3.4 Os Servidores Públicos no Contexto da Gestão Governamental
3.4.2 Reforma Administrativa: Principais Postulados para o Servidor
Não obstante sua importância, o servidor público parece ser, ao invés de vítima, a causa e o principal atingido pela atual reforma administrativa e também pelas acontecidas anteriormente, a começar pela fragilização do instituto da estabilidade do servidor público efetivo concursado; desligamento por excesso de quadros; e pela extinção da exigência do regime jurídico único estatutário, o que fará com que o servidor fique sujeito ao regime contratual no qual ele não desfruta de nenhuma garantia contra o arbítrio do patronalismo do Estado gerencial (FLEURY; SANTOS, 1997a, 1997).
Bresser Pereira, (1997a) é contrário a este posicionamento e sucinta a discussão a respeito de que o fim do Regime Jurídico Único dos servidores federais e estaduais se trata não apenas de reduzir despesas, mas também promover a atualização de dispositivos que se revelaram de difícil legitimidade, quando comparados com as leis que regem o trabalhador do setor privado. Além disso, são vantagens que, em muitos casos, não contribuíam para a melhoria da qualidade dos serviços públicos, nem para o desenvolvimento profissional do servidor. Este paradoxo existente entre o Regime Jurídico Único e o regime que trata as empresas privadas, a exemplo da Consolidação das Leis Trabalhistas – CLT, contribui para mudanças comportamentais dos trabalhadores, como será demonstrado no capítulo VI, quando serão tratados os padrões do Comprometimento Organizacional, confrontando a variável regime de trabalho - quadro permanente e temporário - com o construto.
As mudanças abrangeram os múltiplos aspectos da gestão de pessoal e dos direitos e vantagens do servidor público. Em alguns casos, tratava-se de atacar distorções e privilégios, em favor de pleitos inaceitáveis face ao interesse público. Por outro lado, a revisão de vantagens do servidor procurou conter as despesas de pessoal (BRESSER PEREIRA, 1997b; PACHECO, 2002).
No concernente à estabilidade do emprego, o Regime Jurídico Único do Servidor Público previa demissão em caso de falta grave, a exemplo de furto ou danos materiais causados ao patrimônio público. Na realidade, este tipo de demissão é quase impraticável, e nos poucos casos em que é efetivada, a justiça tende a dar ganho de causa ao servidor
exonerado, fazendo com que ele seja reintegrado ao trabalho, ou o processo é tornado nulo. A reforma gerencial entendeu que a estabilidade deveria ser flexibilizada: o servidor passaria a ser passível de demissão não apenas nos casos de falta grave, mas também por insuficiência de desempenho ou por excesso de despesa com pessoal. Tais princípios foram aprovados com a Emenda Constitucional 19/98, mas sua regulamentação não foi até hoje concluída (PACHECO, 2002).
No que diz respeito ao ajuste fiscal e aos gastos com folha de pessoal, existe um grande equívoco quanto aos postulados da reforma, quando elegem o aumento de gastos e a participação do emprego público como responsáveis pela crise fiscal ou falência do Estado, haja vista a pequena participação, em termos comparativos, deste fator nas contas nacionais. Segundo Santos apud Monteiro (1998, p.6),
Creditar ao gasto com pessoal o caos financeiro da República é uma ‘simplificação exagerada’, que desconsidera a importância desse centro de investimento [grifo nosso], de vez que o principal investimento público é o feito na prestação de serviços, posto que não há serviço público sem servidores.
Neste entendimento, uma série de legislações vem dispondo sobre limites às despesas de pessoal. A primeira delas, conhecida como Lei Camata, de 1995, determinou que esta porcentagem não pode exceder a 60% da receita corrente líquida de cada esfera de governo. Posteriormente, para a esfera federal, este limite foi reduzido para 50%, através da Lei Complementar no 96/99. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) de 2000, diferenciou este limite entre os poderes dentro de cada esfera de governo.
Segundo Bresser Pereira (1997a) e Pacheco (2002), a partir de 1995, sem perder de vista os imperativos do ajuste fiscal, o governo buscou elevar o padrão de remuneração do setor público, tendo como parâmetro o setor privado. Passou a praticar uma política de reajustes diferenciados em diversas categorias do serviço público, sobretudo as áreas essenciais da atividade do Estado, tiveram seus salários revistos com base nas remunerações pagas no setor privado. Tradicionalmente, comenta a autora, os salários do setor público foram mais elevados que os do setor privado para os cargos de menor qualificação e inferiores nos cargos mais qualificados.
A maior parte das medidas da Reforma Gerencial se impuseram no propósito de reduzir despesas, conforme exemplos dados neste trabalho. É o caso, por exemplo,
regulamentação do teto de remuneração dos servidores e também na gestão do vale refeição63.
O Governo Federal alterou profundamente a política de remuneração que vinha sendo praticada desde a Constituição de 1988. Enquanto que a tradição sempre foi a de corrigir os salários linearmente (mesmo índice de reajuste para todos os servidores), a primeira gestão do governo FHC passou a praticar aumentos diferenciados, buscando corrigir distorções entre o setor público e o setor privado (BRASIL, MARE, 1995). Contudo, Farias (1999) afirma que a política de reajustes lineares não resolve o problema daqueles que se consideram mal remunerados e, o mais grave, acentua distorções.
No concernente à contratação de pessoal, percebe-se que, historicamente, os concursos de ingresso64 no setor público foram irregulares, sendo que se alternavam períodos
de “grandes concursos” (com muitas vagas, de uma só vez), seguidos de longos períodos sem contratação, o que contribuiu para o surgimento de contratos provisórios. Isto tendeu a provocar gaps entre gerações, dificultando até mesmo a continuidade de políticas públicas.
Pelas leituras empreendidas no decorrer deste II capítulo, acredita-se que a conjuntura internacional e os traços históricos da gestão pública brasileira influenciaram os modelos de gestão praticados e estes influenciaram a cultura organizacional de grande parte dos órgãos públicos da administração centralizada e descentralizada - nas três esferas, bem como o comportamento do funcionalismo em geral.
As reformas administrativas acontecidas ao longo da história buscaram creditar ao servidor público o problema da crise fiscal e a ineficiência do aparato estatal. Porém, apesar de estereotipado como responsável por estas mazelas, o servidor parece ser ao invés de culpado, a vítima e o principal atingido pelas reformas.
Observa-se, contudo, uma tendência para o fato de que disfuncionalidade não está na atitude nem no comportamento dos servidores públicos. O mal se encontra nos sistemas, nas estruturas, regras, procedimentos e nos modelos de gestão que inibiram a capacidade criativa e emperraram em alguns casos, a máquina estatal.
63 Em alguns casos, a administração pública incorria desnecessariamente em despesas com o pagamento de taxas de administração cobradas pelas empresas, além da manutenção de toda uma estrutura de distribuição e guarda dos tíquetes. O auxílio alimentação foi mantido, mas passou ser pago no mesmo valor, diretamente em dinheiro, no contra-cheque do servidor.
64 Outra prática tradicional, também modificada a partir de 1995, era a de aprovar um grande número de candidatos em cada concurso, e só convocar para a posse uma parcela dentre os aprovados; os demais ficavam em uma “lista de espera”, podendo vir a ser convocados até quatro ou mais anos depois. A conseqüência acabava sendo a de admitir pessoas que já não tinham o mesmo interesse de ingressar no setor público, assim o fazendo muito mais por conveniência do que por opção profissional.
A literatura pesquisada para este fim, se apresenta bastante paradoxal, porém, acredita-se que embora existam órgãos públicos com a cultura organizacional votada para o descaso com o serviço público, a maioria parece estar envolvida e engajada com as atividades laborativas. Acredita-se também haver um equívoco entre a percepção de servidor comprometido com servidor produtivo, qualificado e com alto desempenho, viso que embora estes últimos sejam conseqüentes do primeiro, não se traduzem no mesmo sentido.
Quanto às formas de gestão, percebeu-se que apresentam íntimas relações com o comprometimento e a efetividade organizacional, visto que dentre outros, o locus de controle, tipo de organização - burocrática ou participativa - cultura e suporte organizacional apresentam-se, em alguns trabalhos, como bons preditores de comprometimento. Neste sentido, observou-se a total inviabilidade do Patrimonialismo, fato que não se aplica à Administração Burocrática, visto que apesar de considerada como fechada e intra- organizacional, apresenta algumas características positivas, sendo a complementaridade deste modelo com o Gerencial o mais aconselhável.
Contudo, os tipos paradoxais de reforma administrativa que têm sido empreendidos no Brasil não consideraram, efetivamente, os recursos humanos, visto que algumas reformas defenderam a “valorização” dos funcionários, criando condições favoráveis para se comprometerem com a organização e prestarem serviços de melhor qualidade aos cidadãos, enquanto outros sugeriram a exclusão destes. Em boa parte dos órgãos públicos observa que nenhuma ou pouca importância tem sido dada aos programas de valorização, capacitação e recuperação da capacidade técnica do funcionalismo do quadro efetivo, surgindo alternativas menos onerosas, porém menos eficazes, como os contratos provisórios e as terceirizações.
Pessoas quando comprometidas e satisfeitas - são os “recursos” mais estratégicos para o alcance dos objetivos organizacionais. Estados modelarão o futuro, tomando as piores ou melhores decisões, estas últimas com muito maior probabilidade se direcionadas por servidores públicos superqualificados e comprometidos com o trabalho. Servidores competentes, comprometidos e conscientes é antes de tudo uma questão social, de vez que visa à construção de sociedades mais justas, onde predomine os valores sociais, a moral, o respeito pelo cidadão e o compromisso com o serviço público.
No capítulo III que se segue, será apresentado o locus da pesquisa, a Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia – UESB, através do seu perfil, concepções, funcionamento e caracterização.
4 “LOCUS” DE INVESTIGAÇÃO DA PESQUISA: UESB - PERFIL E
CARACTERIZAÇÃO
Os momentos mais esplêndidos da vida, não são os chamados dias de glória, e sim aqueles em que saindo do desânimo e do desespero sentimos erguer dentro de nós um desafio: a vida e a promessa de futuras realizações.
Gustave Flaubert
Este capítulo tem como objetivo apresentar a UESB através dos seus indicadores sócio-econômicos, acadêmicos e infra-estruturais, contextualizando historicamente a instituição. Apresentam-se também, os dados geoeducacionais e econômicos da região que está inserida, bem como a produção acadêmica, aqui representada pelo ensino, pesquisa e extensão. Explicitam-se também, as políticas de recursos humanos voltadas para o desenvolvimento dos quadros docente e técnico-administrativo dos três campi.
Mostra, sobretudo, as ações voltadas para a pós-graduação e a qualificação dos servidores, bem como o crescimento geométrico das atividades inerentes ao ensino, pesquisa e extensão praticadas na UESB, bem como a infra-estrutura física e tecnológica, incompatível com o estático quadro de pessoal permanente disponível nos três campi, que se manteve constante, restando como alternativa estratégia, a exemplo de grande parte dos órgãos públicos das três esferas, a contratação de pessoal por tempo determinado e a terceirização de parte dos quadros, mediante a contratação de mão-de-obra mais barata.
Assim sendo, este capítulo está dividido em sete seções, sendo que a primeira destaca a Concepção, Função e Compromisso Social da Universidade; a segunda apresenta a Região Geoeducacional de Abrangência; na terceira é caracterizada a UESB, através do seu
perfil institucional; a quarta discute a Estrutura Organizacional; a quinta, o Corpo Técnico- Administrativo, enquanto as duas últimas abordam aspectos da Política de Recursos Humanos e, especialmente, a Pós-Graduação existente na instituição.