretudo no campo da educação, de forma que as instituições públicas e gratuitas acabariam sendo substituídas pelo poder privado.

É papel do Estado garantir os direitos básicos aos cidadãos, como é o caso do acesso à educação básica de qualidade (BRASIL, 1996; 2013; 2014), para que esta não seja um privilégio daqueles que podem pagar por ela. Descentralização do poder significa, em primeira instância, transferir o poder na tomada de decisões (NOVAES; FIALHO, 2010), aumentar a participação dos sujeitos, atribuindo autonomia às instituições e aos profissionais responsáveis, considerando o espaço público, democrático e solidário. O que é diferente de deixar de oferecer as condições mínimas necessárias, tornando a Educação Escolar Básica pública e gratuita como algo que os cidadãos tentam se desviar, por entenderem que não há nesse espaço o mínimo de cuidado e investimento, transferindo o objeto de desejo para a educação ofertada pelas instituições privadas.

O caminho que se espera para a educação é justamente o oposto, no sentido de buscar igualdade de oportunidades e fortalecimento do Estado e dos seus serviços; esse

embate perpassa a história da educação e exige vigilância, uma vez que o mundo empresarial insiste em ocupar espaços quando eles não atendem às necessidades mínimas. Essa noção de descentralização põe em risco o projeto de sociedade que têm em vista a diminuição das desigualdades sociais e culturais, representa um retrocesso em relação às expectativas republicanas expressas na legislação e em diretrizes educacionais. Trata-se de um tipo de descentralização polêmica, denominada privatização, que ―se caracteriza pela progressiva transferência de controle governamental da educação, convertendo as escolas públicas em escolas privadas‖ (PÉREZ, 1994; HANSON, 1997 apud NOVAES; FIALHO, 2010, p. 591).

A LDBEN/96 teve como proposta interessante a responsabilização de outras instituições nos processos formativos, os quais ―se desenvolvem na vida familiar, na convivência humana, no trabalho, nas instituições de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e organizações da sociedade civil e nas manifestações culturais‖ (BRASIL, 1996, p. web). O que corroborou com a corresponsabilização das diferentes instâncias da sociedade, tendo em vista que a educação é muito mais abrangente do que educação escolar. Outro aspecto que merece destaque foi a estrutura que a educação básica passou a ter a partir dessa LDBEN, por outro lado, o grande equívoco foi a ênfase ao ensino fundamental acima dos outros níveis de ensino (SILVA, 2010).

As Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino Médio (DCNEM), publicadas em 2013, explicitam o que se pode entender como visão mais ampla da formação humana, sinalizando a intenção de ―tomar o educando em suas múltiplas dimensões‖, além de ter ―como finalidade realizar uma educação que o conduza à autonomia, intelectual e moral‖ (BRASIL, 2013, p. 167). Essas Diretrizes corroboram com uma visão de ensino médio em que se busca evitar a orientação limitada da preparação para o vestibular e que ―possa atender a diversidade mediante o oferecimento de diferentes formas de organização curricular, o fortalecimento do projeto político pedagógico e a criação das condições para a necessária discussão sobre a organização do trabalho pedagógico‖ (BRASIL, 2013, p. 155).

A criação de tais diretrizes teve como justificativas o reconhecimento das necessidades que os jovens têm sinalizado com relação à diversidade da juventude e à necessidade de atribuição de novos sentidos aos conhecimentos escolares e à própria escola (SILVA; COLONTONIO, 2014). As principais propostas apresentadas e discutidas no documento que foram identificadas com potencial para conduzir o trabalho em busca do ―padrão mínimo de qualidade‖ e para ressignificar a Educação

Escolar Básica de Qualidade foram: gestão democrática; concepção e reorganização coletiva do projeto político-pedagógico e do currículo; projeto nacional de educação; investimento na valorização e formação inicial e continuada de professores; qualidade social da aprendizagem e da escola; e avaliação institucional. A gestão democrática é entendida como

instrumento de luta em defesa da horizontalização das relações, de vivência e convivência colegiada, superando o autoritarismo no planejamento e na organização curricular. Pela gestão democrática, educa-se para a conquista da cidadania plena, mediante a compreensão do significado social das relações de poder que se reproduzem no cotidiano da escola, nas relações entre os profissionais da educação, o conhecimento, as famílias e os estudantes, bem assim, entre estes e o projeto político-pedagógico, na sua concepção coletiva que dignifica as pessoas, por meio da utilização de um método de trabalho centrado nos estudos, nas discussões, no diálogo que não apenas problematiza, mas, também, propõe, fortalecendo a ação conjunta que busca, nos movimentos sociais, elementos para criar e recriar o trabalho da e na escola (BRASIL, 2013, p. 56-57).

Tal concepção leva em conta a gestão educacional como prática político- pedagógica que tem como égides a transparência, a dignidade, o diálogo, o cuidado nas relações e a responsabilidade, não voltada para a cobrança autoritária, mas para a construção de um trabalho que busca a qualidade das aprendizagens e o bem-estar dos sujeitos envolvidos. Entende-se que a gestão democrática vem como uma iniciativa potente para avançar no projeto de Educação Escolar Básica de Qualidade a partir da corresponsabilização e do reconhecimento da importância de cada sujeito da comunidade escolar. O trabalho colaborativo passa a ganhar centralidade na condução do trabalho docente e da gestão e das políticas educacionais.

Cabral Neto e Castro (2011) entendem que a gestão democrática tem como eixos fundantes a efetivação da educação como direito social, a universalização do acesso com permanência e a qualidade socialmente referenciada. Os autores chamam a atenção para a prática que busca mecanismos institucionais que promovam ―a participação qualificada dos agentes educacionais e demais setores interessados na ação educativa, o que requer um engajamento coletivo na formulação das diretrizes escolares, no planejamento das ações, assim como na sua execução e avaliação‖ (p. 754). A escola que se quer é pensada, estudada, planejada, concebida e assumida coletivamente pela comunidade educacional para tornar essas intenções públicas a partir do projeto político-pedagógico (PPP) de cada instituição escolar.

O PPP, assumido como instância de construção coletiva, respeita os sujeitos das aprendizagens e reconhece ―o currículo como coração que faz pulsar o trabalho

pedagógico na sua multidimensionalidade e dinamicidade‖ (BRASIL, 2013, p. 48). Ressaltando que no presente momento histórico deste trabalho de pesquisa o país vive um momento ímpar sobre as políticas curriculares em que se está construindo a Base Nacional Comum, com o objetivo de nortear as avaliações, livros didáticos e outros documentos pedagógicos. Dessa forma, o bom PPP é aquele que traz a concepção e as possibilidades assumidas de reorganização curricular; viabiliza a escola democrática e autônoma para todos; pressupõe autonomia administrativa e pedagógica da escola; define o significado de qualidade das aprendizagens como direito social dos sujeitos e da escola; respeita as múltiplas diversidades e a pluralidade cultural; define e justifica as opções metodológicas; enfim, contempla uma proposta consistente da organização do trabalho (BRASIL, 2013). O PPP configura a singularidade da instituição educativa e consiste em um

meio de engajamento coletivo para integrar ações dispersas, criar sinergias no sentido de buscar soluções alternativas para diferentes momentos do trabalho pedagógico-administrativo, desenvolver o sentimento de pertença, mobilizar os protagonistas para a explicitação de objetivos comuns definindo o norte das ações a serem desencadeadas, fortalecer a construção de uma coerência comum, mas indispensável, para que a ação coletiva produza seus efeitos (VEIGA, 2003, p. 275).

O PPP, com tais características, e a gestão democrática são exemplos de propostas que passam a fazer parte e a dar sustentação ao projeto nacional de educação, que responsabiliza o poder público, a família, a sociedade e a escola pela oportunidade a todos os estudantes de acesso a Educação Escolar Básica de Qualidade (BRASIL, 2013). Para tanto, as construções teóricas precisam cada vez mais articular a história da educação e o conhecimento no campo da pesquisa educacional com as aprendizagens advindas do contexto escolar, das práticas pedagógicas e da sua problematização e teorização. É importante que os professores sintam que suas ideias estão representadas nos documentos que orientam a educação, porque elas só deixam de ser apenas ideias se forem incorporadas à sua formação.

O projeto nacional que vem sendo proposto envolveria todos os profissionais da educação e seria tomado como política de Estado, a fim de que tenha força, para promover as mudanças necessárias, e continuidade, para que siga no sentido escolhido democraticamente, não se limitando ou ficando a mercê de pontuais políticas de governo. Nesse sentido, os professores ganham espaço para dizer o que almejam e para reivindicar as condições necessárias para colocar o projeto nacional, juntamente com as peculiaridades e expectativas locais, em ação. Dourado (2015) explica que as DCNEM

de 2013 buscam maior organicidade entre as políticas e gestão para a educação básica e a educação superior, o que implica repensar e avançar em marcos referenciais para a formação inicial e continuada de professores e valorizar os profissionais da educação.

A necessidade de investimento na valorização e formação inicial e continuada de professores é pensada como uma medida indispensável indutora da Educação Escolar Básica de Qualidade, visto que esse nível de ensino e seus profissionais não têm recebido a devida atenção e cuidado para que o sistema educacional avance como um todo.

Sabe-se, no entanto, que a formação inicial e continuada do professor tem de ser assumida como compromisso integrante do projeto social, político e ético, local e nacional, que contribui para a consolidação de uma nação soberana, democrática, justa, inclusiva e capaz de promover a emancipação dos indivíduos e grupos sociais (BRASIL, 2013, p. 58).

O compromisso com a formação inicial e continuada de professores, acompanhada pela pesquisa, e a valorização desses profissionais tornam as políticas públicas coerentes ou não com o projeto de Nação. Há que se reestabelecer e fortificar os elos entre o papel do professor, as exigências de sua formação, o seu fazer na escola e as características da sociedade que se quer (BRASIL, 2013). O fortalecimento desses elos considera que a atividade pedagógica surge do reconhecimento de que o humano e o mundo humano, aqui entendido como cultura, são produções que fazem parte de um projeto intencional e consciente (ARROYO, 2004). O lugar e o trabalho que tem como intenção a apropriação da tradição humana e sua reconstrução, a escola e o ser professor requerem um padrão mínimo de insumos, o que inclui infraestrutura adequada e condições dignas de trabalho. Espera-se, em caráter prioritário, qualificação dos professores com remuneração ―compatível com a de outros profissionais com igual nível de formação, em regime de trabalho de 40 (quarenta) horas em tempo integral em uma mesma escola; (...) definição de uma relação adequada entre o número de alunos por turma e por professor‖ (BRASIL, 2013, p. 65).

O trabalho docente carece de cuidado na oferta de condições que diretamente influenciam a sua prática, mas também é preciso atentar aos diversos condicionantes externos enfrentados no exercício do magistério. Cunha (2013) alerta para diversas condições dificultadoras, como a violência, a drogadição, a crise de autoridade, os baixos salários, que influenciam sua autoestima e sua satisfação profissional. Para a autora, ―esses fenômenos ratificam a posição de que a reflexão a respeito da formação e

o exercício docente exigem uma relação intrínseca com o contexto social, seus valores e tensões, explicitando a constante atualidade de sua discussão‖ (CUNHA, 2013, p. 618).

A dedicação e a permanência na profissão de professor em escolas não dependem exclusivamente de condições econômicas mais atraentes, da mesma forma que a melhora na qualidade da Educação Escolar Básica nem sempre é proporcional ao montante de investimento financeiro. Todavia, quando esses profissionais não apenas têm de enfrentar as carências materiais e sociais, mas sentem que não há o desejo, a intenção, a preocupação ou o mínimo de cuidado e respeito por parte de lideranças que têm o poder de deliberar sobre a escola, passa a ser difícil conviver com a sensação de impotência e de revolta que passam a se manifestar. É nesse sentido que a pesquisa em educação pode contribuir enfocando temas ―relacionados às políticas públicas e de carreira, às dimensões filosófico-políticas da docência, à dimensão sociológica do trabalho do professor (...)‖ (CUNHA, 2013, p. 621). Lembrando que ―valorizar o profissional da educação é valorizar a escola‖ (BRASIL, 2013, p. 57).

A escola pública e gratuita, uma instituição que ocupa um lugar tão importante na constituição do humano e da sociedade, não pode ficar nas mãos de quem não quer que seus filhos estudem nela ou nem sequer no país. Se essa instituição não está sendo atrativa para profissionais e para estudantes, é sinal de que o Brasil está falhando no encaminhamento do projeto democrático de Nação. E isso deveria ser algo que causasse incômodo, angústia, vergonha, não apenas aos professores que acreditam no poder da educação para trazer uma vida mais justa e bem vivida às pessoas, mas a todo e qualquer cidadão, para que se sinta motivado a reivindicar o cuidado requerido na formação das próximas gerações. É grave quando os rumos da educação escolar e a sua qualidade não interessam aos cidadãos, que preferem confiar, sem o devido acompanhamento, em governos e em empresas. Ao pensar na escola de qualidade, permanece a questão: Que escola é essa?

Umas das respostas possíveis para esta questão, conforme as DCNEM, é a ―escola com qualidade social‖. Esse sentido atribuído à Educação Escolar Básica de Qualidade é destacado em expectativas republicanas e compõe a próxima categoria de análise. As DCNEM ainda traçam uma linha de ação que contribui com a ressignificação da função social da escola e da sua qualidade: a avaliação institucional e a produção de indicadores. Embora, para fins de análise, as propostas sejam apresentadas separadamente, nos documentos elas se encontram interligadas. Por exemplo, as DCNEM preconizam que os sistemas educativos instituam orientações que

prevejam ―a definição de indicadores de qualidade social da educação escolar, a fim de que as agências formadoras de profissionais da educação revejam os projetos dos cursos de formação inicial e continuada de docentes.‖ (BRASIL, 2013, p. 79).

Algumas ideias perpassam os documentos de forma mais resumida, como é o caso da noção de avaliação apresentada na LDBEN, e de forma mais detalhada nas DCNEM e em outros documentos. A União é responsabilizada por ―assegurar processo nacional de avaliação do rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior, em colaboração com os sistemas de ensino, objetivando a definição de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino‖ (BRASIL, 1996, p. 3). Conforme as expectativas republicanas são previstas avaliações externas e internas. A avaliação institucional interna deve ser anual, envolver diversos segmentos da comunidade educativa, ser prevista no PPP, detalhada no plano de gestão e ser compatível com a missão da escola e com o que foi definido como qualidade social da aprendizagem (BRASIL, 2013).

As avaliações externas compõem uma série de subsídios que têm orientado as políticas públicas para a educação no Brasil, algumas delas foram mencionadas nas DCNEM, como as avaliações do Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB), a Prova Brasil e o Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM), ―definidas como constitutivas do Sistema de Avaliação da Qualidade da Oferta de Cursos no País‖ (BRASIL, 2013, p. 13). A avaliação institucional externa tem se consolidado como política de Estado e subsidiado os sistemas na reformulação de políticas públicas de equidade, além de oportunizar as escolas que identifiquem suas fragilidades e tentem superá-las.

As avaliações externas são realizadas a partir de pesquisas, provas e outros instrumentos com a produção de dados estatísticos que irão compor indicadores, como o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), que sinalizam para a sociedade se a escola possui qualidade suficiente para prosseguir funcionando, ao mesmo tempo em que apontam o quanto deve ser investido por estudante em cada etapa e modalidade da educação básica (BRASIL, 2013). Sobre os investimentos, ―ainda não se tem política financeira compatível com as exigências da Educação Básica em sua pluridimensionalidade e totalidade.‖ (BRASIL, 2013, p. 15). O desafio é que as conquistas em termos legais tenham efetividade.

A pesquisa educacional tem destacado a necessidade de adotar uma visão integrada do conceito de qualidade, que seja mais sensível à realidade educacional e que trate de modo conjunto os indicadores de desempenho e o fluxo escolar (FERNANDES;

NATENZON, 2003; FERNANDES, 2004; BONAMINO; ALVES; FRANCO et al., 2007; ALVES, 2007b apud OLIVEIRA, 2014). Nesse sentido, Educação Escolar Básica de Qualidade é aquela em que todas as crianças e adolescentes têm o acesso e a permanência garantidos, não desperdiçam tempo com reprovação, não evadem e, sobretudo, aprendam. Isso é pensado tendo em vista que os altos índices de reprovação têm refletido nos índices de evasão, de maneira que os estudantes acabam abandonando a escola precocemente.

As DCNEM relembram o conceito de qualidade discutido no documento ―Indicadores de Qualidade na Educação‖, o qual amplia a definição da LDBEN como ―padrão mínimo de qualidade‖, uma vez que ela passa a ser ―vista com um caráter dinâmico, porque cada escola tem autonomia para refletir, propor e agir na busca da qualidade do seu trabalho, de acordo com os contextos socioculturais locais‖(...), enquanto ―os indicadores de qualidade são sinais adotados para que se possa qualificar algo, a partir dos critérios e das prioridades institucionais.‖ (BRASIL, 2013, p. 22-23). Oliveira (2014) traz como desafio à pesquisa em educação acompanhar a relação entre as políticas e a evolução dos indicadores educacionais. Os programas de avaliação da