Policy communities e o modelo gerencial

Para Kingdon (2003), as alternativas e soluções são geradas no interior das comunidades de políticas (policy communities), compostas por especialistas em determinadas questões, sejam eles consultores, acadêmicos, burocratas ou membros de comitês parlamentares. Estes especialistas não são, necessária ou exclusivamente, membros do governo, e frequentemente mantém visões distintas sobre soluções. O que os mantém unidos é a preocupação com uma área de políticas específica (policy area). Da mesma forma, para Baumgartner e Jones (1993), os especialistas, que também não necessariamente pertencem aos quadros governamentais, se reúnem em torno de uma questão, formando os subsistemas (policy subsistems).

Um primeiro grupo a compor as comunidades é formado por acadêmicos. No Brasil, a debilidade do campo de estudos em administração pública e da problemática da constituição da área enquanto campo profissional e acadêmico (Gaetani, 1999) se traduz numa comunidade extremamente fragmentada, afetando a difusão e circulação de idéias em torno dessas questões59. Comunidades fragmentadas apresentam baixa integração e grande instabilidade, fatores que, segundo Kingdon, fragmentam as idéias a respeito de uma política,

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Em que pese a atuação de algumas escolas, como a Escola Brasileira de Administração Pública (criada pela Fundação Getúlio Vargas e que introduziu o ensino de administração pública no Brasil em 1952); a EAESP/FGV e a Unesp/Araraquara. Nos últimos anos, a pesquisa na área tem sido estimulada em grande parte a partir da ascensão do tema à agenda nacional (Abrucio e Pó, 2002).

desestruturando a área e consequentemente afetando a estabilidade da agenda: “I believe that agenda stability is due to what we might call ‘structural anchors to the agenda’ (...) [The] lack of structure leaves the agenda free to shift from one time to another in a more volatile fashion” (Kingdon, 2003, 121). Assim, pelas características que esta comunidade assume no contexto brasileiro, idéias e propostas ficam “soltas”, muitas vezes meramente refletindo tendências internacionais, ou adaptando “modismos gerenciais” da área de administração de empresas para a administração pública. Sem um corpo teórico e estudos sistemáticos na área, a formação de grupos coesos em torno de propostas, capazes de mobilizarem-se para elevar uma questão à agenda governamental, torna-se extremamente difícil.

Apesar desta relativa “ausência de estrutura”, uma comunidade geradora de idéias para a reforma da administração pública foi formada, no entanto, mais em função da atuação de Bresser Pereira no campo acadêmico, do que das idéias provenientes de uma sólida comunidade de administração pública no país. Como professor da Fundação Getúlio Vargas, Bresser Pereira reúne acadêmicos desta instituição para auxiliá-lo no MARE:

“Formei uma equipe qualificada – baseada nos meus antigos alunos de Economia e Administração Pública da Fundação Getúlio Vargas, em São Paulo, alguns dos quais já se encontravam em Brasília, outros que eu trouxe quando fui nomeado (...)” (Bresser Pereira, 1999-a, 19).

Este grupo é reunido da Secretaria de Reforma do Estado (SRE), órgão responsável, dentro do MARE, pelo desenvolvimento das propostas de reforma.

Um segundo grupo de especialistas no tema é formado por altos burocratas da administração federal, que já vinham desenvolvendo políticas específicas de modernização. Este grupo, envolvido em iniciativas isoladas, estava disperso pela estrutura de governo e foram também reunidos no MARE. É o caso, por exemplo, dos burocratas envolvidos com o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP), instituído em 1991, momento em que o setor privado

precisou adequar-se às exigências do mercado externo em relação à certificação de produtos e processos. Durante o ano de 1995, o PBQP é reorganizado, sendo criado um subprograma específico para a gestão pública, o Programa de Qualidade e Participação, sob a tutela do MARE.

Altos burocratas de outros países também contribuíram para o desenvolvimento das propostas de reforma brasileira. Esses atores estiveram presentes em seminários organizados pelo MARE, em palestras para servidores federais, além de terem diversos artigos publicados pela Revista do Serviço Público, editada pela ENAP, órgão vinculado ao Ministério. Destaca-se, neste processo, a atuação dos governos da Inglaterra, que ofereceu assistência técnica na formulação das propostas de reforma, e da França, que apoiou programas de capacitação de funcionários do próprio MARE, além de enviar técnicos para a realização de palestras e seminários junto ao governo brasileiro.

Uma outra fonte de especialistas provém de consultorias, comunidade bastante integrada e que tem atuação crescente em governos de diversos países. A participação desta comunidade específica é, aliás, uma característica presente em reformas que buscam implantar a administração gerencial, como descrevem alguns estudiosos do tema (Hood, 1991; Pollitt e Bouckaert, 2000; Saint-Martin, 1998, 2001; Ferlie, 1998). “There can be no doubt that the selling of management ideas has been one of the growth industries of the 1980s and 1990s”, afirmam Pollitt e Bouckaert (2000, 31).

Analisando a relação entre consultorias e reforma administrativa nas experiências britânica e canadense, Saint-Martin (1998) mostra que os governos desses países têm empregado cada vez mais consultores no processo de formulação de novas políticas para a administração pública:

“In Britain, public expenditures on external consultancy grew sharply between 1985 and 1990, increasing fourfold over this period to reach £242 million in 1992-1993 (...). In Canada, spending on private sector management consulting services has gone from $56 million in 1984 to $190 million in 1993 (Treasury Board Secretariat, 1994). These numbers suggest

that in the last 10 years, consultants massively entered the state and that policy makers in Britain and Canada have increasingly been exposed to the business management ideas and practices that consultants bring into the policy process.” (Saint-Martin, 1998, 537-538).

O aumento da participação de consultores no período analisado por Saint- Martin coincide com a fase em que estes países estiveram envolvidos com o desenvolvimento de reformas gerenciais. De forma semelhante, as reformas gerenciais nos Estados Unidos e Austrália, além da Inglaterra foram desenvolvidas com forte apoio de consultores, como mostram Pollitt e Bouckaert:

“In UK, for example, the civil service reform of the 1960s were carried out largely as an internal matter, whereas almost every reform in the 1980s and 1990s included participation by one ore more of the big management consultancies – PriecewaterhouseCoopers, Andersen, Ernst and Young, Deloitte and Touche, KPMG and so on. In the USA Presidents Reagan, Bush and Clinton, whatever their other differences, all made continuous use of advice from business world (so much so, indeed, that in 1997 we find the US Vice President proudly issuing a booklet entitled Businesslike government: lessons learned from America´s best companies).” (Pollitt e Bouckaert, 2000, 20).

Também neste período observa-se a difusão de idéias de reforma a partir de consultores que se tornaram extremamente influentes a partir de seus best

sellers, popularizando as idéias do modelo gerencial de administração pública.

Talvez um dos mais conhecidos “gurus” seja David Osborne que, em conjunto com Ted Gaebler, escreveu Reinventando o Governo (Osborne e Gaebler, 1994). Publicado em 1992 nos Estados Unidos, o livro reúne um conjunto de recomendações para que os governos consigam “promover uma mudança de paradigma”, que consiste no abandono do modelo burocrático-weberiano de administração pública em favor ao “modelo empreendedor”. O livro teve especial destaque no governo Clinton, que tomou as idéias ali presentes como base para

seu programa de reforma administrativa, o National Performance Review (NPR). No Brasil, o livro foi editado pela primeira vez em 1994, sendo uma edição de 1000 exemplares impressos especialmente para a ENAP, órgão vinculado ao MARE. Nesta edição, consta na contracapa a recomendação expressa de Bill Clinton a respeito de Reinventando o Governo: “Deve ser lido por todo homem público. Este livro nos mostra o caminho”. Um comentário do então ministro Fernando Henrique Cardoso é encontrado logo abaixo: “O Brasil precisa modernizar o setor público e tornar seu sistema de governo mais eficiente e produtivo. As idéias de Reinventando o Governo representam uma contribuição importante para a reflexão que os homens públicos e a sociedade em geral estão fazendo nesse sentido”.

Embora tenha feito sucesso entre políticos e burocratas nos governos de diversos países, além de ser considerado “a bíblia da nova administração” pela revista Business Week, o livro é recebido por acadêmicos de administração pública norte-americanos com cautela, sendo considerado superficial e questionável do ponto de vista metodológico60. Procurando compreender esta diferença no tratamento das idéias de Osborne e Gaebler, Saint-Martin (2001) sugere que o conteúdo simbólico das idéias apresentadas no livro foi fundamental para sua difusão entre formuladores de políticas:

“Reinventing Government [RG] has become influential because of its attraction as political ideology rather than because of its persuasiveness as administrative science. When looked at from a social scientific perspective, it is true that the Osborne and Gaebler doctrines are inconsistent. But (...) the very ambiguity of RG ideas has been one source of their power in the political sphere. By reading slightly different emphases into those ideas, an

60

A este respeito, ver Moe, Ronald “The Reinventing Government Exercise: Misinterpreting the Problem, Misjudging the Consequences”. Public Administration Review, march-april 1994 (pp. 125-136); Rhodes, R. W. “Reinventing Excellence: Or How Best-Sellers Thwart the Search for Lessons to Transform the Public Sector”. Public Administration, vol. 72 (Summer), 1994 (pp. 281- 289) e Jordan, Grant. “Reinventing Government: But Will It Work?”. Public Administration. Nº. 72 (Summer), 1994 (pp. 281-289).

otherwise disparate set of groups could unite under the same RG banner”. Saint-Martin (2001, 575).

Podemos analisar o sucesso das idéias apresentadas por Osborne e Gaebler entre políticos e altos burocratas com base na definição de problema e nas soluções que o livro propõe. O problema para o governo norte americano estava definido, nos anos 1980, como sendo a própria burocracia. Neste período criticava-se o “tamanho do Estado”, o excesso de gastos e, como solução, propunham-se reformas baseadas em extensas privatizações, redução de pessoal e cortes orçamentários. A administração gerencial – e as idéias de “governo empreendedor” de Osborne e Gaebler deslocam a definição do problema para a questão da eficiência.

“Nosso problema fundamental, hoje, não se resume a governo de mais ou governo de menos. Desde a rebelião tributária de 1978 estamos debatendo esse tema incessantemente, o que não resolveu nossos problemas. E nosso problema fundamental é o fato de termos o tipo inadequado de governo. Não necessitamos de mais governo ou menos governo: precisamos de melhor governo.” (Osborne e Gaebler, 1994, 25).

Esta redefinição do problema e a proposta de novas soluções capturam a atenção dos formuladores de políticas, porque tocam - agora de forma positiva - diretamente em suas funções. Novas coalizões são possíveis porque o discurso é ambíguo: ao apresentar as idéias de reforma como essencialmente técnicas e neutras politicamente, torna-se possível aglutinar em torno da proposta tanto indivíduos identificados com partidos e idéias de direita quanto da esquerda.

Interessante notar ainda que Osborne e Gaebler criaram uma própria policy

community em torno de suas idéias, comunidade composta sobretudo por grandes

consultorias, mas também por políticos e altos burocratas que compartilham e disseminam as mesmas idéias:

“First, is the Alliance for Redesigning Government. The Alliance was created by the leadership of the National Academy of Public Administration (NAPA) and is chaired by David Osborne. The Alliance brings together management consultants, academics and public sector managers to share ideas, concerns and practices. (...). The Alliance publishes the Public Innovator, a newsletter that brings to its suscribers on a monthly basis the latest information on government reinvention. The Public Innovator is funded by Andersen Consulting, the world's largest management consulting firm, with nearly 44,000 employees and 152 offices in 47 countries. A few months before the release of RG [Reinventando o Governo], David Osborne founded in 1991 the Public Strategies Group (PSG), a management consulting firm (...). At the heart of the PSG, is the Reinventing Government Network (RGN), a world-wide network created by Osborne and Gaebler of about 100 management consulting firms who help public organizations develop and implement long-term change strategies. (...) A number of the firms that are part of the "Big Five" group of firms that dominate the world management consulting market are increasingly using the "Reinvention label" in advertising their services in public sector management journals and magazines (...). These firms are multinational giants who have highly developed international networks through which RG ideas have been transmitted and translated (...). The consultancy firms' important role, coupled with the improved direct communications and exchange of ideas between interested parties in various countries, helps to explain why many policy-makers across the globe are speaking the RG language of public sector reform.” (Saint-Martin, 2001, 587-588).

Logo após assumir o MARE, Bresser Pereira tem contato com David Osborne, que esteve em Brasília em março de 1995, quando o então ministro chegou a cogitar sua contratação como consultor para a reforma brasileira:

“Ele (Osborne) pode ser contratado como consultor. Mas o mais provável é que o governo americano o contrate para nós. Como ele (o governo

americano) fez nas Filipinas. Ou então, o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) também já mostrou interesse em contratá-lo para nós”61.

Esta intenção declarada gerou intensa polêmica na mídia e também entre parlamentares. Bresser Pereira foi convidado pela Comissão Especial de reforma administrativa a explicar no Congresso a possível contratação de Osborne, gerando um episódio bastante desgastante para o governo62. Em maio do mesmo ano, Bresser Pereira viaja à Inglaterra e toma contato com as idéias da “nova administração pública” (new public management), que formam a base das propostas de reforma naquele país. Descrevendo este momento inicial de seleção de alternativas, Bresser Pereira diz:

“Tinha uma idéia da administração que eu chamaria um pouco adiante de gerencial por intermédio da leitura de Osborne e Gaebler (...). Mas precisava conhecer muito mais a respeito das novas idéias. E foi o que fiz, viajando para a Inglaterra logo no início do governo e começando a tomar conhecimento da bibliografia que recentemente havia se desenvolvido, principalmente naquele país, a respeito do assunto. O resultado foi elaborar, ainda no primeiro semestre de 1995, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado e a emenda constitucional da reforma administrativa, tomando como base as experiências recentes em países da OCDE, principalmente o Reino Unido (...).” (Bresser Pereira: 1998-e, 12-13).

Além de “gurus” e consultorias, organismos internacionais, tais como a Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD); Centro Latino-Americano de Administração para o Desenvolvimento (CLAD); Banco Mundial (BIRD) e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) atuam como instâncias de transferência de experiências entre países, contribuindo para a disseminação de idéias e soluções sobre a administração pública (Pollitt e Bouckaert, 2000; Saint-Martin, 2001). A OCDE, por exemplo, mantém um setor

61

“Bresser quer assessor pago pelos EUA”. Folha de São Paulo, 15 de março de 1995.

62

“Osborne não entende nada de Brasil, diz Bresser a deputados”. Folha de São Paulo, 24 de março de 1995.

destinado especificamente ao estudo e assessoramento de reformas gerenciais denominando PUMA – Public Management Service, no qual também destaca as práticas dos países membros63. O CLAD desenvolve seminários anuais sobre reformas da administração pública, conferências em diversos países, além de manter uma linha de publicações a respeito do tema, e uma base de dados sobre experiências internacionais no SIARE - Sistema Integrado e Analítico de Informação sobre Reforma do Estado64.

Com relação ao Brasil, o apoio financeiro do BID foi fundamental para a execução das propostas contidas no Plano Diretor. Durante o ano de 1995, equipes do BID estiveram no Brasil para analisar as propostas de modernização da administração federal e dimensionar o volume do financiamento necessário para sua consecução. Em maio de 1996, o BID financiou em Brasília o “Seminário Internacional sobre a Reforma do Estado na América Latina e Caribe”. Em outubro do mesmo ano, foi firmado um convênio de cooperação técnica ao Programa de Apoio à Modernização do Poder Executivo Federal, no valor total de US$ 180,0 milhões, dos quais o BID financiaria a metade, em duas parcelas (US$ 57,0 e US$ 33,0 milhões respectivamente).

O Programa de Apoio à Modernização estabeleceu projetos em quatro áreas específicas. A primeira área contemplada trata da reforma institucional (ou dos projetos básicos da reforma, conforme o Plano Diretor), envolvendo a reestruturação interna dos ministérios, implantação das agências executivas e das organizações sociais. Para esta área foi reservada a maior parte dos recursos, que “financiarão principalmente as despesas de consultorias para elaborar o diagnóstico das entidades, a elaboração de seu planejamento estratégico e a implantação dos novos processos operativos de gestão, entre outras atividades” (MARE, 1998, 24). Outras áreas apoiadas pelo financiamento do BID são, em ordem de volume de recursos: gestão e tecnologia da informação; gestão e desenvolvimento de recursos humanos, e atendimento ao cidadão. Para estas

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Embora o Brasil não participe da OCDE, mantém com este um convênio de cooperação técnica.

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Durante o período em que ocupou o cargo de ministro no MARE, Bresser Pereira esteve à frente do Conselho Científico do CLAD.

áreas, o termo de referência do Convênio também menciona a destinação de parte dos recursos à contratação de consultorias para a elaboração e implantação de projetos. As normas para a contratação de consultorias e licitações são regidas, com base nos procedimentos do BID, conforme detalha o termo de referência do convênio: “A aquisição de equipamentos, materiais e serviços de consultoria, será realizada segundo pautas e procedimentos do Banco”. (MARE, 1998, 57).

Consultorias, altos burocratas, acadêmicos, pesquisadores, entre outros especialistas formam comunidades nas quais as idéias a respeito do modelo gerencial circulam no Brasil e em todo o mundo. Algumas dessas comunidades, com relação à participação na geração de idéias para a reforma brasileira, são mais fragmentadas, outras mais estruturadas; mas ambas forneceram um “caldo primordial” de idéias a respeito de um novo modelo de gestão para a administração pública. No caso do MARE, é importante assinalar que o próprio ministério também se constituiu enquanto uma comunidade de especialistas, no qual indivíduos apresentam suas idéias e se empenham na defesa de suas propostas.

O MARE preenche os requisitos dos monopólios de políticas (policy

monopolies) analisados por Baumgartner e Jones (1993): alto grau de

compartilhamento de idéias entre os participantes (existência de uma policy

image), e uma estrutura institucional definida. No interior desses monopólios,

assim como acontece nas comunidades de especialistas, os participantes do processo de formulação de políticas empenham-se em testar suas idéias e em difundi-las para outras comunidades e para o público não-especializado de forma simples e direta, por meio de papers acadêmicos, artigos para a imprensa, palestras, testemunhos, pequenos textos explicativos, entrevistas, entre outros. A equipe do MARE viajou por todo o país, participando ativamente da difusão das idéias. Destaca-se também o papel desempenhado pelo então ministro Bresser Pereira, como veremos na próxima seção.