O pragmatismo da OCDE (Paris 2001)

No caso da OCDE, o documento analisado é The New Economy. Beyond the Hype, publicado em 2001. Não sendo um texto diretamente ligado ao tema do ensino superior mas sim à economia, a sua análise permite a perceção da forma como o ensino superior é articulado com os objetivos económicos desta organização internacional. Esta perspetiva converge com o entendimento de Amaral e Neave, os quais consideram que a educação faz parte das preocupações da OCDE mas numa vertente económica (Amaral e Neave, 2009).

Relembrando, a OCDE – organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico – é uma organização internacional na qual se reconhece incontornavelmente uma missão económica. Em 2011, assinalando os 50 anos passados desde a sua fundação, os 34 países que são seus membros reafirmaram os objetivos fundacionais da instituição e anunciaram a sua visão para o futuro. Na forma como exprimem a determinação em prosseguir, transparece claramente o cariz económico da sua estratégia de ação.

We are determined that the OECD will continue to help countries develop policies together to promote economic growth and healthy labour markets, boost investment and trade, support sustainable development, raise living standards, and improve the functioning of markets (OECD, 2011b: 2).

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O balanço feito do seu passado também sublinha o mesmo pendor económico: “Throughout its history, the OECD, whose origins lie in the Marshall Plan, has assisted countries in fostering good governance and reforming and improving their economic policies to generate economic growth.” Por último, em poucas palavras: “[t]he Organisation´s essential mission is to promote stronger, cleaner, fairer economic growth and to raise employment and living standards” (OECD, 2011b: 2).

A OCDE tem estado consideravelmente ativa no que diz respeito ao ensino superior (Altbach, 2009: posição 335). De acordo com a natureza da sua missão, a sua preocupação relativamente ao ensino superior é sempre uma preocupação de cariz económico. Isto está patente nas reflexões que esta instituição emite em The new economy. Beyond the hype (OECD, 2001). Nesta publicação, a OCDE indaga e esclarece os motivos que explicam por que é que se constatam diferentes padrões de desenvolvimento económico entre os países: um conhecimento claro dessa dinâmica possibilita a posteriori a elaboração e a aplicação de um conjunto de políticas que melhor influenciem o desenvolvimento da designada nova economia. E é neste contexto de desenvolvimento económico que emergem as preocupações da OCDE relativas ao ensino superior. Na exposição que se segue, identificamos as ideias mestras e as recomendações políticas da OCDE, com eventual impacto na dinâmica das Humanidades61.

Em primeiro lugar, há que abordar o conceito “new economy” que define à partida a obra, logo no seu título. O que esta economia tem de novo, pode-se concluir da leitura, é o pronunciado aumento do investimento nas tecnologias da informação e da comunicação (TIC ou ICT), o que tem efeitos num factor-chave do desenvolvimento económico que é a produtividade.

By the end of the 1990s evidence of ICT-driven productivity growth began to emerge, leading some to argue that after years of investment in new technology, a higher growth path had been reached and a new economy had finally been born (OECD, 2001: 9).

Ainda que esta produtividade dependa de vários factores (trata-se de uma “multi-factor productivity”), reconhece-se que as novas tecnologias só conseguem efetivamente melhorar a produtividade na indústria, tanto na nova como na tradicional, se forem acompanhadas com “greater skills and changes in the organization of work” (OECD, 2001: 10). E é neste nicho de interesses que se manifesta como crucial o ensino superior, quer disponibilizando indivíduos com uma qualificação ajustada às novas tecnologias integradas no mercado de trabalho, quer

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disponibilizando indivíduos com as qualificações necessárias para darem resposta aos novos desafios organizacionais que emergem com as novas TIC. É facilmente compreensível que daqui decorra a necessidade de, a nível político, a OCDE estimular a formação superior em áreas como as TIC, ou relacionadas, e também em gestão, em particular. Uma recomendação política neste sentido pode ser entendida como uma desvalorização indireta dos cursos de Humanidades.

Relativamente à necessidade de pessoal qualificado, para que possa ser concretizado todo o potencial das tecnologias da informação e comunicação (TIC), são especificados detalhes e tendências:

- quem são estes “knowledge workers”62: cientistas, engenheiros, especialistas em TIC e técnicos que criam conhecimento (“technicians that generate knowledge”) (OECD, 2001: 55);

- a crescente procura destes profissionais: “[t]he result is that the demand for ‘knowledge- intensive’ employment has risen considerably” (OECD, 2001: 55);

- a subida dos seus salários, os quais aumentaram mais do que os dos outros trabalhadores, o que é expectável dado o aumento da sua procura, e que mais favorece ainda a atração por estas áreas: “[i]n the United States, the wage of knowledge workers has risen much faster than wages of other occupations. Between 1985 and 1998, real earnings of knowledge-intensive workers grew by almost 17 per cent, cumulatively, compared with 5 ¼ percent for the average US employee” (OECD, 2001: 55) e

- o foco na educação circunscrita à produtividade do indivíduo enquanto trabalhador: “[t]o be employable and productive, young people must be equipped with at least upper secondary education (or an apprenticeship certificate)” (OECD, 2001: 56).

Relativamente à necessidade de gestores, é explicado que qualquer período de mudança tecnológica é um período de oportunidades, nomeadamente de criação de novas empresas. Assim, “[t]he pace of business formation has increased dramatically in several countries over the past decade, thanks largely to ICT, but also other new technologies, such as biotechnology” (OECD, 2001: 73). Ao mesmo tempo, também houve tentativas de negócio que fracassaram, o que leva a OCDE a querer aprofundar o assunto. A OCDE identifica políticas para promover a criação e o desenvolvimento de firmas mas está consciente da insuficiência das políticas por si só: “[b]etter policies are a necessary but insufficient

62 _{A tipologia completa de grupos de ocupação é a seguinte: “knowledge workers”’, “service workers”,}

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condition of entrepreneurship” (OECD, 2001: 86). Tal como para outros itens, o nível de criação de novas empresas difere de país para país: os níveis de empreendorismo são menores nos países onde não há oferta de programas de formação que lhe sejam adequados, nomeadamente MBAs. Assim sendo, a OCDE recomenda uma maior oferta de cursos que promovam o empreendorismo.

Secondary and tertiary schools and colleges could be encouraged to make more of an effort to offer courses and programmes on entrepreneurship to wider cohorts, not just MBA students. Programmes bringing together training providers, universities, business schools, as well as firms and private investors, could also be designed to identify best practices and propose changes to existing curricula (OECD, 2001: 86).

Mais uma intervenção política da OCDE marcando um interesse específico numa determinada área do conhecimento - gestão, conjugando os interesses educativos com os interesses económicos e empresariais.

No que diz respeito ao ensino superior em geral63, a OCDE contextualiza as suas recomendações políticas com base nos seguintes pressupostos: o ensino superior é essencial para a inovação e para a mudança tecnológica; o ensino superior é não só importante como produtor de conhecimento mas enquanto assegura um fornecimento adequado de trabalho qualificado: “the links between higher education and labour markets should be strengthened” (OECD, 2001: 59).

Todos estes vários aspectos, que foram sendo apontados na publicação da OCDE em análise, vão pondo de manifesto a relativa desvalorização dos formados em Humanidades, dado que eles não estão incluídos no grupo dos perfis mais procurados, nem no grupo dos mais bem pagos, nem no grupo daqueles que foram especificamente formados para exercerem uma função concreta no mercado de trabalho.

Para fortalecer esta ligação entre o ensino superior e o mercado de trabalho, a OCDE sugere a disponibilização de cursos curtos (duração de dois anos), desenhados com um grande envolvimento do sector privado, aumentando assim as possibilidades de aprendizagem a quem precise de atualizar as suas aptidões (skills64) e garantindo também que os financiamentos se tornem mais efetivos. E a argumentação continua, salientando sempre as boas práticas de alguns países a tomar como exemplo pelos outros: “[g]reater emphasis on

63 _{As Humanidades podem ser desvalorizadas em todos os níveis da educação mas o foco deste estudo localiza-}

se no ensino superior.

64 _{A UNESCO, por seu turno, na terminologia que emprega manifesta a sua maior abrangência: “the younger}

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short-cycle programmes can help improve the match between the interests of the students and the labour market” (OECD, 2001: 59); “[t]he involvement of the private sector in higher education provision provides another occupationally-oriented option” (OECD, 2001: 60). Na secção 2.2 já foi referido como, em particular, as instituições que disponibilizam estes cursos curtos não estão comprometidas com as Humanidades65.

Na mesma publicação, outras mudanças são relatadas, que ocorreram também como consequência da emergência das TIC, nomeadamente no domínio da investigação científica. Estas tecnologias possibilitaram uma aceleração nos processos de criação do conhecimento e permitiram o estabelecimento de redes que tornaram a atividade científica mais eficiente, o que é muito positivo para todas as áreas do conhecimento. Já outras tendências relativas à investigação científica revelam-se desfavoráveis às Humanidades, tais como:

- valorização da investigação com impacto direto na inovação em áreas chave como, por exemplo, a biotecnologia e, sempre, nas TIC;

- maior orientação do financiamento para a investigação focalizada para o mercado; - grande desenvolvimento da I&D empresarial;

- distância mais curta entre a investigação e a sua aplicação.

Deste modo, continua a exposição, a investigação financiada pelas empresas ganhou importância relativamente aos financiamentos públicos. Mesmo a investigação realizada nas universidades e nos laboratórios públicos tornou-se mais orientada comercialmente. Neste contexto, a OCDE até mostra preocupação com a probabilidade de a orientação para o mercado da inovação originar uma limitação ao investimento na investigação básica e a longo-termo, por esta ser menos atrativa para as empresas. Cabe por isso aos governos possibilitá-la: “[i]n practice, governments must fund the bulk of basic and high-risk research” (OECD, 2001: 46). Mas esta preocupação parece ser mais sensível às consequências económicas que essa situação pode causar: “[g]ive greater priority to basic research; future innovation will be jeopardized without it” (OECD, 2001: 52).

O facto de se estar a dar mais importância à investigação que pode ter um maior impacto comercial e de, em consequência, se poder estar a descurar áreas do conhecimento

65 _{Ainda que seja uma referência que fazemos muito rapidamente, dois livros enfatizam as mudanças de perfil}

que ocorreram nos “community college”. Brint e Karabel (1989) consideram que, nas duas décadas anteriores, a ênfase deixou de estar nos cursos de artes liberais que preparavam para os próximos níveis de estudo, e passou a estar em programas vocacionais. Cerca de 25 anos depois, o discurso mantém-se: Chopp, Frost e Weiss (2014) reconhecem que estas instituições estão sob forte pressão relativamente ao objetivo de preparar os estudantes para uma profissão específica.

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com uma importância que não a comercial, não parece inquietar a OCDE, como se depreende das seguintes afirmações/recomendações políticas: “[g]overments in most OECD countries cannot fund all fields of research to a level that can lead to important scientific discoveries”; “[g]overnments need to ensure that they have sufficient flexibility in orienting funding towards areas with high potential benefits, i.e. those that push the technological frontier or generate new knowledge”; “governments should support innovation in areas where there are large spill-overs and where the private sector would not get involved on its own”; “[a]part from science and high-risk research, most OECD governments encourage R&D and innovation in the private sector” (OECD, 2001: 46-7).

Um outro aspecto é ainda tido em conta: a avaliação da atividade científica. Como os recursos são sempre escassos, entende-se perfeitamente que a OCDE apele a que se distribua o financiamento de uma forma competitiva, através de processos robustos de avaliação da investigação a financiar. Mas como os critérios habitualmente usados nos processos de avaliação são, consensualmente, desajustados às Humanidades (como já referimos no capítulo 1), a recomendação que segue será mais uma fonte de discriminação relativamente a estas áreas:

[m]ake greater use of competitive funding and evaluation in supporting public research: Support for institutions remains important, but competitive funding instruments and strong evaluation are needed to improve the quality of research and focus on the areas of greatest value (OECD, 2001: 53).

De acordo com a exposição feita, é possível retirar e sintetizar as ilações reveladoras de uma discriminação indireta das Humanidades, quer no ensino superior quer na investigação científica. A aposta feita pela OCDE em termos de investimento no capital humano66, de forma a retirar todo o partido da produtividade possibilitada pelas novas tecnologias, significa: uma aposta maior nas qualificações em TIC e em gestão; uma aposta maior na investigação científica comercializável; a atribuição de financiamento à investigação científica suportada em processos de avaliação que são reconhecidamente desfavoráveis às Humanidades; um encurtamento da distância existente entre ensino e mercado de trabalho assim como um encurtamento da distância entre investigação científica e mercado de trabalho, redução de distâncias não tão possíveis no caso das Humanidades.

66 _{O capital humano consiste nas habilidades e competências que se incorporam no trabalho (“the skills and}

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Contudo, nesta sua publicação, a OECD não omite uma referência particular às Humanidades. Estas não ficam órfãs nos seus planos, ficando elas à responsabilidade dos governos.

At the same time, however, governments must ensure adequate provision in fields of wider importance for society such as humanities and certain branches of science (OECD, 2001: 60).

Relativamente a esta recomendação, porém, não são dados exemplos de boas práticas nem mais alguma vez a ideia é retomada de forma a se conjeturarem soluções, tal como é feito no decurso do texto para preocupações de outro teor. Prossegue-se logo a explanação manifestando, em direção contrária, a preocupação em reforçar “the economic effectiveness of education” (OECD, 2001: 60), indicando-se, então, o exemplo de vários países.

Sem sombra de dúvida, a forma como a OCDE considera a educação e, em particular o ensino superior, pondo-os ao serviço direto da economia, não ao serviço da sociedade tendo em conta todas as outras componentes para além da económica, tende a marginalizar as Humanidades, qualquer que seja a perspetiva considerada.

Comparando as orientações resultantes da conferência da UNESCO de 1998 (secção 2.3.1) com as orientações da OCDE que se acabam de descrever, elaboradas posteriormente, ressalta que a OCDE não foi permeável às primeiras, pese embora tudo o que elas significavam de esforço de reflexão conjunto levado a cabo por vários agentes ligados ao ensino superior. O que pode ter bloqueado esta influência da UNESCO? Uma outra influência.

Amaral e Neave são da opinião que, a partir de determinada altura, a OCDE passou a orientar-se por uma visão neoliberal (“the postmodern edition of economic liberalism”), a qual substituiu a visão keinesana (“keinesian consensus”) (Amaral e Neave, 2009: posição 1801). Segundo estes autores, não há uma evidência direta que permita precisar o momento em que se deu esta viragem doutrinária: “[w]e have no direct evidence that would allow us to pinpoint when the moment of blessed conversion took place” (Amaral e Neave, 2009: posição 1810). Constatam ainda que esta mudança não foi somente uma mudança de orientação, de uma escola de pensamento económico para outra, mas também uma mudança de função: de uma OCDE que refletia sobre os contributos dos países membros (tendências gerais, temas, problemas, …) para uma OCDE prosélita e difusora das ideias neoliberais: “it assumed an increasingly proactive role as guardian of the economists’ new testament” (Amaral e Neave, 2009: posição 1819). Contudo, como forma de precisar um pouco mais o período da mudança, estes autores argumentam referindo que há dois acontecimentos que são chamados

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a explicá-la: por um lado, o movimento da União Europeia para o ensino superior; por outro lado, o colapso da União Soviética (Amaral e Neave, 2009). Assim sendo, quando a publicação em análise foi publicada (em 2001), já seria a influência neoliberal a formatá-la.

Mas, sem ser necessário irmos mais longe, mesmo no contexto da conferência de Paris de 1998 organizada pela UNESCO, encontramos semelhanças entre as ideias de 2001 da OCDE e as ideias contidas numa comunicação aí ocorrida. A próxima secção fala sobre este último contributo.