Práticas regulatórias de mercados

Nesta seção, serão abordados conceitos e objetivos da regulação, destacando-se os principais mecanismos utilizados tradicionalmente na regulação de serviços públicos e de atividades econômicas de interesse público.

2.3.4.1 - Conceitos e objetivos da regulação

A intervenção estatal na economia, como intuito de proceder à regulação de mercados, tem sido justificada em virtude da existência de determinadas situações em que a livre competição não proporciona resultados econômicos e sociais ótimos, denominadas na literatura como falhas de mercado, cabendo destacar: (a) a existência de monopólios naturais e de oligopólios; (b) a existência de externalidades; (c) a assimetria de informação; (d) a existência de bens públicos; e (e) a existência de bens meritórios. Este trabalho não tem o condão de discutir cada uma dessas situações, mas resgatar alguns conceitos e objetivos sobre a regulação em si.

A regulamentação e a regulação são termos muitos próximos, porém distintos. A regulamentação, consoante Samuelson e Nordhaus (1993), consiste em regras ou leis governamentais estabelecidas para controlar as decisões de preço, de venda ou de produção das empresas. Esse conceito é semelhante ao apresentado por Aragão (2004) ao definir regulação estatal como sendo um conjunto de medidas legislativas, administrativas e convencionais, pelas quais o Estado determina, controla, ou influencia o comportamento dos agentes econômicos, de modo a adequá-lo aos interesses sociais. Percebe-se, todavia, que a regulamentação apesar de abranger regras ou leis não define como aplicá-las na prática, daí surge a idéia da regulação como sendo o modus operandi para fazer valer tais regras ou leis, mediante a utilização de mecanismos regulatórios, de acordo com as peculiaridades de cada setor regulado. Nesse escopo, aparecem duas formas de regulação: a econômica e a social ou não-econômica.

A regulação econômica, de acordo com Samuelson e Nordhaus (1993), refere-se à variedade ou padrões dos produtos, ao estabelecimento dos padrões de serviço, às condições de entrada e saída do mercado e nas condições econômicas da prestação do serviço ou atividade, especialmente sobre: a quantidade produzida, as zonas ou os mercados em que atua cada empresa e os preços ou retribuições que percebem em decorrência da atividade desenvolvida. Nesse sentido, a regulação econômica está relacionada ao controle operacional de determinados setores da atividade econômica, considerados estratégicos ou essenciais para a

sociedade e para o crescimento da economia, de modo a justificar alguma forma de intervenção estatal no domínio econômico.

A regulação não-econômica, por seu turno, trata das intervenções na produção com vistas a se reduzirem, prevenirem ou remediarem danos sociais decorrentes dos riscos gerados na produção de determinados bens (GIFONI NETO, 2002), ou para promover a saúde e a segurança dos trabalhadores e dos consumidores (SAMUELSON e NORDHAUS, 1993).

O objetivo primordial da regulação de atividades econômicas é aumentar o nível de eficiência econômica na prestação de serviços públicos pela iniciativa privada, o que engloba o conceito de eficiência alocativa, distributiva e produtiva. Além da eficiência econômica, Giambiagi e Além (2000) citaram outros objetivos da regulação, quais sejam: o bem-estar do consumidor; a universalização e a qualidade dos serviços; a interconexão entre os diferentes provedores e a segurança e a proteção ambiental.

A eficiência alocativa diz respeito ao fornecimento de bens e serviços públicos de acordo com as necessidades da sociedade. A eficiência distributiva tem a finalidade de minimizar as diferenças sociais e regionais prejudiciais ao desenvolvimento social e ao crescimento econômico nacional. Já a eficiência produtiva pode ser entendida como sendo a utilização da planta instalada com máximo rendimento e menor custo, observada a estrutura de mercado (POSSAS, PONDÉ e FAGUNDES, 1997; GIAMBIAGI e ALÉM, 2000). Segundo Benjó (1999), a concentração em mercados pode gerar incrementos na eficiência produtiva, enquanto os excessos regulatórios podem prejudicar a eficiência alocativa, pois podem inibir a produtividade.

Nota-se, portanto, que a eficiência econômica é influenciada pelos mecanismos regulatórios adotados pelo Estado ao tentar induzir o mercado a atuar de forma a atender o interesse social, independentemente de a regulação estar voltada para monopólios, para serviços públicos ou para a concorrência.

2.3.4.2 - Mecanismos de regulação: tarifária, de entrada e saída e de desempenho

A regulação tarifária se faz presente no âmbito da prestação de serviços públicos mediante a definição de critérios para fixação de tarifas, com intuito de atingir três objetivos principais: (a) o financeiro, pois visa o equilíbrio dos custos operacionais do serviço; (b) o econômico, em vista da maximização dos recursos disponíveis; e (c) o social, a fim de garantir à

sociedade o acesso ao serviço adequado, à luz do disposto no art. 6º da Lei n.º 8.987/95 (BRASIL, 1995a). Pode-se citar, entre outros, como mecanismo utilizado para atingir esses objetivos a tarifação pela taxa de retorno ou pelo custo médio dos serviços.

A remuneração pelo custo médio do serviço se baseia na fixação de tarifas que expressem os custos incorridos na prestação do serviço e numa taxa adicional de remuneração sobre o investimento realizado. Esse modelo consiste em assegurar ao particular remuneração que permita amortizar os investimentos realizados, a compensação de seus custos e a obtenção de um retorno satisfatório, sendo, esse o modelo adotado para o setor de transporte rodoviário interestadual de passageiros.

Possas, Pondé e Fagundes (1997) citaram como principais problemas desse sistema de tarifação: (a) dificuldade de avaliar custos para subsidiar a determinação do preço, devido à assimetria de informações entre empresas e regulador; (b) controvérsia para definição dos custos – históricos ou de reprodução; e (c) indefinição sobre a taxa de retorno a ser estabelecida. Além desses, pode-se citar, também, que esse modelo de remuneração: (a) não gera níveis ótimos de produção; (b) requer freqüentes discussões regulador-regulado para reajustes; (c) não favorece o incentivo para redução de custos, haja vista estar assegurada a taxa de retorno para o operador; e (d) pode induzir as empresas a sobre-investir e a sub- utilizar a capacidade da planta, em vista da garantia de retorno fixo sobre o capital investido (efeito Averch-Johnson).

Uma das formas implementadas para minimizar a assimetria de informações foi o estabelecimento de padrões de comparação para determinação do custo, denominados como regulação por padrão de comparação (benchmarking), cujo objetivo é a comparação entre empresas de um mesmo setor.

No caso do benchmarking, Rodrigues (2003) afirma que essa metodologia: (a) utiliza parâmetros de desempenho preestabelecidos; (b) adota valores provenientes da performance de concessionárias de áreas geográficas diversas; e (c) busca o aumento da eficiência alocativa. Rodrigues (2003), cita como vantagens dessas metodologias: (a) a redução da assimetria de informações; (b) a utilização de informações disponíveis para promover a competição, já que as próprias empresas fornecem os dados com os quais se julgam as outras empresas do setor; (c) incentivos para as empresas buscarem reduções nos custos e melhores práticas de organização. Esse autor mencionou como desvantagens: (a) o fato de os incentivos

funcionarem somente quando não existe possibilidade de conluio e cartelização; e (b) as dificuldades operacionais existentes em função dos diferentes contextos em que as empresas operam.

Assim, ao se adotar a técnica de benchmarking busca-se uma forma de incentivar as empresas incumbentes a aplicarem práticas inovadoras que melhorem a eficiência da indústria. Além disso, procura-se também difundir as boas práticas, bem como fazer uso de indicadores de desempenho. No caso da indústria de ônibus, pode-se citar o estabelecimento de níveis mínimos de qualidade na prestação dos serviços e um nível máximo de preço (price control).

A regulação de entrada e saída do mercado às vezes é necessária para garantir a eficiência produtiva, em decorrência da exploração de economias de escala e de produção ao menor custo possível. A regulação de acesso tem o objetivo de evitar práticas discriminatórias contra entrantes, através de preços ou de outras formas não-pecuniárias, garantindo-se a igualdade de acesso aos novos atores. Nesse escopo, o regulador é responsável por avaliar o potencial de concorrência de determinados mercados, a fim de viabilizar a entrada de novos operadores para estimular a competição.