Principais formas de provimento do cargo

Considerando a importância da atuação do administrador escolar, torna-se relevante abordar sua forma de escolha, já que, sendo democrática, também pode favorecer atuação menos conflituosa. Nas discussões que têm envolvido a administração democrática na escola, a questão da escolha do diretor tem se colocado, na maior parte das vezes, como primeira.

Tradicionalmente, percebe-se que a escolha e a designação de dirigentes escolares predominantes no sistema escolar público brasileiro não contemplou aspectos democráticos, ao contrário, o dirigente tem sido indicado tanto no nível estadual quanto no municipal para cargos comissionados, popularmente denominados de “cargos de confiança”.

Para Mello,

Como a figura do diretor tem importância estratégica, as formas de escolha do profissional que vai ocupar esse posto precisam ser pensadas com extremo cuidado. Este é um campo aberto para experiências inovadoras, desde que combinem critérios de competência profissional com legitimidade de liderança e autoridade consentida (1997, p.98).

Romão e Padilha (1997) estabelecem quatro categorias para a escolha de diretores escolares: nomeação, concurso, eleição e esquemas mistos.

Em se tratando da nomeação, o dirigente escolar é escolhido pelo representante político, qual seja o prefeito ou o governador e assume o cargo como um representante do poder executivo na escola. Dessa forma, passa a ser preposto exclusivo da política de comando do momento e tem consciência de que está a serviço dos interesses políticos ou conveniências daquele que o nomeou. Evidentemente que o aspecto priorizado para esta escolha muitas vezes foge da competência e eficácia administrativa ou educacional. Observam-se prioritariamente critérios político-clientelistas que não combinam com autonomia e gestão democrática, temas tão propalados atualmente.

Nem os funcionários, tampouco os professores pesquisados neste trabalho apontou a indicação como forma satisfatória de provimento de cargo público. Alguns discorreram sobre as dificuldades que isso representa da seguinte forma:

“A indicação privilegia pessoas não preparadas”; “eu digitei o Censo Escolar ao lado de diretores municipais que assumiram por indicação de prefeitos”; “não há compromisso, até para responder o Censo, não houve compromisso nenhum”; “a indicação nem sempre é justa e honesta”; “eu leciono também na prefeitura, onde o cargo de diretor é também ‘cargo de confiança’, muitas vezes percebo que ele não é capacitado”; “o diretor está preocupado com quem está por cima, esquece-se dos interesses dos alunos”.

Para Mendonça (2000, p.181), a troca de favores deste processo clientelístico explica a sanha com que os políticos lançam mão da escola pública como aliada para implantar suas influências: “O diretor pode convocar a população a estar presente na escola pelos mais diferentes motivos, pode atender, solicitar, cobrar, pressionar, algumas vezes impor”. Assim, acentuam-se os interesses das políticas clientelistas, que se distanciam de regras democráticas e evidentemente deixam de atender aos interesses da maioria da população.

Outra forma de provimento para o cargo de diretor é o concurso público, realizado por meio de provas, ou de provas e títulos. O inciso II do artigo 37 da Constituição preconiza que:

A investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso de provas ou de provas e títulos de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração (BRASIL, 1988).

Portanto, há a exigência legal em se estabelecer o concurso público como única forma legítima de se prover cargos públicos e esta é a forma absoluta implantada no sistema estadual do Estado de São Paulo e também em muitos de seus municípios.

Quando questionados se o concurso público é a melhor forma de prover o cargo de diretor de escola, 68% dos educadores entrevistados nesta pesquisa responderam afirmativamente. Em seus pronunciamentos, prevaleceram os argumentos de que o

concurso é a forma mais adequada, mais justa ou mais democrática, e que o grande mérito deste tipo de escolha é a garantia da moralidade pública, evitando-se o apadrinhamento político.

Porém, em muitas manifestações, como nas a seguir, foram colocadas ressalvas significativas sobre esta forma de escolha:

“Acho o concurso uma das formas mais justas, porém, após a aprovação, deveria haver uma forma de se avaliar o perfil do candidato”; “acho a forma mais adequada, pois evita apadrinhamentos, embora não impeça a falta de compromisso do diretor com a escola.”; “acho o concurso mais adequado, porém, deveria haver uma ressalva na lei para que o diretor pudesse ser tirado, caso não desse certo, nós sabemos de muitos casos que ninguém está de acordo com a atuação do diretor, e ninguém pode fazer nada”; “para o diretor seria justo, agora, para a comunidade, mais justo seria a eleição”; “o educador que for escolhido por concurso e que tiver assim um perfil adequado pode ser burilado”; “o ingresso deveria ser por um concurso público mesmo, mas a manutenção é que poderia ser questionada, por exemplo, de dois em dois anos, a comunidade julgar”; “eu acho que teria que ser por concurso, depois, igual o médico que faz residência, eu acho que o diretor deveria passar por um tipo de residência, um estágio, com pessoas que estivessem há mais tempo na direção”; “o concurso é uma forma justa, válida, mas o Estado erra é pelo fato de efetivar e parar por aí, só a avaliação para entrar e pronto. O diretor, assim como todos os funcionários e professores, deveria ser avaliado constantemente, por isso, a efetividade é a falha”.

O concurso público como forma de escolha é, então, aprovado pela maioria dos educadores consultados, apesar das argumentações com sugestões de processos complementares como as evidenciadas acima. Há, entretanto, críticas muito contundentes sobre esta forma de provimento, como as expostas a seguir:

“Os concursos ainda falham, porque ficam realmente na teoria”; “as competências para o cargo não podem ser reveladas em uma prova”; “eu não acredito que uma prova garanta a competência de ninguém”; “de repente, qualquer um que passa num concurso assume o cargo e manda na escola e, às vezes, não tem compromisso nenhum com ela”; “às vezes, a pessoa concursada não conhece a situação da escola e acaba por não assumir com vontade o seu cargo”; “às vezes, o diretor passa no concurso, ele tem conteúdo, ele sabe tudo de lei, sabe mexer nas máquinas, computadores, etc., mas não sabe lidar com material humano; e isso é primordial”.

Dessa forma, percebe-se que muitos educadores já se posicionam de forma mais crítica, desacreditando no concurso público como forma ideal de escolha para diretor.

Na busca de subsídio em educadores que têm estudado o tema, destaca-se Mendonça, que assevera:

O concurso público é apontado como alternativa para superação do clientelismo das indicações políticas, uma vez que, em função de critérios impessoais que devem presidir essa forma de seleção, os escolhidos o são pelos seus próprios méritos. A argumentação em defesa desta modalidade de escolha acontece, por isso, em nome da moralidade pública e da obediência a critérios técnicos (2000, p.190).

A ressalva que pesa em relação a esse tipo de escolha é a de que, conforme foi lembrado pelos pesquisados, na seleção dos candidatos não se avalia a sua capacidade de liderança, prevalecendo apenas aspectos objetivos e técnicos. Eleito dessa forma, poderá o diretor não se sentir responsável pelos objetivos educacionais articulados pela comunidade ou em relação a expectativa e interesse dos usuários.

Sobre a questão, Paro observa que:

No sistema público estadual paulista, o cargo de diretor é estável, o que significa que nem a comunidade nem os demais membros da unidade escolar têm qualquer condição de mudar o chefe da escola. O sistema de escolha do diretor é democrático apenas do lado dos candidatos ao cargo, com (certa) igualdade de oportunidades para quem, atendendo a pré- requisitos mínimos de formação acadêmica e exercício do magistério, pode prestar um concurso e, sendo aprovado, escolher uma dentre as várias unidades escolares disponíveis. O diretor escolhe a escola, mas nem a escola nem a comunidade podem escolher o diretor (2001, p.23).

Então, se determinada unidade escolar é conveniente a um diretor concursado que a selecionou em processo de “Escolha de Cargos”, ou que para ela se removeu, a qualidade da atuação deste profissional não é mais quesito essencial, uma vez que o direito vitalício de nesta posição permanecer foi também adquirido. Resta à comunidade escolar procurar adequar-se e aceitar a atuação deste diretor, pois, conforme testemunhado pela fala do professor P41: “Quando o diretor não corresponde e, então, a comunidade toma medidas, nada acontece. De nada adianta. Eu conheço casos”.

Se o diretor ocupa o cargo de maior importância na escola, e, se esse cargo depende quase que exclusivamente de um concurso que lhe confere a competência administrativa, evidentemente também poderá promover, com esta estabilidade, descompromisso com a natureza essencialmente política do ensino público.

Paro, entretanto, ressalva que, mesmo na atuação do diretor aprovado em concurso, quando a dependência ao poder do Estado não é tão evidente, muitas vezes, até independentemente de sua boa intenção, é levado a agir arbitrariamente. Defendendo então o processo eletivo, assim se manifesta em relação ao concurso de diretores de escola:

(...) esse sistema de concurso serviu, em certa medida, para dificultar a tomada de consciência, por parte dos educadores, da necessidade de superar a escolha por meio de concurso e da conveniência de reivindicar as eleições como forma de contribuir para a democratização da gestão escolar (PARO, 1996, p. 55).

Percebe-se na expressão dos educadores essa dificuldade na tomada de consciência, manifestada por discurso que demonstra o status que o diretor adquire por meio do concurso; conforme manifestação do professor P33 entrevistado: “se ele for concursado, não é justo a comunidade tirá-lo de lá”.

Paro ainda faz observações relevantes, relacionadas ao fato de que também o diretor poderá receber um presente de grego pela competência demonstrada na aprovação em concurso, quando, ao chegar à escola, encontrá-la sem as condições mínimas de funcionamento:

Na verdade, ser o diretor responsável último por esse tipo de escola tem servido ao Estado como um mecanismo perverso que coloca o diretor como “culpado primeiro” pela ineficiência e mau funcionamento da escola bem como pela centralização das decisões que aí se dão (2001, p. 24).

Dessa forma, o diretor passa a ser alvo de críticas de todos os segmentos da escola e da opinião pública em geral. Estes normalmente se voltam contra a pessoa do diretor e não contra a natureza do seu cargo. Por atuar então com este fragmento de poder, ao diretor resta estar constantemente se defendendo e se justificando pela impotência em atingir os objetivos que os professores, alunos e pais traçaram para a escola.

Por isso, uma real consciência crítica da situação por parte dos diretores deveria fazê-los rebelar-se contra essa migalha de poder, lutando por um efetivo poder para a escola, que seja aí distribuído entre todos os seus agentes e usuários (PARO, 2001, p.24).

Resta então indagar se a propalada gestão democrática da escola, que ocupa hoje os textos da legislação maior - a Constituição da República Federativa do Brasil (1988), além das Constituições Estaduais (1984), da lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (9394/96), de regulamentações estaduais e municipais e inúmeras publicações atuais sobre o tema - estabelece-se a partir dos pequenos fragmentos de poder, aos quais o diretor da escola pública tem acesso.

Entretanto, para Mendonça:

O combate às práticas clientelistas, que têm permitido o loteamento de cargos públicos nas escolas, se por um lado deu margem à adoção do concurso público como alternativa para sua superação, serviu como principal motivo para que novos e participativos processos de provimento do cargo de diretor escolar fossem buscados (2000, p.198).

Nesse sentido, isto é, como alternativa mais comprometida com os interesses da maioria da população, explicita-se agora o terceiro processo de escolha - a eleição - que, por sua vez, pode efetivar-se de diversas formas: voto direto, representativo, uninominal ou escolha em listas plurinominais. Segundo Romão e Padilha (1997, p.94), “as experiências com este tipo de escolha têm mostrado que tal critério favorece a discussão democrática na escola e acaba implicando em maior distribuição do poder para as instâncias da base da pirâmide estatal”.

Cerca de 11% dos educadores pesquisados opinaram pelo processo eletivo puro como a melhor forma de escolha para o diretor de escola. Entretanto, ainda assim, é comum que se coloque alguma restrição, como as explicitadas nos testemunhos que se seguem:

“Deveria ser eleito pelo corpo docente e discente, mas teria que ser uma escolha entre pessoas habilitadas”; “acho que a eleição é uma coisa boa, apesar de que muitas vezes a gente faz tanta coisa que não é reconhecida, porque é difícil agradar a todos”; “só por meio da eleição pode haver uma avaliação criteriosa”; “no processo de eleição, quando envolve pai e aluno,

Nesse processo de escolha o diretor normalmente adota uma política de maior comprometimento com a comunidade que o elegeu. Percebe-se, assim, tendência muito mais acentuada de gestão democrática e colegiada da escola.

Em seus estudos sobre formas de provimento do cargo de diretor de escola, Mendonça avalia que tem sido dada particular ênfase aos estudos sobre as formas de eleição como provimento do cargo. Isto, em razão da vinculação do processo eleitoral, como um todo, com a democracia e devido ao espaço que este mecanismo ocupou nos movimentos sociais. Para o autor:

No Brasil, no início da década de 1980, a discussão sobre gestão democrática foi polarizada pela questão da indicação de dirigentes escolares, de tal modo que a luta dos movimentos sindicais pela implantação de processos democráticos de escolha de diretores fez que a ampla temática da gestão democrática fosse, de certa maneira, reduzida erroneamente a esse mecanismo (MENDONÇA, 2000, p.172).

Dessa forma, a discussão, que se poderia ter travado nos meios escolares sobre diversos aspectos da gestão democrática, ficou praticamente concentrada nos mecanismos eletivos, fazendo destes uma grande bandeira de luta. Entretanto, para Marés (1983, p.49): “escolher diretores de escolas não é a essência da democracia na Educação, nem sequer chega a ser toda a sua forma”, e para Mendonça (2000, p. 235): “Independentemente da forma como a eleição de diretores se materializa nos sistemas de ensino, não pode esse mecanismo ser compreendido como uma panacéia da democratização da escola”. Muitos outros fatores estão presentes entre os que prejudicam o bom andamento das escolas, e apenas a forma como o diretor chega ao cargo não deve ser responsabilizada plenamente pelas imperfeições nestas instituições.

. Há, por parte de muitos educadores, a apreciação desfavorável da eleição como forma de provimento de cargo. Expressam sua opinião, com considerações como:

“Na nossa cultura as pessoas não sabem eleger, tem aquela coisa de troca de favores, por isso, a eleição não funciona e o concurso funciona melhor”; “talvez o melhor sejam as duas coisas, como nas faculdades, que fazem o concurso e depois uma eleição entre aqueles que passaram no concurso, só com a eleição, eu não concordo, não”; “as experiências a respeito de o

diretor ser escolhido pela comunidade que a gente tem conhecimento não têm assim conseguido chegar a uma boa escolha”; “eu acho que a comunidade nossa não tem condições de escolher uma pessoa”; “começa um clima político, de competição, de formação de panelas e de favorecimentos pela reeleição, o aluno e a escola ficam esquecidos”; “na eleição teria favoritismo”; “fala-se que na eleição o diretor é sempre avaliado pela comunidade, mas só o diretor deveria ser avaliado pela comunidade? E quando o professor concursado não corresponde, também não deveria ser avaliado pela comunidade e deixar o seu posto?”; “na eleição a gente correria uma série de riscos; de se voltar na questão dos corporativismos, na questão de estar colocando parentes, amigos, um clientelismo todo”; “o diretor vai atuar em função de ser reeleito”.

Mas, apesar das críticas, a eleição de diretores apresenta-se como um dos procedimentos importantes para a democratização dos sistemas de ensino e da educação. Porém, sozinha, não vencerá a difícil tarefa de anular posturas autoritárias, corporativistas e antidemocráticas.

Já se encontram em vigor alguns sistemas de ensino que, apesar de considerarem a participação popular como mecanismo constatador de liderança, já implantaram recursos legais que levam em consideração também a competência técnica do futuro diretor. Segundo Mendonça,

[...] julgando as eleições ineficientes para avaliar a competência técnica dos candidatos, esses sistemas utilizam-se de procedimentos prévios de seleção, por meio de concurso de provas e títulos, na tentativa de oferecer à escolha da comunidade apenas os candidatos tecnicamente capazes (2000, p.244).

Surge assim outro processo de escolha, no qual o diretor é escolhido em duas etapas. Esse quarto tipo combina diferentes formas e constitui um “esquema misto”. Podem-se combinar, por exemplo, provas que avaliam a competência técnica do candidato, sua formação acadêmica e posteriormente a eleição que tentaria medir sua liderança e experiência administrativa.

Dos educadores pesquisados, 13% acreditam que a forma mista para provimento do cargo de diretor é a mais adequada, alegando, por exemplo:

“Sabemos de gestores que chegam através de um concurso e não se ajeitam com a comunidade. Se se pudesse aliar o concurso com a participação de uma escolha pela comunidade, seria o ideal”; “eu acho que

deveria ser como a escolha de professor coordenador do Estado de São Paulo: primeiro mostrar a competência técnica por meio de um credenciamento em provas, depois passar pela eleição”; “acho que ele deveria passar por concurso, depois apresentaria uma proposta de trabalho na escola, que seria analisada pelos pares, pela equipe escolar e reavaliada posteriormente. Então, o concurso, seria uma das fases do processo”.

De qualquer forma, há consenso em se reconhecer que, nesta forma mista de provimento, há maior comprometimento do diretor com aqueles que o elegeram.

Dos entrevistados na pesquisa, 5% não se consideraram aptos para opinar sobre a melhor forma de se prover cargo de diretor de escola, e cerca de 3% sugeriram formas diferentes das citadas neste trabalho, e também não comumente contempladas pelo processo educacional brasileiro. Dentre estas manifestações diferenciadas, considera-se pertinente citar as que se seguem:

“Acho que o diretor tinha que ser avaliado, mostrar o trabalho e o rendimento, desde a gestão com os professores, com os alunos, para poder realmente merecer o cargo”; “acho que muitas vezes o diretor passa em um concurso, porque é inteligente, culto, mas cai de pára-quedas na escola, não sabe o que é a vivência de uma escola; eu sei por experiência, que o diretor teria que ter sido professor e coordenador, ter passado por etapas até chegar a ser um diretor, ficar pelo menos um ano como coordenador”; “além do concurso, provas dissertativas e questões de múltipla escolha, ele deveria passar por uma entrevista que confirmasse o seu perfil”; “deveria ser introduzido pela prática, não por concurso”; “acho que deveria ser uma pessoa que já tivesse vínculo com a comunidade, ou mesmo um professor que conhecesse a comunidade, porque ela é carente e necessita de pessoa que realmente a ajude, que participe e se envolva com ela”; “acho que além do concurso ou da eleição, o diretor deveria passar por um treinamento”; “o diretor deveria ser escolhido pelos projetos que ele apresenta”; “deveria, após o concurso ou eleição, passar por um período probatório, sendo avaliado pela comunidade, pelos alunos e pelos professores”; “acho que poderia haver concurso ou eleição, mas com uma limitação do período de gestão, de modo a não ser vitalício”.

Assim, podem-se observar algumas sugestões da comunidade escolar em relação à forma e ao aperfeiçoamento do processo de provimento. Parece, entretanto, oportuno tornar clara a realidade brasileira em relação às formas de adoção. Mendonça (2000, p.175) fornece um quadro nacional sobre os mecanismos adotados pelos sistemas de ensino, considerando os estados, o Distrito Federal e municípios das capitais por região do

MECANISMOS DE PROVIMENTO DE DIREÇÃO ESCOLAR NOS SISTEMAS DE ENSINO DOS ESTADOS,