Princípio específico da indissociabilidade do sistema financeiro

O sexto princípio específico é o da indissociabilidade do sistema financeiro. Na economia keynesiana, a moeda, entendida como liquidez e não capital, permeia todas as atividades do setor financeiro. As instituições que o compõem participam, de alguma forma, de uma série de operações que podem ser sintetizadas como criar, preservar, circular, destruir e transportar no tempo a moeda. Todas essas funções existem de forma interligada, no sentido de que nenhuma delas pode funcionar de forma autônoma: não se circula moeda que não tenha sido criada via crédito ou preservada via poupança; também não se cria moeda sem que ela circule via depósito rotativo, assim como não se transporta moeda no tempo (funding) sem que ela seja retida e preservada na forma de poupança. Dessa forma, o sistema financeiro pode ser entendido como um todo em atividade, composto por várias engrenagens operando de forma sincronizada no tempo e tendo a moeda como elemento central, não como óleo lubrificante, mas como fator que impulsiona o funcionamento do próprio sistema.

Por ter como elemento central a moeda, a atividade financeira não pode ser compreendida dissociada da economia real. Na abordagem keynesiana, que vê a moeda exercendo papéis bem mais complexos do que a simples circulação das mercadorias e dos insumos, as transações que ocorrem no recinto das instituições financeiras necessariamente

211 _{O fundamento para esse tipo de intervenção é que as instituições financeiras em geral, e bancárias em particular,}

funcionam normalmente cercadas de subsídios oferecidos pelo setor público. Dois principais podem ser destacados: 1) os bancos contam com o Banco Central como provedor de liquidez em última instância; e 2) contam com os seguros de depósito oferecido pelo governo que lhes permite não pagar qualquer taxa de juros sobre depósitos à vista, visto que os depositantes são atraídos pela segurança associada aos depósitos, o que não depende do banco ser ou não competente.

influenciam o funcionamento dos setores econômicos. Minsky expressa exatamente essa ideia ao afirmar que o aspecto essencial da Teoria Geral de Keynes é uma profunda análise de como as forças financeiras, por ele caracterizadas como ―Wall Street‖, interagem com a produção e o consumo, impactando significativamente a forma de coordenação da economia (Minsky, 1986; 100 e 119). Ao mesmo tempo, sendo parte integrante da economia, o setor financeiro também é influenciado pelas políticas setoriais e, mais diretamente, pelas políticas macroeconômicas perseguidasnoâmbitodogerenciamentogovernamentalda economia. Entre elas, destacam-se as que envolvem diretamente a moeda e seus substitutos mais próximos, os títulos públicos, quais sejam, a política monetária e a de gestão da dívida pública.

Baseado nessa maneira de conceber o sistema financeiro a partir da moeda, o termo indissociabilidade procura expressar duas perspectivas distintas. Primeiro, a perspectiva de sistema financeiro enquanto uma estrutura única, agregada e funcionando de forma sistêmica. Nessa visão, observar as inter-relações entre as diferentes instituições, agentes financeiros e segmentos especializados se torna crucial para compreender todos os aspectos da dinâmica financeira, que não são passíveis de ser apreendidos a partir de uma análise segregada dos seus componentes.Assim,ocomportamentodosegmentobancárionãopodeser compreendido dissociado do segmento de fundos de investimento, que por sua vez, não poder ser dissociado do mercado de capitais (bolsa de valores e de ambiente de negociação de títulos públicos) nem das instituições seguradoras, ou ainda das entidades de previdência. Em última instância, todos esses segmentos compõem um sistema financeiro transacionando, em algum momento, moeda e interligado por ela.

Segundo, a perspectiva de sistema financeiro como parte inseparável da economia. Nesse prisma, o comportamento da atividade econômica não pode ser apreendido divorciado das operações financeiras, assim como essas operações não podem ser estudadas como fenômenos independentes do restante da economia. A abordagem keynesiana traz uma visão integrada do sistema financeiro com os demais setores econômicos e políticas econômicas, no sentido de que as operações desses dois grupos são interligadas pela moeda e se influenciam mutuamente.

No tocante à regulação financeira, as duas noções anteriores de indissociabilidade suportam duas diretrizes principais para a construção de uma estrutura regulatória aplicada a um sistema financeiro percebido como indissociável, tanto internamente como do restante da economia. Cabe ressaltar que uma abordagem regulatória com esse viés envolve questões complexas e frentes múltiplas de relações que demandariam um trabalho inteiro apenas para

mapeá-las e discuti-las. Essa seção propõe apenas apontar aquelas diretrizes discutindo alguns dos seus aspectos mais relevantes, sem aprofundar em uma análise de todas as questões e vertentes envolvidas.

Em relação à primeira perspectiva, ela introduz para a regulação financeira a necessidade de também incorporar uma abordagem sistêmica, voltada para as interações entre as instituições financeiras e observando o comportamento dos agentes financeiros de forma integrada. Por conceber fatores como a possibilidade de contágio e a falácia da composição no comportamento dos agentes, a regulação financeira no sentido extraído da obra de Keynes e dos autores que a seguem exibe necessariamente um caráter sistêmico. Para Minsky (1994a, 1986, 1975), por exemplo, entender as relações entre as instituições financeiras, sobretudo aquelas estabelecidas pelos ‗bancos gigantes‘ (giant multi-billion dolar banks), é imprescindível para uma melhor compreensão do que acontece nos mercados financeiros.

Nesse sentido, ao defender seu procedimento de análise dos bancos baseado no fluxo de caixa, Minsky (1975a e 1975b) chama a atenção para os problemas em torno dos compromissos daquelas instituições grandes com um sistema financeiro paralelo funcionando nas franjas do sistema central, chamado por ele de mercado de ―bancos franja‖ (fringe

banks)212. Segundo o autor, ―[o]ne byproduct of cash flow examination procedure will be a more precise knowledge of the relations between the examined institutions and fringe banks. Such clarification will enable the Federal Reserve better know what is emerging in financial relations and to be better prepared for contingencies that might dominate as the determinants of its behavior‖ (Minsky, 1975a; pág. 2). Essa perspectiva contrasta com o foco da abordagem

de regulação de viés ortodoxo nos atributos da instituição particular, que busca, segundo Minsky, descobrir a fraude ou o erro individual.

Em termos práticos, o desenvolvimento de uma política regulatória com visão integrada requer, além de uma orientação com esse viés na formação dos reguladores, também uma estrutura organizacional que favoreça seu desenvolvimento. Há na literatura keynesiana a percepção de que a multiplicidade de agências regulando e supervisionando os bancos e demais instituições financeiras não é adequada para lidar com a tendência do sistema financeiro de gerar instabilidade de forma sistêmica. Segundo Kregel, uma das críticas

212 _{Nesta passagem, Minsky (1975b) reconhece, em 1975, a existência de um sistema financeiro paralelo, nos moldes do que}

hoje chamamos de shadow banking system: ―In addition to the narrowly defined comercial banks, all other financial

institutions, and in particular those financial institutions that can be characterized as fringe banks – real estate investment trusts, finance companies, government bond dealers, commercial paper houses, etc. – actively engage in position-making. (...) Federal Reserve needs to be concerned with those markets in which fringe banks finance their activities and the extent to which commercial banks provide the ‗normal‘ finance and the ‗fall back‘ financing for fringe banking institutions‖ (Minsky, 1975b; pág. 154-5).

tradicionalmente feitas à regulação financeira nos Estados Unidos justamente versa sobre a existência de várias agências regulatórias frequentemente com atribuições sobrepostas (Kregel, 2012; pág. 75)213. Essa crítica é especialmente válida diante da observação de Minsky (1994a) de que a revolução eletrônica e as inovações financeiras estariam levando a uma mudança no sistema financeiro que promete diferenciá-lo e muito do modelo de sistema existente até meados dos anos de 1970, sobre o qual se apoiam os fundamentos da estrutura regulatória e de supervisão segregada.

Nessas circuntâncias, ―[t]here is a need for a unified financial system supervisory

agency. Ever since the financial system has evolved away from the dominance by banks there is a need for an agency that can look at the financial system in a unified and coherent way‖

(Minsky, 1994b; pág. 25). Nos Estados Unidos, uma reforma estrutural com essa orientação poderia, por exemplo, transformar as múltiplas entidades especializadas – como o FIDC (Federal Deposit Insurance Corporation), o OCC (Office of Comptroller of Currency), as agências especialistas em seguradoras e as supervisoras das entidades de poupança – em departamentos do Fed (Minsky, 1986; pág. 323).

Em relação à segunda perspectiva, ela evidencia a necessidade de uma abordagem regulatória que evolua para uma gestão coordenada entre os seus dispositivos e as intervenções governamentais que impactam diretamente a oferta de moeda e a emissão de títulos públicos na economia, ou seja, a política monetária e a estratégia de administração da dívida pública. Essa coordenação se torna imperativa quando se pensa o sistema financeiro lidando com moeda em um ambiente de incerteza e preferência pela liquidez, como o descrito pela teoria keynesiana.

Nas discussões realizadas por Minsky (1986; 1994; 1975) não é difícil perceber a moeda como um veículo de ligação fundamental entre a estrutura financeira dos balanços das instituições e as condições macroeconômicas. ―As long as banks need central bank deposits

as reserves and as long as the central bank has a monopoly of currency issue, the central

213 _{Kregel explica que ―[i]sto se deve em parte à estrutura federal do país, que deixa a jurisdição sobre certas atividades para}

cada estado. Por exemplo, apesar de a Constituição proibir a emissão de moeda pelos estados, não os impede de constituir bancos, o que resulta em uma sobreposição entre os regulamentos estaduais e federais. Quando o governo federal tentou reaver seu monopólio sobre a emissão das notas bancárias, a fim de prover uma moeda nacional uniforme, criou o Escritório da Controladoria da Moeda para supervisionar os bancos nacionais que emitiam as notas. As instituições de poupança possuíam sua própria estrutura regulatória estadual e federal, e quando o Federal Reserve foi criado, passou também a incorporar poderes regulatórios, supervisionando a emissão das notas do Federal Reserve. A introdução do seguro de depósito sob o New Deal levou à criação da FDIC para operar este sistema, bem como à criação da SEC. A CFTC foi criada para supervisionar os futuros agrícolas. A atual reforma da legislação não resolve este problema, e somente elimina uma agência regulatória, o Office of Thrift Supervision (OTS). Existem ainda poucas instituições de poupança, e o OTS possuía a reputação de executar uma supervisão lassa, o que o levou a se fundir com o OCC. Este órgão havia sido a agência reguladora responsável pela AIG, e a Countrywide realizou aquisições de forma a colocar-se sob sua autoridade‖ (Kregel, 2012; pág. 75-6).

bank can affect bank portfolios‖ (Minsky, 1986; pág. 323). Ele aponta também que um

sistema financeiro com estruturas de balanço robustas significa que os ativos de suas instituições são compostos preponderantemente por títulos de dívidas governamentais e privadas que refletem prazos e indexadores de um sistema de financiamento tipo hedge (Idem, pág. 323). Esse elo coloca para o regulador financeiro a necessidade de avaliar o impacto das suas deliberações levando em conta a conjuntura econômica e as medidas previstas de política monetária e de emissão de títulos públicos, ao mesmo tempo em que também se torna imperativo para os responsáveis por tais políticas avaliar o impacto das suas decisões considerando a estrutura financeira dos balanços das instituições.

Em Minsky (1975, 1986 e 1994), políticas monetárias expansionistas num ambiente de estrutura financeira robusta, embora inicialmente não afetem a fragilidade das instituições, abrem margem para a expansão dos depósitos (moeda) pelos bancos via aumento da oferta de crédito, estimulando, com o tempo, o endividamento das unidades econômicas e a assunção de posições patrimoniais mais arriscadas. Nesta mudança, o perfil dos ativos utilizados pelas instituições credoras como instrumento de posicionamento também é alterado - títulos públicos e de financiamento tipo hedge cedem lugar para títulos de dívida privada de perfil mais especulativo, elevando a fragilidade do sistema. Esse quadro estimula também os gestores de recursos financeiros a buscarem retornos mais elevados do que a baixa renumeração dos títulos públicos por meio de uma gestão ativa dos seus portfólios, recorrendo à alavancagem e a instrumentos mais arriscados, como os derivativos, nas suas estratégias de investimento.

Por outro lado, políticas monetárias restritivas em um contexto de predomínio de posições financeiras tipo hedge (por exemplo, quando a dívida é financiada por fundos do próprio investidor) não alteram substancialmente a quantidade de moeda necessária para o pagamento dos compromissos. No entanto, num contexto de maior participação de estruturas especulativas, o aumento dos juros pode transformar essas estruturas em unidades Ponzi, alterando ao mesmo tempo o perfil dos ativos das instituições financeiras – de uma composição de dívidas refletindo padrões de financiamento tipo hedge e especulativo, para outra refletindo padrões especulativo e Ponzi. Também é esperado que contrações monetárias num contexto de expansão econômica sejam por um tempo neutralizadas pela habilidade dos mercados de desenvolver novas formas de financiamento de passivos, fugindo do tradicional depósito bancário para contornar a política contracionista. Tais medidas são acompanhadas por estratégias de investimento menos arriscadas, porém concentradas em títulos públicos de curto prazo com o fim último de aproveitar os juros mais altos pagos por tais títulos.

Colocada nesses termos, a forma como o sistema financeiro reage às decisões da política monetária se torna determinante para o grau e o modo de transmissão dos efeitos dessa política para a economia real. Na abordagem de Minsky, é evidente que os efeitos das ações do banco central sobre a dinâmica do sistema dependem do peso relativo dos balanços com estruturas financeiras tipo hedge, especulativa e Ponzi na economia. A evolução desses pesos relativos permite compreender a atividade financeira como dinâmica e ativa, contribuindo para a evolução dos ciclos econômicos, tanto nas fases de expansão como de retração da economia.

De forma semelhante ao que ocorre com a política monetária, a estratégia de emissão de títulos governamentais – substitutos mais próximos da moeda e, assim, altamente líquidos em razão da segurança oferecida pelos governos – em um ambiente de preferência pela liquidez, tem impacto direto na estratégia de gerenciamento do caixa e do patrimônio das instituições financeiras, incluindo as administradoras de poupança. Decisões quanto ao prazo e ao volume das emissões, ou quanto ao perfil de indexação dos títulos (pagamento de juros pós-fixados ou prefixados, ou ainda atrelados a índices de preços, à taxa de câmbio, ou a qualquer outro referencial) tendem a se refletir no perfil das posições financeiras assumidas por aquelas instituições. Isso porque os títulos governamentais representam o destino majoritário dos recursos administrados na maior parte dos sistemas financeiros robustos, além de ser o principal canal de fuga, depois da moeda, nas situações de escassez de liquidez.

Contudo, nas circunstâncias em que a necessidade de emissão de títulos de dívida pelo governo parece superar sua capacidade de absorção pelos agentes financeiros, estes podem exercer seu poder de mercado expondo a preferência por determinados perfis de títulos (normalmente, de curto prazo) provocando, de forma reversa, uma mudança na estratégia de emissão governamental. Essa mudança, na medida em que atende à preferência pela liquidez dos agentes financeiros, piora os termos de captação de recursos pelo governo justamente nos momentos em que o financiamento via emissão de títulos se revela mais necessário.

Tendo em vista as inter-relações anteriores, a concepção de regulação financeira vigorando de forma autônoma e desconectada das decisões da política monetária e de emissão de títulos da dívida pública é totalmente equivocada segundo o pensamento keynesiano. Medidas regulatórias com essa característica podem acelerar tendências desestabilizadoras na economia ou neutralizar os efeitos de ações governamentais. Para estabelecer uma relação harmônica entre o que se pode chamar de as três políticas (regulatória, monetária e de emissão de títulos governamentais), as intervenções realizadas no âmbito dessas três esferas precisam

considerar os efeitos das suas decisões no comportamento dos agentes financeiros, procurando lidar com sua natureza pró-cíclica. Isso requer uma espécie de ‗inteligência financeira‘ voltada para compreender e acompanhar continuamente a forma como aquelas inter-relações se desenvolvem e materializam no espaço financeiro, de modo a subsidiar a definição de práticas regulatórias alinhadas com as demais políticas e com o contexto econômico vigente.

Avançando ainda na direção de desenvolver uma gestão harmônica entre aquelas três políticas, as decisões que as envolvem precisam ser tomadas em conjunto, por exemplo, por meio de um comitê com representantes de cada área, conformando uma estratégia comum e pautada por ações articuladas. Isso significaria estabelecer uma administração integrada da regulação financeira, evitando potenciais conflitos entre medidas aplicadas de forma descoordenada. Minsky, por um lado, parece concordar com essa orientação ao defender que

[a]s the ultimate responsibility for deposit insurance rest with the Treasury and as the fiscal position of government is a main determinate of low of aggregate profits the Secretary of Treasury needs to be ‗represented‘ in the deliberations of the various banking and financing agencies: The Federal Reserve System, The Bank Regulatory agency and the Securities and

Exchange Commission (Minsky, 1994b; pág. 25).

Por outro lado, prevendo interesses conflitantes entre os papéis de elaborar e executar políticas de estabilização dos preços e o de assumir a responsabilidade pela estabilidade do sistema financeiro214, Minsky (1986) sugere separar essas duas atribuições, deixando para o Banco Central a função de perseguir a estabilidade financeira e para a Secretaria do Tesouro as matérias de política econômica. Nesse sentido, a ideia anterior de um comitê de administração integrada com representantes das políticas monetária, de emissão de títulos da dívida pública e de regulação financeira não impede que esses papéis conflitantes sejam exercidos por entidades diferentes e possam ser externados nas discussões.

Importante lembrar que, conforme a concepção de ciclos econômicos em Keynes (1936), as políticas monetárias também são cíclicas e aquela administração integrada deve ser capaz de acompanhar esse caráter. Seguindo essa lógica, para Minsky (1986), num cenário de sistema financeiro robusto (dominado por estruturas de financiamento hedge), quando os títulos públicos são amplamente difundidos nos ativos bancários e de outras instituições financeiras, a atuação do Banco Central via mercado aberto operando principalmente com

214 _{Por exemplo, Minsky mostra que o mais comum é o Fed ignorar os efeitos das suas operações sobre a solvência dos}

balanços das entidades de poupança e de seguro nos Estados Unidos enquanto age para sustentar taxas de juros incompatíveis com títulos de longo prazo nas carteiras dessas instituições (Minsky, 1994b; pág. 26). Ainda, segundo Kregel (2011), esse conflito pode ser visto nas críticas atuais em torno da política de expansão monetária continuada, chamada de ―quantitative easing‖, implementada pelo Fed com o objetivo de restaurar a estabilidade do sistema financeiro pós-eclosão da crise em 2008.

dívidas do Tesouro surge como a opção mais adequada para a política monetária direcionar a evolução da estrutura do sistema, afetando o nível de atividade sem inviabilizar os compromissos financeiros. No entanto, no cenário de maior fragilidade do sistema financeiro, quando os papéis do Tesouro se tornam de pequena importância nas carteiras daquelas instituições, a manutenção do mesmo modelo de atuação do Banco Central operando com títulos públicos se torna inadequada para guiar o sistema, ao reduzir – na verdade, quase eliminar – as possibilidades de contato direto entre os bancos comerciais e a autoridade monetária. Segundo Minsky, trata-se de um erro corrente dos bancos centrais seguirem cegamente, num contexto de fragilidade financeira, regras e técnicas que foram bem- sucedidas no contexto de robustez. Variações nas reservas bancárias devem estar relacionadas aos ativos possuídos pelos bancos, o que torna as operações de redesconto de títulos públicos e privados a forma apropriada de atuação do Banco Central naquelas circunstâncias215.

No que concerne à regulação financeira, a capacidade de atuação do regulador em