ANO OBJETO DE ESTUDO ÁREA DE PESQUISA
1 PROGRAMA NACIONAL DO LIVRO DIDÁTICO: HISTORIZAÇÃO, FUNCIONAMENTO E
OPERACIONALIZAÇÃO
Não adianta nada eu ficar sempre repetindo o refrão de que a sociedade é dividida em duas classes fundamentais, burguesia e proletariado, que a burguesia explora o proletariado e que quem é proletário está sendo explorado, se o que está sendo explorado não assimila os instrumentos pelos quais ele possa se organizar para se libertar dessa exploração.
(Dermeval Saviani) Neste capítulo nos debruçaremos sobre o Programa Nacional do Livro Didático (PNLD), Programa este, conforme já mencionamos, responsável pela avaliação, aquisição e distribuição de materiais didáticos aos alunos da Educação Básica da rede pública de ensino em âmbito nacional. Na primeira seção, descreveremos o histórico do Programa, enquanto que, na seção seguinte, apresentaremos reflexões sobre o funcionamento e a operacionalização do Programa Nacional do Livro Didático em território nacional. Entendemos que um capítulo com esses contornos justifica-se nesta tese porque – tal qual registraremos na análise dos dados – ajuda-nos a compreender por que as professoras participantes deste estudo mostram-se mais afinadas ou menos afinadas com as propostas dos livros didáticos com que operam em suas classes no que respeita ao objeto de estudo desta tese.
1.1 HISTÓRICO DO PROGRAMA NACIONAL DO LIVRO
DIDÁTICO (PNLD)
Esta seção tem por finalidade apresentar o Programa Nacional do Livro Didático, considerando que livro didático de Língua Portuguesa constitui importante desdobramento de nossa questão geral de pesquisa. Para tanto, valemo-nos, prioritariamente, de informações disponíveis no site do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e de dados contidos em Batista (2003).
Como é amplamente sabido, o Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) é um programa do governo federal brasileiro, vinculado ao Ministério da Educação (MEC) e ao Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE), e tem como objetivo avaliar e distribuir coleções de livros didáticos, acervos de obras literárias, obras complementares e dicionários aos alunos da Educação Básica, na modalidade regular ou na Educação de Jovens e Adultos, em instituições de ensino brasileiras. Tal Programa é executado em ciclos trienais alternados, atendendo, a cada ano, a alunos dos anos iniciais do Ensino Fundamental, dos anos finais do Ensino Fundamental ou do Ensino Médio, além de alunos da educação especial, que recebem obras didáticas em Braille para as disciplinas de Língua Portuguesa, Matemática, Ciências, História e Geografia, bem como dicionários. Mais recentemente, o Programa vem atendendo à Educação de Jovens e Adultos. Vale mencionar que, segundo recomendação do PNLD, à exceção dos livros consumíveis, as obras distribuídas devem ser conservadas e devolvidas para uso de outros alunos em anos subsequentes.
O Programa Nacional do Livro Didático foi criado no ano de 1929 – com denominação diferente da atual – e constitui o programa mais antigo dirigido à distribuição de obras didáticas à rede pública de ensino no país. Ao longo dos anos, o Programa passou por aperfeiçoamentos e teve diferentes nomes e formas de execução, cujo histórico18 registramos
no quadro sinóptico a seguir.
Quadro 3 – Histórico do Programa Nacional do Livro Didático
ANO HISTÓRICO
1929
O Estado cria o Instituto Nacional do Livro (INL), um órgão específico para legislar sobre políticas do livro didático, na busca de legitimá-lo em nível nacional, aumentando a sua produção.
1938
É instituída a Comissão Nacional do Livro Didático (CNLD), estabelecendo sua primeira política de legislação e controle de produção e circulação do livro didático no país. 1945
É consolidada a legislação sobre as condições de produção, importação e utilização do livro didático, delegando ao professor a escolha do livro a ser utilizado pelos alunos.
18 Dados disponíveis no site: <http://www.fnde.gov.br/programas/livro-didatico/livro-didatico- historico>. Acesso em: 29 nov. 2015.
1966
É criada a Comissão do Livro Técnico e do Livro Didático (Colted), por intermédio de um acordo entre o MEC e a Agência Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional (Usaid), com o objetivo de coordenar as ações referentes à produção, edição e distribuição do livro didático. O acordo assegura ao MEC recursos suficientes para a distribuição gratuita de 51 milhões de livros no período de três anos. Ao garantir o financiamento do governo a partir de verbas públicas, o Programa assegura sua continuidade.
1970
É implementado o sistema de coedição de livros com as editoras nacionais, com recursos do Instituto Nacional do Livro (INL).
1971
O Instituto Nacional do Livro (INL) passa a operacionalizar o Programa do Livro Didático para o Ensino Fundamental (Plidef), assumindo as atribuições administrativas e de gerenciamento dos recursos financeiros até então a cargo da Colted. A contrapartida das Unidades da Federação torna-se necessária com o término do convênio MEC/Usaid, efetivando-se com a implantação do sistema de contribuição financeira das unidades federadas para o Fundo do Livro Didático.
1976
O governo assume a compra de boa parcela dos livros para distribuição. Com a extinção do INL, a Fundação Nacional do Material Escolar (Fename) torna-se responsável pela execução do programa do livro didático. Os recursos provêm do FNDE e das contrapartidas mínimas estabelecidas para participação das Unidades da Federação. Devido à insuficiência de recursos para atender a todos os alunos do Ensino Fundamental da rede pública, a grande maioria das escolas municipais é excluída do Programa.
1983
Em substituição à Fename, é criada a Fundação de Assistência ao Estudante (FAE), que incorpora o Plidef. É proposta a participação dos professores na escolha dos livros e a ampliação do Programa, com a inclusão das demais séries do Ensino Fundamental.
1985
O Plidef dá lugar ao Programa Nacional do Livro Didático (PNLD), que traz modificações no que diz respeito à indicação do livro didático pelos professores; reutilização do livro, implicando a abolição do livro descartável e o aperfeiçoamento das especificações técnicas para sua produção, visando maior durabilidade e possibilitando a implantação de bancos de livros didáticos; extensão da oferta aos alunos de 1ª e 2ª série (segundo e terceiro anos) das escolas públicas e comunitárias; fim da participação financeira dos estados, passando o controle do processo decisório para a FAE e garantia de critério de escolha do livro pelos professores.
1992
A distribuição dos livros é comprometida pelas limitações orçamentárias e há um recuo na abrangência da distribuição, restringindo-se o atendimento até a 4ª série (quinto ano) do Ensino Fundamental.
1993
São vinculados recursos para a aquisição dos livros didáticos, estabelecendo-se, assim, um fluxo regular de verbas para aquisição e distribuição.
1993/1994
São definidos critérios para avaliação das obras disponibilizadas no Programa, com a publicação da “Definição de Critérios para Avaliação dos Livros Didáticos” MEC/FAE/UNESCO. Por meio do Plano Decenal de Educação para Todos, ao lado do aprimoramento da distribuição e das características físicas do livro, emerge a preocupação em capacitar os docentes a fim de avaliarem e selecionarem de maneira adequada a obra a ser utilizada. Também, neste ano, é formada uma comissão de especialistas encarregada de avaliar a qualidade dos livros mais solicitados ao Ministério e estabelecer critérios gerais para a avaliação das novas aquisições.
1995
Dá-se o retorno gradual da universalização da distribuição do livro didático no Ensino Fundamental. Em 1995, são contempladas as disciplinas de Matemática e Língua Portuguesa. Em 1996, as de Ciências e, em 1997, as de Geografia e História.
1996
É iniciado o processo de avaliação pedagógica dos livros inscritos para o PNLD, sendo publicado o primeiro “Guia de Livros Didáticos” de 1ª a 4ª série (segundo a quinto anos). Os livros passam a ser avaliados pelo MEC conforme critérios previamente discutidos, sendo classificados como
excluídos, não-recomendados, recomendados com ressalvas e recomendados. Esse procedimento é paulatinamente aperfeiçoado, sendo aplicado até hoje. Os livros que apresentam erros conceituais, indução a erros, desatualização, preconceito ou discriminação de qualquer tipo são excluídos do Guia do Livro Didático.
1997
Com a extinção, em fevereiro, da FAE, a responsabilidade pela política de execução do PNLD é transferida integralmente para o FNDE. O Programa é ampliado e o Ministério da Educação passa a adquirir, de forma continuada, livros didáticos de Alfabetização, Língua Portuguesa, Matemática, Ciências, Estudos Sociais, História e Geografia para todos os alunos do Ensino Fundamental público. Neste ano, é criada a categoria
recomendados com distinção, que passa a ser, junto a recomendados e recomendados com ressalva, publicada no
Guia, em cujo final começam a ser listados somente os livros não-recomendados.
Fonte: Elaboração nossa.
No início do novo milênio, com o PNLD constituindo um programa efetivamente estabelecido, inicia-se também, por meio dele, a distribuição de dicionários de Língua Portuguesa para os alunos das Séries Iniciais do Ensino Fundamental, e os livros didáticos, a partir do ano de 2000, passam a ser entregues no ano anterior ao ano letivo de sua utilização. Importa mencionar que as obras didáticas distribuídas e/ou repostas anualmente – a depender de qual segmento será atendido – constam de:
a) primeiro e segundo anos do Ensino Fundamental: alfabetização linguística, alfabetização matemática e obras complementares (Ciências da natureza e Matemática, Ciências humanas, Linguagens e códigos).
b) terceiro ao quinto ano do Ensino Fundamental: Língua Portuguesa, Matemática, História, Geografia, Ciências, História regional e Geografia regional.
c) anos finais do Ensino Fundamental: Ciências, Matemática, Língua Portuguesa, História, Geografia, Língua Estrangeira.
d) Ensino Médio: Língua Portuguesa, Matemática, Geografia, História, Física, Química, Biologia, Sociologia, Filosofia e Língua Estrangeira.
Em 2001, o Programa passa a ter um alcance maior, uma vez que amplia o atendimento aos alunos com deficiência visual, distribuindo livros didáticos em Braille19. Em 2003, há continuidade no processo de
expansão do Programa, visto que é publicada a Resolução CD FNDE n. 38, de 15/10/2003, que institui o Programa Nacional do Livro Didático para o Ensino Médio (PNLEM). Já no ano de 2005, dá-se uma reformulação no processo de classificação dos livros avaliados pelo PNLD que vinham sendo categorizados como recomendados, recomendados com ressalvas e recomendados com distinção; eles passam a ser, simplesmente, aprovados ou excluídos (CASSIANO, 2007). E, um ano depois, em 2006, ocorre a distribuição de dicionário enciclopédico ilustrado trilíngue – Língua Brasileira de Sinais/Língua Portuguesa/Língua Inglesa – aos alunos surdos dos anos iniciais do Ensino Fundamental, usuários da Língua Brasileira de Sinais.
Em 2007, com a publicação da Resolução CD FNDE n. 18, de 24/04/2007, é regulamentado o Programa Nacional do Livro Didático para a Alfabetização de Jovens e Adultos (PNLA), para distribuição de obras didáticas às entidades parceiras do Programa Brasil Alfabetizado (PBA), as quais passam a ser atendidas em 2009, junto aos alfabetizandos jovens e adultos das redes públicas de ensino.
No PNLD 2008, houve aquisição e distribuição, em caráter de complementação e reposição, dos livros didáticos anteriormente distribuídos aos alunos de todo o Ensino Fundamental e disciplinas como Matemática, Português e Biologia, no Ensino Médio, foram contempladas integralmente, sendo incluídos no Programa livros de Física e Geografia. Em 2009, são publicadas duas Resoluções: uma, a Resolução CD FNDE n. 51, de 16/09/2009, regulamentando o Programa Nacional do Livro Didático para a Educação de Jovens e Adultos (PNLD EJA); a segunda, Resolução CD FNDE n. 60, de 20/11/2009, estabelecendo que as redes públicas de ensino e as escolas federais, para participarem do PNLD, a partir do ano de 2010, devem aderir ao Programa para poder receber os livros didáticos. Além disso, essa Resolução adiciona Língua Estrangeira aos componentes curriculares correspondentes aos livros distribuídos aos anos finais do Ensino Fundamental, abrangendo livros de
Inglês ou de Espanhol, e inclui escolas de Ensino Médio no quadro de alcance do PNLD, adicionando para esse segmento livros de Filosofia e Sociologia.
No ano de 2010, pela primeira vez, são distribuídos livros de língua estrangeira. Também nesse período, com a incorporação do PNLA ao PNLD EJA, o atendimento à EJA foi ampliado. Neste ano se iniciou a aquisição de Obras Complementares aos alunos de primeiro e segundo anos do Ensino Fundamental, além de ser um período marcado pela publicação do Decreto n. 7.084, de 27/01/2010, que dispõe sobre os procedimentos para execução dos programas de material didático – o Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) e o Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE). No que diz respeito às dificuldades que vinham sendo apresentadas no processo de avaliação das obras didáticas, com a criação desse documento, o corpo avaliativo passou a ser composto por equipes técnicas de professores universitários e da rede pública de ensino, não parentes até terceiro grau dos autores dos livros didáticos, além de se criar a possibilidade de recurso por parte das editoras em casos de reprovação das obras (T. BRITTO, 2011).
Em 2011, também pela primeira vez, os alunos de EJA recebem livros de língua estrangeira (Inglês e Espanhol) e livros de Filosofia e Sociologia (volumes únicos e consumíveis) e, no ano subsequente, por fim, dá-se a aquisição e a distribuição integral de livros aos alunos do Ensino Médio (inclusive na modalidade Educação de Jovens e Adultos).
Vale assinalar que, em 2012, ocorre um importante avanço nos programas do livro no que se refere à área de tecnologia, uma vez que, nesse ano, é publicado um edital que visa à formação de parcerias para estruturação e operacionalização de serviço público e gratuito de disponibilização de materiais digitais a alunos e professores da rede educacional.
O edital tem por objetivo a constituição de acordos de cooperação entre o FNDE e instituições interessadas para a estruturação e a operação de serviço virtual para disponibilização de obras digitais e outros conteúdos educacionais digitais para professores, estudantes e outros usuários da rede pública de ensino brasileira, com ênfase nos títulos do Programa Nacional do Livro Didático (PNLD), do Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE) e de outras ações governamentais na área de material escolar, por meio de tecnologia que assegure o atendimento em escala nacional e
proteja os direitos autorais digitais e a propriedade intelectual dos acervos20.
Além disso, também em 2012, objetos educacionais digitais complementares aos livros impressos são inscritos para o PNLD 2014. O material multimídia, em formato de DVD, teve previsão de envio para as instituições de ensino que ainda não possuíam internet, para utilização dos alunos dos anos finais do Ensino Fundamental no ano letivo de 2014 e incluía jogos educativos, simuladores e infográficos animados. Os novos livros didáticos trariam também endereços on-line de acesso a material multimídia, complementando os temas objetos de estudo, na busca por conferir às aulas uma configuração mais contemporânea. Além disso, para o ano letivo de 2015, foi lançado o edital que estabelecia a apresentação, por parte das editoras, de obras multimídia que reunissem livro impresso e livro digital.
A versão digital deve trazer o mesmo conteúdo do material impresso mais os objetos educacionais digitais, como vídeos, animações, simuladores, imagens, jogos, textos, entre outros itens para auxiliar na aprendizagem. O edital também permite a apresentação de obras somente na versão impressa, para viabilizar a participação das editoras que ainda não dominam as novas tecnologias. Esse material será destinado aos alunos e professores do Ensino Médio da rede pública21.
Segundo dados do site do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, em 2014, o PNLD foi direcionado à aquisição e à distribuição integral de livros aos alunos dos anos finais do Ensino Fundamental, complementação do PNLD 2013 para estudantes dos anos iniciais do Ensino Fundamental e para os alunos do Ensino Médio. A estimativa de investimento foi, para o Ensino Fundamental, de aproximadamente 879 milhões de reais, dirigidos a 23 milhões de alunos que receberam 103 milhões de livros didáticos em território nacional. Quanto ao Ensino Médio, registra-se uma quantia de um pouco mais de 333 milhões de
20 Disponível em: <http://www.fnde.gov.br/programas/livro-didatico/livro-didatico-historico>.
Acesso em: 29 nov. 2015.
21 Disponível em: <http://www.fnde.gov.br/programas/livro-didatico/livro-didatico-historico>.
reais, investidos em 34 milhões de livros, dirigidos a sete milhões de alunos.22
A fim de inserir suas obras no PNLD, as editoras têm de seguir um edital de inscrição e, feito isso, os títulos são avaliados pelo MEC. Nessa avaliação, é realizada uma triagem pelo Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo (IPT)23 com o intuito de verificar
se as obras inscritas se enquadram nas exigências técnicas do edital. A Secretaria de Educação Básica (SEB/MEC), responsável pela avaliação pedagógica, recebe os livros selecionados e escolhe especialistas24 para
analisar as obras, de acordo com critérios divulgados no edital. São esses especialistas que elaboram as resenhas dos livros aprovados e que constituem o Guia do Livro Didático. Esse Guia é material de responsabilidade do MEC e composto por resenhas de cada obra aprovada, sendo disponibilizado às escolas participantes do Programa, pelo FNDE. Cada instituição de ensino escolhe os livros que deseja utilizar, dentre aqueles constantes no Guia25.
A distribuição dos livros é feita no mês de outubro do ano anterior ao atendimento do início do ano letivo e ocorre por meio de um contrato entre o FNDE e a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), que leva os livros diretamente da editora para as escolas, etapa esta acompanhada por técnicos do FNDE e das secretarias estaduais de educação. Nesse processo, nas zonas rurais, diferentemente da zona urbana, as obras são entregues nas sedes das secretarias municipais de educação ou das prefeituras, que se responsabilizam por efetivar a entrega dos livros às escolas.
Com relação à manutenção da uniformidade da alocação de recursos do FNDE no PNLD, a fim de evitar grandes oscilações a cada ano e em virtude do prazo de três anos de uso dos livros didáticos,
22 No site fonte de consulta, registros adicionais sobre o histórico dos anos de 2014 e 2015 dizem
respeito a dados estatísticos somente, conforme consta no Apêndice B.
23 O IPT acompanha também o processo de produção das obras, sendo responsável pela coleta
de amostras e pela análise das características físicas dos livros, de acordo com especificações da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), normas ISO e manuais de procedimentos de ensaio pré-elaborados.
24 Conforme mencionado anteriormente, esse corpo de especialistas foi substituído por
professores universitários e da rede pública de ensino.
25 Importa mencionar que, a partir do PNLD/2002, passa-se a avaliar os livros por coleções e não
mais livros isolados, com o objetivo de garantir o desenvolvimento curricular. Assim, as editoras só podem inscrever, no edital, coleções inteiras e os professores, por sua vez, devem escolher livros por coleção, e não mais obras individuais (CASSIANO, 2007).
as compras26 integrais para alunos de 1ª a 5ª série [anos] do Ensino Fundamental, de 6ª a 9ª série [anos] do Ensino Fundamental e dos três anos do Ensino Médio ocorrem em exercícios alternados. Nos intervalos das compras integrais, são feitas reposições, por extravios ou perdas, e complementações, por acréscimo de matrículas. Os livros consumíveis são adquiridos e distribuídos
anualmente pelo fundo. [Quanto ao
remanejamento], o FNDE distribui os livros didáticos de acordo com projeções do censo escolar referente a dois anos anteriores ao ano do programa, que é o censo disponível no momento do processamento da escolha feita pelas escolas. Dessa maneira, poderá haver pequenas oscilações entre o número de livros e o de alunos. Para realizar o ajuste, garantindo o acesso de todos os alunos aos materiais, é necessário fazer o seu remanejamento, daquelas escolas onde estejam excedendo para aquelas onde ocorra falta de livros. As escolas podem recorrer ainda à reserva técnica, percentual de livros disponibilizado às Secretarias Estaduais de Educação para atender a novas turmas e matrículas.27
No ano de 2004, a fim de facilitar a gestão da distribuição de livros, é criado o Sistema de Controle de Remanejamento e Reserva Técnica (Siscort), sistema este direcionado a registrar e controlar o remanejamento de livros e a distribuição da Reserva Técnica, no âmbito do PNLD. Nesse ano, o Siscort é implantado em todo o país para atender às turmas iniciais do Ensino Fundamental. No ano seguinte, 2005, os anos finais do Ensino Fundamental são incluídos no sistema. Hoje, o Siscort está em processo de reformulação pela equipe de tecnologia da informação do FNDE, com o intuito de tornar seu acesso mais fácil ao usuário.
Além do atendimento do PNLD aos anos regulares da Educação Básica brasileira, o Programa tem ações voltadas à EJA (conforme já apontamos) e às escolas públicas localizadas em zonas rurais. Por fim, o